消防行政處罰快速辦理模式探索
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摘要：一直以來，消防執(zhí)法工作均以公安執(zhí)法為依托，無論是在辦案程序上、文書制作上，都是以公安執(zhí)法辦案程序為基礎(chǔ)。對比其他執(zhí)法辦案程序，消防監(jiān)督執(zhí)法有著較好的規(guī)范性及嚴(yán)密性，極大的提高了執(zhí)法辦案水平，但是有些復(fù)雜的調(diào)查、取證、告知等程序步驟，給日常執(zhí)法帶來了大量的工作，一定程度上耗費了辦案人員的精力，是導(dǎo)致目前消防監(jiān)督執(zhí)法檢查數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于受案處理的數(shù)的重要原因之一，如何在保證執(zhí)法質(zhì)量的前提下加快案件辦理的速度，是消防執(zhí)法工作目前急需探索的重要問題。
自從1996年10月1日《中華人民共和國行政處罰法》實施以來，對于規(guī)范各部門行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政手段，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益起了很好的促進(jìn)作用，2009年5月1日《中華人民共和國消防法》實施后，明確了國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理，消防監(jiān)督管理職權(quán)，作為公安機(jī)關(guān)行政職權(quán)的一部分，使得消防部門的行政處罰工作程序嚴(yán)格參照公安機(jī)關(guān)模板。而如今的消防執(zhí)法改革，脫離了公安部門歸入了應(yīng)急管理部，使得消防執(zhí)法工作將與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)并軌，而如何在保證執(zhí)法質(zhì)量的情況下盡可能提高執(zhí)法辦案效率，成為了擺在當(dāng)今消防執(zhí)法人員面前急需解決的問題。
一、提高行政處罰效率的必要性
（一）必要性目前消防執(zhí)法過程中，監(jiān)督執(zhí)法程序一般1-3日即可完成檢查。但是到了受案處理階段，往往由于取證、執(zhí)法程序等各方面的原因，一般需要一周甚至更長的時間。如果涉及到違法行為人不配合等特殊情況，這個過程往往會更長，導(dǎo)致大量違法案件無法得到及時處理?，F(xiàn)今消防隊伍往往存在人少事多的情況，特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，消防隊伍不像公安等部門具備專門的辦案部門，往往是大量消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督員一兼多職，無法分出更多的精力既檢查又處罰。從近幾年的消防執(zhí)法情況上看，監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)的違法行為數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于處罰數(shù)量，行政處罰始終跟不上監(jiān)督執(zhí)法的腳步，大量違法行為未得到及時處理，所以提高執(zhí)法辦案效率，是當(dāng)今消防執(zhí)法改革一個急需完善的重點工作之一。
（二）目前案件快速辦理模式的開展隨著“放管服”工作的開展，就提出了壓縮辦案程序，降低辦理時間，而《深化消防執(zhí)法改革的意見》中，也專門提出了優(yōu)化便民利企，實行郵政和快遞送達(dá)、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具送達(dá)等便利化措施，在便民利企的同時，也極大的減輕了一線執(zhí)法辦案人員工作量，為執(zhí)法工作的開展提供了更加方便有利的手段。特別是2018年11月25日修改通過的《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》，在第六章重點加入了快速辦理，極大的提升了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案效能，而脫離公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)，如何探索自身的快速辦理模式，成為擺在消防執(zhí)法眼前的一個重要問題。
二、消防行政處罰的特點
