游流域水行政管理策略

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1管轄區域及人員現狀

1．1管轄區域

黃河上中游流域是指黃河河源至禹門口河段．主要涉及青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西等六省(自治區)。該河段黃河干流長4196．7km，占黃河干流總長的76．8％；區域集水面積49．76萬km2，占黃河流域總面積的66．2％。重點支流湟水、窟野河、皇甫川、渭河等五條支流，干流長約2400kin。按照河道特征將該河段劃分為青甘河段，該段河道長2423．2km，高原峽谷區，河道比較窄，比降比較大，水能儲量豐富；寧蒙河段河道長1048．4km，河道比降平緩，部分河段河勢擺動頻繁，同時也是凌汛威脅比較嚴重的河段，受支流高含沙量洪水影響，易淤堵河道；以及大北干流河段，河道長725．1km，河道比降大，坡陡流急，險灘較多。黃河上中游河段的省際界河，是最容易發生水事糾紛和矛盾的敏感地段，是流域水行政監管工作的重點河段。黃河干流禹門口以上主要分布有晉陜(583km)、晉蒙(64km)、寧蒙(42km)、寧甘(19km)、青甘(157km)等五段省際界河，全長865kirl。

1．2管理機構及人員現狀

1992年，根據水利改革和治黃工作的需要，經黃委批準，黃河上中游管理局成立了水政水資源處，承擔著黃河上中游管轄范圍內的水政水資源監管任務。根據水利部《關于加強流域機構水政監察規范化建設的通知》精神，經水利部、黃委批準，2000年3月成立了“黃河水利委員會直屬上中游水政監察總隊”，水政水資源處與水政監察總隊兩塊牌子，一套人馬合署辦公。為了加強該區域的水行政監管工作，2002年11月，黃委批準黃河上中游管理局成立局直屬晉陜蒙接壤地區水政監察支隊和綏德、西峰、天水水政監察大隊，四個單位內部增設了水政水資源科，承擔著各自管理范圍內的水政監察與水資源管理任務。根據工作需要，2008年經黃委批準，綏德、西峰、天水水政監察大隊升格為水政監察支隊。黃河上中游流域現有水行政管理人員31人，其中兼職人員5名，專職人員26人。現有人員與所承擔的工作任務相差較大，今后需要充實人員，進一步加強領導。

2當前管理中存在的主要問題

黃河上中游流域各河段有各自的特點。黃河干流青甘河段河道建設項目違章比較嚴重；寧蒙段河水浪費、水污染問題比較突出；大北干流河段河已建圍河造地礙洪工程分布較多，由此引發的省際水事糾紛調處困難較大。干支流上的十處省際界河還存在著一些糾紛隱患，還有對違章取水問題的糾正，對水量統一調度實施中存在問題等都要研究解決，以提高流域統一管理的法律效能。

(1)流域管理機構的法律地位不明確。盡管《中華人民共和國水法》中規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的體制，為流域水行政管理提供了法律依據，但是卻沒有明確監督管理的執法主體，目前流域機構水行政管理主要依據于水利部的“三定”方案及有關文件，雖在后來頒發的《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》和《取水許可制度實施辦法》等對流域機構的部分職責和權限作出了規定，但僅是單項授權。由于《中華人民共和國水法》未對流域機構的法律地位做出明確規定，制約了流域機構行使水行政管理職責，以致面對黃河上中游流域水行政管理方面的重大政策、關鍵舉措和緊迫問題，現行法律法規或政策文件沒有明確規定流域機構針對此類問題的權限，制約了流域機構對黃河上中游流域實施統一管理。

(2)違章建設項目較多。從初步調查情況看，黃河上中游干支流各類河道建設項目約1000余項，其中1993年《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》頒布實施以來，新建各類工程122項，其中應由流域機構審查的大中型建設項目中，而沒有履行其行政許可手續的約占2l％；應由地方水行政主管部門審查審批的，大多數沒有履行行政許可手續。從違章項目的分布上看，主要集中在青、甘河段和跨省區重點支流湟河、渭河、窟野河，涉及的行業多、部門多、歷史遺留問題多，處理難度大。

(3)圍河造地礙洪現象嚴重。從現場調查情況看，圍河造地丁程主要集中在大北干流河段，涉及山西河曲、保德和陜西的府谷等縣。這些地方凡是在灘涂相對穩定的地方都不同程度地存在，或是集體自發組織，或是地方統一投資，先后修建了一些圍河造地工程，特別是上世紀五、六十年代以來，沿黃兩岸群眾逐漸從兩岸山區遷出，依河而居，圍河造地的情況愈演愈烈，從一開始群眾自發的，零星分布，小規模的修建，發展到政府有關部門牽頭統一組織，大規模連續的修建河堤。大量圍墾擠占河道，防洪隱患十分嚴重，并引發了嚴重的水事糾紛。

(4)水污染嚴重。從青海，經甘肅、寧夏，至內蒙古，黃河沿岸能源、重化工、有色金屬、造紙等高污染的工業企業林立，排出了包括COD(化學需氧量)、氨氮、重金屬、高錳酸鹽指數以及揮發酚等在內的大量污染物。由于環保設施投入大，運轉成本高，沿黃重點污染源偷排現象仍比較嚴重，而一些“十五小”、“新五小”企業點多面廣，很難根除。

