黃河流域生態(tài)保護下的林業(yè)行政執(zhí)法

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摘要：黃河是中華民族的母親河、中華文明的搖籃。實地考察黃河鄭州段，召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，這為我們做好黃河鄭州段生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了思想指引、行動指南和強大精神力量。加強林業(yè)行政執(zhí)法研究是打造國家黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展核心示范區(qū)的重要方面。目前在林業(yè)行政執(zhí)法管理的過程中出現(xiàn)部分林業(yè)法律條款可操作性差、公益林的建設(shè)與管護不到位、林業(yè)行政執(zhí)法主體冗雜、林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)管力度不足、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)偏低等現(xiàn)實問題，直接影響了我市林業(yè)行政執(zhí)法管理的效果，影響了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文通過對存在的問題及原因進行分析，并提出林業(yè)行政執(zhí)法管理改革完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：黃河流域；林業(yè)行政執(zhí)法；生態(tài)保護；改革

一、林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）林業(yè)行政執(zhí)法管理依據(jù)林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)是指林業(yè)行政執(zhí)法主體在進行林業(yè)行政執(zhí)法活動中，依照相應(yīng)的林業(yè)法律規(guī)范，對與林業(yè)相關(guān)的活動進行約束和調(diào)整。目前，我國已經(jīng)形成以《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和防沙治沙法》《中華人民共和國土壤污染防治法》為主導(dǎo)，以《中華人民共和國森林法實施條例》《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》《森林病蟲害防治條例》《森林采伐更新管理辦法》《中華人民共和國野生植物保護條例》《中華人民共和國植物新品種保護條例》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等為構(gòu)架的林業(yè)法律規(guī)范體系。

（二）林業(yè)行政執(zhí)法管理范圍林業(yè)行政執(zhí)法的內(nèi)容范圍十分寬廣，各級林業(yè)行政主管部門林業(yè)行政執(zhí)法范圍主要包含以下內(nèi)容：第一，林業(yè)工作。第二，野生動物保護工作。第三，對林木種子進行生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等。第四，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)防沙治沙工作。第五，對土壤污染防治工作進行監(jiān)管。第六，編制退耕還林計劃，指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作開展。第七，監(jiān)管森林防火工作。第八，防治森林病蟲害。第九，檢驗檢疫森林植物及其產(chǎn)品。第十，負(fù)責(zé)植物新品種工作。第十一，野生植物、樹木的監(jiān)管。第十二，瀕危野生動植物及制品的進出口管理工作。第十三，管理自然保護區(qū)。第十四，開展義務(wù)植樹運動。第十五，對森林采伐，森林更新進行管理。

（三）林業(yè)行政案件統(tǒng)計情況我們通過對2018年政府林業(yè)行政執(zhí)法的各項數(shù)據(jù)進行分析，得出了去年全國林業(yè)行政案件的特點：一是2018年案件發(fā)現(xiàn)總量同比增加9653起，上升5.57%。全國共發(fā)現(xiàn)林業(yè)行政案件18.29萬起，較2017年上升5.57%，查處率達(dá)96.29%。這主要由于林業(yè)主管部門通過加大對違法行為的查處力度，才使得案件的發(fā)現(xiàn)量有所增加。二是違法使用林地案件仍是現(xiàn)階段最主要的林業(yè)行政案件，2018年共發(fā)現(xiàn)5.2萬起，占全國林業(yè)行政案件總量的28.44%。三是通過使用遙感技術(shù)手段全覆蓋并且重點針對“零”案件上報單位進行關(guān)注，使得全國數(shù)據(jù)“零”案件報送縣級單位同比減少11個，下降4.45%，1至10起案件報送縣級單位同比減少82個，下降10.53%。