（一）調(diào)查事實方面目前存在的消防違法行為，特點之一就是事實相對清楚，往往違法行為事實清楚，不具備迷惑性，有些案件的辦理，需要深度挖掘證據(jù)，通過筆錄、勘驗、鑒定、物證提取扣押等手段固定事實，而消防違法行為往往一目了然，而且一些違法事實不易消除。另外一些容易消除的違法行為，往往可以通過影像資料及時固定，例如損壞消防器材，遮擋消火栓，堵塞安全出口等，事實清楚，違法事實容易固定且易于理解。
（二）主體方面消防所執(zhí)法的對象為機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位及具有一定規(guī)模的個體工商戶，往往規(guī)模較大，不容易混淆執(zhí)法對象。而且按照消防法規(guī)定，同一建筑存在多個使用方的，應(yīng)當(dāng)明確各自的職責(zé)及責(zé)任。
（三）裁量方面從2010年《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》以及2019年《消防救援局印發(fā)<關(guān)于對部分消防安全違法行為實施行政處罰的裁量指導(dǎo)意見>的通知》實施以來，消防救援機(jī)構(gòu)已經(jīng)高度重視裁量工作，采取措施降低執(zhí)法隨意性風(fēng)險，特別是《深化消防執(zhí)法改革的意見》，重點強(qiáng)調(diào)了消防執(zhí)法裁量工作，各省市、自治區(qū)也陸續(xù)完善出臺各自的裁量權(quán)規(guī)定，對行政處罰空間進(jìn)一步規(guī)范壓縮。目前消防執(zhí)法隨意性已經(jīng)得到了有效改善，有效避免了權(quán)力尋租，案件判罰不一的情形，使得辦案人員可以直接按照案件情形采取適用的處罰情節(jié)，不用過于費心考慮如何才能形罰得當(dāng)。
（四）部分消防違法行為具有一定的專業(yè)性消防違法行為還有的一個顯著特點就是部分違法行為與規(guī)范結(jié)合緊密，例如消防設(shè)施設(shè)置、電氣線路敷設(shè)、防火間距等等，這就要求執(zhí)法人員不僅要熟悉辦案流程，還得具備一定的規(guī)范基礎(chǔ)，并結(jié)合規(guī)范判定場所是否存在火災(zāi)隱患，并根據(jù)火災(zāi)隱患性質(zhì)依法判定違法行為并實施處罰，這對一線執(zhí)法辦案人員的技術(shù)水平提出了較高的要求。
三、消防行政處罰快速辦理的探討
（一）快速辦理的條件行政處罰的快速辦理具有高效、便捷等優(yōu)點，但同樣的，拋棄了以往繁瑣復(fù)查的辦案流程，無形中也加大了執(zhí)法過錯的風(fēng)險，故快速辦理應(yīng)當(dāng)具有一定的局限條件，主要集中在以下方面：一是快速辦理應(yīng)當(dāng)使用較小處罰額度的行政處罰，對于適用聽證等處罰程序的處罰案件，不應(yīng)套用快速辦理，而對于適用簡易處罰的案件，應(yīng)當(dāng)采用簡易處罰；二是案件必須違法主體明確，事實清晰，不存在復(fù)雜、疑難情形，或者影響辦案人員判斷的情節(jié)；三是違法主體應(yīng)具備完全民事行為能力，對違法行為及法律程序沒有異議，自愿認(rèn)罰；四是根據(jù)各地實際情況，可以規(guī)定一些符合當(dāng)?shù)貙嶋H可以使用快速辦理的案件；五是根據(jù)消防專業(yè)特殊性，可以采用開發(fā)一些輔助程序來幫助實施快速辦理，如規(guī)范助手、裁量助手等等
（二）快速辦理的實施探討行政處罰辦案程序分為受案、調(diào)查、集體議案、告知、聽證、審核、決定、送達(dá)、實施、結(jié)案等幾個階段，而快速辦理可以視情況對部分程序進(jìn)行刪減，一是由于適用于違法事實清晰，處罰情形及額度較輕，可以取消集體議案以及聽證程序，并對受案、調(diào)查取證、告知、審核決定、送達(dá)等程序進(jìn)行簡化。可以分為受案、調(diào)查取證、告知、審核審批、決定、送達(dá)、處罰實施階段1.受案階段快速辦理應(yīng)當(dāng)在實施監(jiān)督檢查，下達(dá)責(zé)令改正通知書后實施，按照行政處罰程序，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行受案程序，可以將受案登記表進(jìn)一步簡化，簡化為表格式，參考火災(zāi)事故調(diào)查登記表，并設(shè)置部分選項可以方便辦案人員勾選，例如適用快速辦理的條件，違法情節(jié)及違反法律條款，領(lǐng)導(dǎo)審批意見以及辦案人員分工，同時，還應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)位置讓違法行為人注明同意適用快速辦理。2.調(diào)查取證階段取證環(huán)節(jié)一直是行政處罰的重要環(huán)節(jié)之一，以往行政處罰所需的證據(jù)材料有影像資料、筆錄、鑒定材料、檢查記錄、物證、現(xiàn)場筆錄等。