黃河流域生態保護下的林業行政執法

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摘要：黃河是中華民族的母親河、中華文明的搖籃。實地考察黃河鄭州段，召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，這為我們做好黃河鄭州段生態保護和高質量發展提供了思想指引、行動指南和強大精神力量。加強林業行政執法研究是打造國家黃河流域生態保護和高質量發展核心示范區的重要方面。目前在林業行政執法管理的過程中出現部分林業法律條款可操作性差、公益林的建設與管護不到位、林業行政執法主體冗雜、林業行政執法監管力度不足、執法人員綜合素質偏低等現實問題，直接影響了我市林業行政執法管理的效果，影響了林業的可持續發展。本文通過對存在的問題及原因進行分析，并提出林業行政執法管理改革完善的對策建議。

關鍵詞：黃河流域；林業行政執法；生態保護；改革

一、林業行政執法現狀

（一）林業行政執法管理依據林業行政執法依據是指林業行政執法主體在進行林業行政執法活動中，依照相應的林業法律規范，對與林業相關的活動進行約束和調整。目前，我國已經形成以《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和防沙治沙法》《中華人民共和國土壤污染防治法》為主導，以《中華人民共和國森林法實施條例》《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》《森林病蟲害防治條例》《森林采伐更新管理辦法》《中華人民共和國野生植物保護條例》《中華人民共和國植物新品種保護條例》《中華人民共和國自然保護區條例》等為構架的林業法律規范體系。

（二）林業行政執法管理范圍林業行政執法的內容范圍十分寬廣，各級林業行政主管部門林業行政執法范圍主要包含以下內容：第一，林業工作。第二，野生動物保護工作。第三，對林木種子進行生產、經營、管理等。第四，組織、協調、指導防沙治沙工作。第五，對土壤污染防治工作進行監管。第六，編制退耕還林計劃，指導和監督檢查工作開展。第七，監管森林防火工作。第八，防治森林病蟲害。第九，檢驗檢疫森林植物及其產品。第十，負責植物新品種工作。第十一，野生植物、樹木的監管。第十二，瀕危野生動植物及制品的進出口管理工作。第十三，管理自然保護區。第十四，開展義務植樹運動。第十五，對森林采伐，森林更新進行管理。

（三）林業行政案件統計情況我們通過對2018年政府林業行政執法的各項數據進行分析，得出了去年全國林業行政案件的特點：一是2018年案件發現總量同比增加9653起，上升5.57%。全國共發現林業行政案件18.29萬起，較2017年上升5.57%，查處率達96.29%。這主要由于林業主管部門通過加大對違法行為的查處力度，才使得案件的發現量有所增加。二是違法使用林地案件仍是現階段最主要的林業行政案件，2018年共發現5.2萬起，占全國林業行政案件總量的28.44%。三是通過使用遙感技術手段全覆蓋并且重點針對“零”案件上報單位進行關注，使得全國數據“零”案件報送縣級單位同比減少11個，下降4.45%，1至10起案件報送縣級單位同比減少82個，下降10.53%。

二、目前林業行政執法存在的主要問題

（一）部分林業法律條款可操作性差目前，我國林業法律規范體系已大體構建起來，但由于部分林業法律條款存在問題，致使林業行政執法工作人員在運用林業法律規范到具體執法工作中難以操作，涉林案件執行難的問題頻頻出現。以《中華人民共和國森林法》第三十九條來舉例說明。該條款主要說明針對不同的違法情形如何進行樹木的補種以及補種樹木的顆數，其中在該條款的最后部分，對于拒不補種樹木又或者補種樹木不符合相關規定的情形做出說明，出現上述情形的，將由林業主管部門代為補種樹木，補種的費用由違法人員進行承擔。然而，對于該條款在“補種”方面的設定在行政執法機關的實務操作中難以達到預想的效果，通常情況下違法者不愿意履行補種的行政處罰決定一般基于客觀原因。行政相對人難以支付買樹苗的價格和罰款。在違法者因經濟困難無力支付的情況下，林業行政機關就會陷入一個兩難的境地。行政機關如果選擇代為履行，可能將會面臨難以追繳代履行費用的問題，如果無法追繳代履行的費用，這筆代履行的費用最終還是由行政機關來承擔。這樣就將本應是違法者的法律責任強加到了執法部門的身上，法律責任從違法者轉嫁到自身，法律的威懾作用得不到體現。如果林業主管部門選擇不代為履行，那么將有可能構成行政不作為，這樣一來林業主管部門將成為檢察院行政公益訴訟被告人。被破壞的森林植被始終無法得到修復，公共利益一直處于被侵害的狀態。

（二）公益林的建設與管護不到位有關公益林的補償標準低，林農所受到的損失沒有得到有效補償，導致毀林開墾行為時有發生；在對于公益林的管護上缺少專門性的法律規定，對于一些破壞公益林行為的處罰不痛不癢，達不到懲罰教育的目的；基層林業站工作人員管護不到位，致使管護措施不能有效執行。

（三）林業行政執法主體冗雜現階段有關林業行政執法的單位較多，呈現執法主體多元且分散的特點，各個執法主體之間權責劃分不明確，在林業行政執法工作中經常出現互相扯皮的現象，并且沒有形成統一明確的林業行政執法機構，林業行政執法權力無法集中起來，變的相對分散，對于破壞林業資源的違法行為不能較好的進行處罰，影響當地林業資源保護工作的開展，不利于國家黃河流域生態環境的保護與建設。

