行政管理法制化分析

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一、行政管理法制化的基本要求

（一）有法可依是基本前提

只有健全了各種國(guó)家行政工作的法律和法規(guī)，將科學(xué)方法和科學(xué)手段在行政管理中的運(yùn)用給予明確規(guī)定，才能使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理中有足夠的依據(jù)，從而按法律規(guī)定的程序產(chǎn)生、組成并進(jìn)行活動(dòng)，提高行政效率，促進(jìn)改革和現(xiàn)代化建設(shè)。法律制定過(guò)程中，應(yīng)該遵循以下幾點(diǎn)。首先，法律制定要及時(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等都在發(fā)生突飛猛進(jìn)的變化，新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，法律的制定必須不斷地順應(yīng)歷史發(fā)展和時(shí)代變化，及時(shí)地、適時(shí)地根據(jù)這種變化，制定出符合時(shí)代需要的法律，避免行政管理滯后，各個(gè)領(lǐng)域、各種活動(dòng)都無(wú)章可循，造成社會(huì)混亂。其次，法律制定要具體。各種行政法律規(guī)范須內(nèi)容正確、措施具體、語(yǔ)義明確，而不能含糊其辭或彈性較大，以免造成形式上有法可依，實(shí)際上無(wú)法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全國(guó)各地、各部門(mén)都必須執(zhí)行的行政管理的基本原則，又需要各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法和法律的原則指導(dǎo)下，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況需要，制定不同效力、不同適應(yīng)對(duì)象、不同適應(yīng)范圍的各種規(guī)范性文件，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同層次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本環(huán)節(jié)

有法必依要求任何組織和個(gè)人都必須依法辦事，有法不依，不如無(wú)法。行政管理法律、法規(guī)一經(jīng)公布，就應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行，引導(dǎo)所有政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都學(xué)會(huì)并善于依法處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，把依法行政貫穿于政府工作的全過(guò)程。各級(jí)政府要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。切實(shí)做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，努力建設(shè)法治政府。

（三）執(zhí)法必嚴(yán)是重要條件

法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法規(guī)一旦公布，就應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施。近年來(lái)，行政執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題，與部分行政執(zhí)法工作人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高有必然聯(lián)系。所以要端正黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、司法行政執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法必嚴(yán)的重要性、必要性的思想認(rèn)識(shí)。要求各級(jí)執(zhí)法部門(mén)和人員要秉公辦事、執(zhí)法如山，不得根據(jù)個(gè)人或本部門(mén)、本地區(qū)的利害關(guān)系隨意曲解、變通法律法規(guī)。即使有些法律法規(guī)有不合理的地方，需要修改、補(bǔ)充和完善，也必須嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行。新的法律法規(guī)未正式公布前，仍必須嚴(yán)格按原有法律、法規(guī)辦事。

（四）違法必究是有力保障

遵循違法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究是對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員提出的基本要求，它要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)法，要正確行使人民賦予的執(zhí)法權(quán)力，盡職盡責(zé)地堅(jiān)決打擊和制裁一切違法犯罪行為，要讓任何違法的部門(mén)和個(gè)人（不論單位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的關(guān)鍵。

二、行政管理法制化的措施

行政管理體制中存在的問(wèn)題集中反映在行政執(zhí)法上。因此，法制上的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)用法治化路徑來(lái)解決。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展大都依靠高度的法治化。因此，應(yīng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，充分借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，共享人類的文明成果。

（一）加強(qiáng)行政立法

行政立法是指所有有權(quán)制定法律、法規(guī)和規(guī)章的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定調(diào)整行政關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。它是為行政管理提供依據(jù)的，是規(guī)范抽象行政行為的，是解決有法可依問(wèn)題的。行政立法要注意以下幾點(diǎn)。

1.要從全局出發(fā)，克服過(guò)去立法中存在的地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義的傾向，維護(hù)法制的統(tǒng)一性。法律、法規(guī)具有相對(duì)穩(wěn)定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否則就不會(huì)有權(quán)威。行政機(jī)關(guān)往往借“法”擴(kuò)權(quán)，以“法”爭(zhēng)利，不得通過(guò)行政立法擅自設(shè)定行政審批、許可、收費(fèi)、處罰和強(qiáng)制措施等內(nèi)容；不得通過(guò)行政立法相互否定，行政立法與高層次立法以及行政立法之間不能相互抵觸、沖突，行政立法不能成為駕空人民代表機(jī)關(guān)的立法。否則，行政立法不僅不能成為社會(huì)發(fā)展的航標(biāo)，反而會(huì)成為深化改革的障礙。

2.行政立法要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能的要求。政府職能是行政管理的基本問(wèn)題，是政府一切活動(dòng)的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。政府職能的法定性是現(xiàn)代行政的基本要求，政府職能轉(zhuǎn)變要堅(jiān)持“職能法定”原則，依法界定和科學(xué)規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時(shí)，必須把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴(yán)格依法、依規(guī)辦事結(jié)合起來(lái)。適應(yīng)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，立法工作必須與時(shí)俱進(jìn)，我們要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，以發(fā)展為主題，以改革為動(dòng)力，適時(shí)立法。遵循政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的原則，充分尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在立法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)，必須權(quán)利和義務(wù)對(duì)等。

3.行政立法要科學(xué)、合理、可行。從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，這是我們黨的思想路線。行政立法不能從本本、概念出發(fā)，既不能搞土教條，也不能搞洋教條。要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，處理好方方面面的關(guān)系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況；既要符合長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向，又要切合當(dāng)前的實(shí)際情況。在立法時(shí)要注重調(diào)查研究，不僅要有法律依據(jù)，還要有實(shí)踐依據(jù)，這樣制定出來(lái)的法規(guī)、規(guī)章，才能行得通，才能解決實(shí)際問(wèn)題。