如何簡化取證環(huán)節(jié)并保證違法事實清楚，是快速辦理需要解決的重要問題之一，前面說到，消防違法行為的一大特點就是違法事實清楚，一目了然，部分違法行為不易消除，故可以參考交警采用影像資料固定，例如結(jié)合當(dāng)今執(zhí)法辦案全過程記錄的要求，采用現(xiàn)場照片、執(zhí)法視頻固定現(xiàn)場證據(jù)，可以免去詢問、鑒定、物證提取等環(huán)節(jié)。對于確實有必要的，可以在現(xiàn)場詢問違法行為人，或者讓違法行為人自行提供書面陳述用于代替詢問，也可以參考部分政府部門事先做好具備詢問問題的詢問筆錄由違法行為人或證人現(xiàn)場填寫。但需注意的是，由于免去了其他證據(jù)材料，可以適當(dāng)加強(qiáng)影像資料的證據(jù)性。例如現(xiàn)場照片及音視頻必須經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，對于部分違法行為設(shè)置規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)敘述規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)名稱、違反條款以及違反的情形，方便審核人員及時確認(rèn)。3.告知階段對于適用于快速辦理的行政處罰案件，可以在現(xiàn)場取證后，經(jīng)電話請示負(fù)責(zé)人并經(jīng)口頭同意后，由違法行為人選擇到辦案場所實施告知或者現(xiàn)場進(jìn)行告知。告知方式可以采用現(xiàn)場填寫行政處罰告知筆錄進(jìn)行告知，由于快速辦理的條件之一為違法行為人自愿受罰，故可以減去申辯陳述及聽證程序。也可以采用口頭告知，口頭告知應(yīng)當(dāng)告知違法行為人違法情形、違反依據(jù)及擬處罰的額度，經(jīng)口頭告知并經(jīng)違法行為人確認(rèn)同意受罰。4.審核審批及處罰階段辦案人員收集快速辦理需要的證據(jù)材料后，應(yīng)當(dāng)及時報法制及行政領(lǐng)導(dǎo)實施審核審批，考慮到快速辦理取證環(huán)節(jié)的簡化以及更加依賴現(xiàn)場執(zhí)法人員的經(jīng)驗水平，故仍應(yīng)該完整的實施審核、審批環(huán)節(jié)，待審核審批后應(yīng)當(dāng)及時制發(fā)行政處罰決定書。行政處罰決定書可以采用便簽式的文書，注明違法主體，違法情形、違反法律條款、處罰內(nèi)容及執(zhí)行方式，并經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)加蓋公章確認(rèn)生效。5.送達(dá)階段為了加快行政處罰案件的辦理，同時出于便民利民考慮，文書的送達(dá)可以采用互聯(lián)網(wǎng)通訊工具、郵寄等方式送達(dá)，也可以采用直接送達(dá)等方式，并應(yīng)留存影像資料或者相關(guān)的證明文書送達(dá)的材料。6.處罰實施階段處罰實施仍同于一般行政辦案程序，由違法行為人到指定的機(jī)構(gòu)繳納罰款，并提供相應(yīng)的罰沒款票據(jù)附卷證明，不應(yīng)出于其他考慮當(dāng)場收繳或者交由消防救援機(jī)構(gòu)代為繳納。
四、消防行政處罰快速辦理應(yīng)注意的問題
為了避免執(zhí)法過錯的產(chǎn)生，行政處罰快速辦理應(yīng)當(dāng)由具有一定執(zhí)法經(jīng)驗的辦案人員主責(zé)承辦，且不應(yīng)減少具體承辦人員。對于違反規(guī)范的違法行為，可以采用附卷相關(guān)規(guī)范條款等材料的方式提供證據(jù)的有效性，同時也可避免錯案的發(fā)生，同時在案卷中一并附卷適用裁量情節(jié)的依據(jù)及規(guī)定。對于現(xiàn)場取證的影像資料，應(yīng)當(dāng)標(biāo)注相關(guān)的影像資料內(nèi)容，所表現(xiàn)的具體事物并經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，同時應(yīng)提供違法行為主體的相關(guān)身份證明材料。簽署相關(guān)法律文書時，對于非單位負(fù)責(zé)人的其他人員，可以在口頭確認(rèn)當(dāng)事人身份并確認(rèn)其具備簽字資格后，可以進(jìn)行簽字確認(rèn)。
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作者：牛仁敬 單位：內(nèi)蒙古錫林郭勒盟正鑲白旗消防救援大隊