（四）林業行政執法監管力度不足在林業行政執法領域，專門針對行政執法工作監督的力量薄弱，部分基層林業行政執法單位，缺少專門的法制科室和法制人員進行行政執法工作的監督，從而造成了很多時候都是自己執法、自己監督的尷尬局面；其次，林業行政執法部門的各級監督開展力度較弱，對林業行政執法工作的監督不到位，效力低下；除此之外，缺少有效外部監督方式對林業行政執法行為進行監督，沒有充分發揮新聞媒體和人民群眾的重要外部監督作用。

（五）執法人員綜合素質偏低林業基層林業行政執法人員執法水平較低，部分地區的林業工作部門培訓形同虛設，隨意性較大，更有甚者在沒有對執法人員進行相應培訓的情況下，就頒發執法資質證書，這些人員根本無法達到培訓的要求和目的，因此，在行政執法的過程中常常依經驗行事，缺乏依法行政的觀念，違反法定程序，更甚者構成林業瀆職犯罪。此外，有的執法人員對行政執法工作持有消極懈怠的態度，在執法過程中敷衍了事，執法工作隨意，處理問題過于簡單化，缺少嚴肅性。

三、林業行政執法管理問題產生的原因

（一）林業相關法律法規不完善由于林業相關法律法規所制定的時間較早，立法者對法律的制定尚且處于摸索階段，立法技術水平受到很大的限制，有些條款的設置較為模糊，甚至部分領域出現立法空白，現行的《森林法》對于政府林業行政執法管理的范圍、權限、程序都沒有詳細明確的規定，而且最初的立法宗旨是以追究經濟效益為主要目標，因此，忽略了森林資源的生態價值，現階段，以報告生態文明建設新思想為指導，當初的林業立法宗旨已發生改變，把森林資源的保護放在首位，建設生態文明是首要目標，并且部分政府林業行政執法管理法律、法規的規定較為原則，操作性不強，有一定的滯后性，影響林業行政執法管理工作的有效開展。

（二）林業行政執法體系建設滯后政府林業行政執法管理長期以來執法權分散，權責不統一。林業行政執法工作人員的編制經費問題得不到有效解決，這在一定程度上限制了林業行政執法工作的開展，對于破壞森林資源的違法行為，林業行政執法機關難以給予有效的打擊。

（三）林業行政執法管理方面的宣傳教育不足林業行政執法管理忽視的宣傳教育工作的重要意義，宣傳教育的方式過于單一化且宣傳對象模糊，導致林業宣傳教育收效甚微。在具體的林業行政執法工作實踐中，部分政府領導一味追求林業經濟利益而忽視了最為重要的生態效益，這種林業行政執法管理的理念不利于生態文明的建設。執法工作人員在執法過程中法律意識不強，職業道德不高這都會導致不作為、亂作為的現象發生。

四、改革完善林業行政執法管理的對策建議

（一）完善林業行政法律體系增強實務可操作性科學完整的林業法律體系是林業行政執法工作的重要基礎，通過對現階段林業行政執法工作的深入調研，分析現行法律與林業行政執法工作存在矛盾沖突的條款，并對此提出修改建議，以此來適應目前執法工作現狀，增強林業行政執法工作的可操作性，提升林業行政執法工作的效能。

（二）加強對公益林的建設和管護提高公益林的補償標準和對公益林保護意識；強化行政執法人職能作用；嚴格保障公益林的區劃范圍，明確各地區公益林保護范圍，不得擅自改變公益林的范圍及保護等級，并及時對公益林進行管護、撫育、改造和更新，促進了生態公益林的保護和發展。

（三）推進林業綜合行政執法改革為盡快推進林業綜合行政執法改革，要明確各個執法主體之間的權責關系，提升林業行政執法的效率和水平。通過建立統一的行政執法主體，增強基層綜合執法的能力要求，解決因執法主體眾多而導致權責不清，互相扯皮現象的發生，從而更好地開展地方林業行政執法工作。

（四）加強林業行政執法監督體系建設提高林業行政案件辦理的標準化、規范化，完善林業執法人員資格制度以及綜合執法的考評機制，明確權力清單與責任清單，落實崗位職責、明確職務分工，細化林業行政執法程序和責任追究辦法，提高依法行政的能力和水平。

（五）加強對行政執法人員的專業培訓為促進林業行政執法工作的實施與發展，最主要的基礎條件就是具備專業化的執法人員與隊伍，在各工作環節中都對執法人員的專業水平與綜合能力提出更高的要求。①通過定期業務培訓和針對政策培訓的結合方式，提高執法人員法律素養和執法技術能力。林業部門應對林業行政綜合執法的考評機制進行進一步完善，將綜合行政執法機構相關工作人員的執法能力納入每年的年終考核。

五、結語

森林資源對于地方建設及國家發展都具有重要戰略性意義，與此同時，這也為生態文明的保護和發展提供有力的保障。通過完善林業行政法律體系增強實務可操作性、加強對公益林的建設和管護、推進林業綜合行政執法改革、加強林業行政執法監督體系建設以及加強對行政執法人員的專業培訓等措施來提升林業行政執法的水平，確保林業行政執法工作的效率與質量，為我國生態文明的建設打造堅實的基礎。

作者：冀唯唯 單位：河南財經政法大學