二、目前林業(yè)行政執(zhí)法存在的主要問題

（一）部分林業(yè)法律條款可操作性差目前，我國林業(yè)法律規(guī)范體系已大體構(gòu)建起來，但由于部分林業(yè)法律條款存在問題，致使林業(yè)行政執(zhí)法工作人員在運用林業(yè)法律規(guī)范到具體執(zhí)法工作中難以操作，涉林案件執(zhí)行難的問題頻頻出現(xiàn)。以《中華人民共和國森林法》第三十九條來舉例說明。該條款主要說明針對不同的違法情形如何進行樹木的補種以及補種樹木的顆數(shù)，其中在該條款的最后部分，對于拒不補種樹木又或者補種樹木不符合相關(guān)規(guī)定的情形做出說明，出現(xiàn)上述情形的，將由林業(yè)主管部門代為補種樹木，補種的費用由違法人員進行承擔(dān)。然而，對于該條款在“補種”方面的設(shè)定在行政執(zhí)法機關(guān)的實務(wù)操作中難以達(dá)到預(yù)想的效果，通常情況下違法者不愿意履行補種的行政處罰決定一般基于客觀原因。行政相對人難以支付買樹苗的價格和罰款。在違法者因經(jīng)濟困難無力支付的情況下，林業(yè)行政機關(guān)就會陷入一個兩難的境地。行政機關(guān)如果選擇代為履行，可能將會面臨難以追繳代履行費用的問題，如果無法追繳代履行的費用，這筆代履行的費用最終還是由行政機關(guān)來承擔(dān)。這樣就將本應(yīng)是違法者的法律責(zé)任強加到了執(zhí)法部門的身上，法律責(zé)任從違法者轉(zhuǎn)嫁到自身，法律的威懾作用得不到體現(xiàn)。如果林業(yè)主管部門選擇不代為履行，那么將有可能構(gòu)成行政不作為，這樣一來林業(yè)主管部門將成為檢察院行政公益訴訟被告人。被破壞的森林植被始終無法得到修復(fù)，公共利益一直處于被侵害的狀態(tài)。

（二）公益林的建設(shè)與管護不到位有關(guān)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)低，林農(nóng)所受到的損失沒有得到有效補償，導(dǎo)致毀林開墾行為時有發(fā)生；在對于公益林的管護上缺少專門性的法律規(guī)定，對于一些破壞公益林行為的處罰不痛不癢，達(dá)不到懲罰教育的目的；基層林業(yè)站工作人員管護不到位，致使管護措施不能有效執(zhí)行。

（三）林業(yè)行政執(zhí)法主體冗雜現(xiàn)階段有關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法的單位較多，呈現(xiàn)執(zhí)法主體多元且分散的特點，各個執(zhí)法主體之間權(quán)責(zé)劃分不明確，在林業(yè)行政執(zhí)法工作中經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，并且沒有形成統(tǒng)一明確的林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)力無法集中起來，變的相對分散，對于破壞林業(yè)資源的違法行為不能較好的進行處罰，影響當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源保護工作的開展，不利于國家黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)。

（四）林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)管力度不足在林業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，專門針對行政執(zhí)法工作監(jiān)督的力量薄弱，部分基層林業(yè)行政執(zhí)法單位，缺少專門的法制科室和法制人員進行行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，從而造成了很多時候都是自己執(zhí)法、自己監(jiān)督的尷尬局面；其次，林業(yè)行政執(zhí)法部門的各級監(jiān)督開展力度較弱，對林業(yè)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督不到位，效力低下；除此之外，缺少有效外部監(jiān)督方式對林業(yè)行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，沒有充分發(fā)揮新聞媒體和人民群眾的重要外部監(jiān)督作用。

（五）執(zhí)法人員綜合素質(zhì)偏低林業(yè)基層林業(yè)行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平較低，部分地區(qū)的林業(yè)工作部門培訓(xùn)形同虛設(shè)，隨意性較大，更有甚者在沒有對執(zhí)法人員進行相應(yīng)培訓(xùn)的情況下，就頒發(fā)執(zhí)法資質(zhì)證書，這些人員根本無法達(dá)到培訓(xùn)的要求和目的，因此，在行政執(zhí)法的過程中常常依經(jīng)驗行事，缺乏依法行政的觀念，違反法定程序，更甚者構(gòu)成林業(yè)瀆職犯罪。此外，有的執(zhí)法人員對行政執(zhí)法工作持有消極懈怠的態(tài)度，在執(zhí)法過程中敷衍了事，執(zhí)法工作隨意，處理問題過于簡單化，缺少嚴(yán)肅性。

三、林業(yè)行政執(zhí)法管理問題產(chǎn)生的原因

（一）林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善由于林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)所制定的時間較早，立法者對法律的制定尚且處于摸索階段，立法技術(shù)水平受到很大的限制，有些條款的設(shè)置較為模糊，甚至部分領(lǐng)域出現(xiàn)立法空白，現(xiàn)行的《森林法》對于政府林業(yè)行政執(zhí)法管理的范圍、權(quán)限、程序都沒有詳細(xì)明確的規(guī)定，而且最初的立法宗旨是以追究經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)，因此，忽略了森林資源的生態(tài)價值，現(xiàn)階段，以報告生態(tài)文明建設(shè)新思想為指導(dǎo)，當(dāng)初的林業(yè)立法宗旨已發(fā)生改變，把森林資源的保護放在首位，建設(shè)生態(tài)文明是首要目標(biāo)，并且部分政府林業(yè)行政執(zhí)法管理法律、法規(guī)的規(guī)定較為原則，操作性不強，有一定的滯后性，影響林業(yè)行政執(zhí)法管理工作的有效開展。