3后續加強水行政管理的對策

(1)進一步明確流域與區域管理職責。進一步加強流域管理與區域管理相結合的管理體制的研究和探討，理順管理關系，明確管理職責。在管理方式上，區分重點河段與非重點河段，實行分級管理。對省際界河的大中型建設項目，由黃河上中游管理局初審，報黃委會審查；小型建設項目由省級水行政主管部門提出意見，報黃河上中游管理局審查。對非省際界河的大中型建設項目由黃河上中游管理局審查，報黃委會備案；小型建設項目由地方水行政主管部門審查，報黃河上中游管理局備案。加強與區域各省區水行政主管部門的聯系，相互溝通，團結協作，努力實現流域與區域管理的有機結合，以推動黃河上中游水行政監管工作健康有序發展。

(2)加強執法隊伍建設。水行政監管人員素質的高低，直接影響著水行政執法效果。全面提高水行政監管人員的整體素質，要做好以下幾方面的工作。首先，加強水行政監管人員法律法規、水政水資源、水保等相關專業的培訓、學習，使其較為系統和全面地了解和掌握，豐富水行政人員的專業知識，為水行政執法人員依法行政打好基礎。其次，加強水行政監管人員政治思想教育。在水行政執法過程中，一名水政監察員如果沒有良好的職業道德，就不可能具有政治上的堅定性，執法上的嚴肅性，只有他們都具備了較高的素質，才能得到群眾的信賴和支持，才能秉公執法，文明辦案。第三，建立健全執法制度。要規定水行政執法機構和水政監察人員相應的責、權、利，把法定的權利進行分解、量化、細化，明確執法范圍、權限、程度、標準和責任，制定配套考核標準和獎懲辦法。第四，要充實人員，進一步加強領導。黃河上中游流域干流河段長近4200kin，重點支流域河段長2400km，涉及的省際河段長1063km，其中黃河干流省際河段長865km，五條重點支流省際河段長198km。而且，黃河上中游水行政監管工作內容的多樣性和管理關系的復雜性也比較突出，進一步增加了監管難度。因此，急需充實人員，進一步加強領導，與局直屬四個水政監察支隊密切配合，共同完成黃河上中游流域水行政監管工作。只有加強水政執法隊伍建設，努力打造一支廉潔、勤政、務實、高效、政治強、作風硬、業務精的水政執法隊伍，切實履行水政監察職能，才能為黃河上中游流域經濟社會的持續快速發展保駕護航。

(3)加大執法力度。堅持流域管理與區域管理相結合的原則，全面履行監管職責，進一步加大監管力度，突出重點，集中突破。第一，嚴格依法管理。全面強化對河道建設項目的監督管理，對新、改、擴建的各類工程要嚴格履行行政許可審批制度，加強技術論證，禁止越權審批或無證亂建的現象，努力杜絕嚴重阻水礙洪建設項目。第二，突出重點。重點加大干支流省際界河段的監管力度，通過日常監督檢查和重點巡查，通過對在建項目的現場檢查，及時發現問題，及時處理問題，積極預防新發水事違法活動，防止水事違法事件的蔓延和擴大。并通過加大水行政執法力度，積極查處違法典型案件，有效預防水事糾紛。第三，堅持總量控制和定額控制的原則，嚴把新、改、擴建取水項目的行政初審關，認真落實水資源論證制度，積極推進水權轉換工作的健康發展，努力實現取水許可與水調督察的有機結合。第四，加快推進《黃河上中游河道采砂管理辦法》的實施工作，積極促進黃河上中游河道采砂活動的規范管理。

(4)堅持預防為主。在黃河上中游流域水行政監管中，我們深深體會到，堅持以預防為主，防、查并重的原則，是進一步監管好河道建設項目與取水許可項目必須堅持的基本原則。隨著經濟社會的快速發展，河道建設項目種類愈來愈多、建設規模愈來愈大、投資主體愈來愈多樣化、建設的速度愈來愈快，給監管工作帶來了愈來愈多的困難。河道建設項目，一旦建成，后續處理十分困難，要想徹底拆除基本是不可能的。因此，在今后的水行政監管中，要加大日常的監管力度，堅持以預防為主，使違章項目消除在萌芽狀態。

(5)保障經費投入。《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》賦予流域管理機構的職責比較明確，流域機構的行政管理與執法是代表國家行使管理與執法權的。因此，機構人員應明確其屬于國家行政編制人員，對其人頭經費、執法管理辦案公務費、裝備設備費以及專項事業費等應予以保證。黃河上中游河段的取用水量對全河水資源統一管理調度的實施影響較大，以及河道違章建設可能引發省際水事糾紛的影響等方面的問題日趨突出，監管地位更顯重要。而且監管戰線長、范圍大、任務重和管理難度大，加上在這方面的工作起步較晚，單位經濟基礎薄弱，交通設備和裝備落后，建議上級應設立專項經費予以解決，以保障黃河上中游流域水行政管理工作健康發展，為維持黃河健康生命做出更大的貢獻。

(6)~JI進先進的管理技術。鑒于黃河上中游水行政監管工作內容的多樣性和管理關系復雜性，除繼續加強管理基礎工作的調研，摸清基本情況，還應在建立數據庫的基礎上，力爭實現和利用衛星遙感技術，加強對河道的適時動態監視，預防水事糾紛和違章建設項目的發生。