（二）積極推進(jìn)依法行政

由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和政府管理任務(wù)的繁重，現(xiàn)代行政權(quán)力急劇膨脹，介入各個(gè)領(lǐng)域,各條戰(zhàn)線,已經(jīng)越來(lái)越多地介入國(guó)家刑事、民事問(wèn)題，可以說(shuō)行政權(quán)力無(wú)處不有，無(wú)處不在，這就要求依法行政。依法行政主要是依靠廣大公務(wù)人員來(lái)推動(dòng)的。因此，廣大公務(wù)人員培養(yǎng)強(qiáng)烈的法律意識(shí)，自覺(jué)地依法辦事，這是依法治國(guó)、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,顯得更為重要。

1.法律面前人人平等的觀念?！霸诜擅媲叭巳似降取笔秦灤┯谖覈?guó)整個(gè)法律制度中的一項(xiàng)基本原則。它的主要鋒芒，就是反對(duì)任何超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權(quán)。它要求人人都嚴(yán)格依法辦事，既充分享有他們應(yīng)當(dāng)享有的法定權(quán)利，又切實(shí)履行他們應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，有利于維護(hù)法律的應(yīng)有權(quán)威，健全社會(huì)主義法制。也就是要求行政立法及法律適用對(duì)于任何人一視同仁，其要求任何單位和個(gè)人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活動(dòng)才是對(duì)法律的正確執(zhí)行，國(guó)家的法律規(guī)范體系才能在行政管理領(lǐng)域得到切實(shí)落實(shí)，社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性才能充分顯現(xiàn)，有利于提高廣大群眾的政治思想覺(jué)悟，樹(shù)立國(guó)家主人翁責(zé)任感。

2.服務(wù)意識(shí)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)是，行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜，控制和管理功能越來(lái)越多地為服務(wù)功能所取代或掩蓋。一個(gè)依法行政的政府必然是一個(gè)高效便民的服務(wù)型政府。依法行政是現(xiàn)代政府的基本特征之一，是建立合理的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民關(guān)系的前提?，F(xiàn)代化的服務(wù)型政府本質(zhì)上也是法治政府，其基本要求是提供公共服務(wù)的同時(shí)能夠依法行政。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與建設(shè)法治政府并不相悖。建設(shè)服務(wù)型政府不能忽略法治政府建設(shè)?；蛟S從法治政府建設(shè)入手，也是建設(shè)服務(wù)型政府的一條有效途徑。

3.積極行政的意識(shí)。社會(huì)的不斷發(fā)展帶動(dòng)國(guó)家行政職能不斷地?cái)U(kuò)張，行政的目的也相應(yīng)地發(fā)生了變化。積極行政的觀念和意識(shí)，正是伴隨著國(guó)家行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜這一歷史的、國(guó)際的潮流演化而形成的。依法行政和積極行政兩者既互相聯(lián)結(jié)，又各有特點(diǎn)，依法行政是行政管理工作的基礎(chǔ)，同時(shí)又是積極行政的前提。積極行政是依法行政的提升和發(fā)展，堅(jiān)持依法行政和積極行政的統(tǒng)一，是解決當(dāng)前市場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中法律的滯后性、局限性問(wèn)題及政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)換需要，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管務(wù)實(shí)高效，廉潔勤政目的，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的建立和完善。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

加強(qiáng)監(jiān)督，防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用是切實(shí)保障人民利益，維護(hù)法律權(quán)威的有效措施。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)，要做好層級(jí)監(jiān)督，必須做好三個(gè)方面的工作。

1.要嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)依法行政的手段和措施。通過(guò)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，建立責(zé)權(quán)一致，目標(biāo)明確，行為規(guī)范，獎(jiǎng)懲分明的責(zé)任制度，以提高行政執(zhí)法人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和依法行政水平，保證工作合法、有據(jù)、高效運(yùn)行。對(duì)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止行政執(zhí)法權(quán)力的缺失和濫用，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義。

2.要做好行政復(fù)議工作。行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的重要制度和法定渠道。對(duì)公民、法人、其他組織提出的復(fù)議申請(qǐng)，疏通進(jìn)口，敞開(kāi)大門(mén)，積極主動(dòng)地受理行政復(fù)議案件，不斷創(chuàng)新行政復(fù)議工作方式，努力提高案件辦理效率，充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷、高效解決問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)解決行政復(fù)議“告狀難”的問(wèn)題。在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中始終堅(jiān)持“以人為本、復(fù)議為民”，堅(jiān)持公開(kāi)、公平，做到依法審查、公正裁決，努力使每一件案件都經(jīng)得起檢查。

3.要對(duì)行政執(zhí)法的日常監(jiān)督進(jìn)行檢查。行政執(zhí)法檢查可以采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、重點(diǎn)抽查和普遍檢查等多種形式。行政執(zhí)法監(jiān)督檢查分定期檢查和不定期檢查兩種。定期檢查每年一次，不定期檢查作為日常工作，根據(jù)工作隨時(shí)進(jìn)行。行政復(fù)議這種監(jiān)督是被動(dòng)式的，我們一定要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的主動(dòng)監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)行政管理法制化建設(shè)發(fā)展很快,取得可喜成果。面對(duì)未來(lái)，我們要繼續(xù)銳意改革、著力發(fā)展、堅(jiān)持開(kāi)放、以人為本、促進(jìn)和諧。新的形勢(shì)對(duì)我國(guó)社會(huì)的影響是全方位的，我們必須重視行政管理體制中存在的問(wèn)題，探索能夠完善并適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行政管理法制化的道路，應(yīng)該始終牢記行政管理法制化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的客觀要求，是改革順利進(jìn)行的重要保障。