（二）林業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)滯后政府林業(yè)行政執(zhí)法管理長期以來執(zhí)法權(quán)分散，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。林業(yè)行政執(zhí)法工作人員的編制經(jīng)費問題得不到有效解決，這在一定程度上限制了林業(yè)行政執(zhí)法工作的開展，對于破壞森林資源的違法行為，林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)難以給予有效的打擊。

（三）林業(yè)行政執(zhí)法管理方面的宣傳教育不足林業(yè)行政執(zhí)法管理忽視的宣傳教育工作的重要意義，宣傳教育的方式過于單一化且宣傳對象模糊，導(dǎo)致林業(yè)宣傳教育收效甚微。在具體的林業(yè)行政執(zhí)法工作實踐中，部分政府領(lǐng)導(dǎo)一味追求林業(yè)經(jīng)濟利益而忽視了最為重要的生態(tài)效益，這種林業(yè)行政執(zhí)法管理的理念不利于生態(tài)文明的建設(shè)。執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過程中法律意識不強，職業(yè)道德不高這都會導(dǎo)致不作為、亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。

四、改革完善林業(yè)行政執(zhí)法管理的對策建議

（一）完善林業(yè)行政法律體系增強實務(wù)可操作性科學(xué)完整的林業(yè)法律體系是林業(yè)行政執(zhí)法工作的重要基礎(chǔ)，通過對現(xiàn)階段林業(yè)行政執(zhí)法工作的深入調(diào)研，分析現(xiàn)行法律與林業(yè)行政執(zhí)法工作存在矛盾沖突的條款，并對此提出修改建議，以此來適應(yīng)目前執(zhí)法工作現(xiàn)狀，增強林業(yè)行政執(zhí)法工作的可操作性，提升林業(yè)行政執(zhí)法工作的效能。

（二）加強對公益林的建設(shè)和管護提高公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)和對公益林保護意識；強化行政執(zhí)法人職能作用；嚴(yán)格保障公益林的區(qū)劃范圍，明確各地區(qū)公益林保護范圍，不得擅自改變公益林的范圍及保護等級，并及時對公益林進行管護、撫育、改造和更新，促進了生態(tài)公益林的保護和發(fā)展。

（三）推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革為盡快推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，要明確各個執(zhí)法主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升林業(yè)行政執(zhí)法的效率和水平。通過建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法主體，增強基層綜合執(zhí)法的能力要求，解決因執(zhí)法主體眾多而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，互相扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，從而更好地開展地方林業(yè)行政執(zhí)法工作。

（四）加強林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)提高林業(yè)行政案件辦理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，完善林業(yè)執(zhí)法人員資格制度以及綜合執(zhí)法的考評機制，明確權(quán)力清單與責(zé)任清單，落實崗位職責(zé)、明確職務(wù)分工，細(xì)化林業(yè)行政執(zhí)法程序和責(zé)任追究辦法，提高依法行政的能力和水平。

（五）加強對行政執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)為促進林業(yè)行政執(zhí)法工作的實施與發(fā)展，最主要的基礎(chǔ)條件就是具備專業(yè)化的執(zhí)法人員與隊伍，在各工作環(huán)節(jié)中都對執(zhí)法人員的專業(yè)水平與綜合能力提出更高的要求。①通過定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和針對政策培訓(xùn)的結(jié)合方式，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和執(zhí)法技術(shù)能力。林業(yè)部門應(yīng)對林業(yè)行政綜合執(zhí)法的考評機制進行進一步完善，將綜合行政執(zhí)法機構(gòu)相關(guān)工作人員的執(zhí)法能力納入每年的年終考核。

五、結(jié)語

森林資源對于地方建設(shè)及國家發(fā)展都具有重要戰(zhàn)略性意義，與此同時，這也為生態(tài)文明的保護和發(fā)展提供有力的保障。通過完善林業(yè)行政法律體系增強實務(wù)可操作性、加強對公益林的建設(shè)和管護、推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革、加強林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)以及加強對行政執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)等措施來提升林業(yè)行政執(zhí)法的水平，確保林業(yè)行政執(zhí)法工作的效率與質(zhì)量，為我國生態(tài)文明的建設(shè)打造堅實的基礎(chǔ)。

作者：冀唯唯 單位：河南財經(jīng)政法大學(xué)