鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政重構(gòu)研究
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筆者通過長時間的實踐，發(fā)現(xiàn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展趨勢面臨著兩種問題，這兩種問題一方面是“個性問題”另一方面是“共性問題”，現(xiàn)總結(jié)如下，旨在能夠為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展帶來一些理論基礎(chǔ)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作用
與其他發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展水平相對較弱，我國農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著重要的作用，例如提供公共物品和服務(wù)、進一步推動我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、維持農(nóng)村基本穩(wěn)定等。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，為我國農(nóng)村公共服務(wù)提供了必要的財政保障，主要包括農(nóng)村社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共政策等內(nèi)容。其次，實現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)階段想要解決三農(nóng)問題就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門提供大量的資金，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織資金就起到了一定的作用。例如招商引資等等。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的現(xiàn)狀
首先，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分地區(qū)采取收支兩條線的管理模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理。所謂的收支兩條線其實就是指支出下?lián)堋⒍ㄊ斩ㄖУ泥l(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式。這種方式主要是縣級財政部門將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財政部門的財政指標(biāo)進行硬性規(guī)定。在完成國家財政稅收之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門再從縣級財政部門獲得該年度所需要指出的相關(guān)經(jīng)費。當(dāng)然，這些經(jīng)費都是明確規(guī)定的，也是從實際情況出發(fā)的，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計劃安排以及對財政收入的客觀分析基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，這種方式的應(yīng)用一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使在收入小于支出的情況下，也能夠?qū)崿F(xiàn)對財政的科學(xué)化管理，另一方面這種方式也能夠?qū)ω斦崿F(xiàn)簡單地、方便的操作。其次，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的是手指掛鉤的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理，所謂的手指掛鉤方式其實就是指收支能夠保持一致，與此同時，還能夠?qū)κ罩б勒湛傤~分成的方式實現(xiàn)掛鉤。每年縣級以上的財政部門都會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的財政收支任務(wù)做出科學(xué)的合理的制定和安排，依照一定的要求來對收入與支出之間存在的比重對財政進行規(guī)定，將規(guī)定的財政總額進行科學(xué)的管理，然后在依照財政設(shè)定的比例在年底的時候?qū)⒘舫傻牟糠诌M行統(tǒng)一的、科學(xué)的結(jié)算。這種方式，在一定程度上穩(wěn)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理工作，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政的特殊管理作用充分的發(fā)揮了出來。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不全，預(yù)算機能較弱。筆者從20世紀(jì)90年代的分稅制談起。現(xiàn)在來看，當(dāng)時的“分稅制”改革雖然速度較快，且取得了極大的效果，但是由于各個地區(qū)還沒有實現(xiàn)徹底的改革，在一定程度上造成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)財政資金管理方面的混亂，對于財政資金的審計工作非常不利。不僅如此，由于我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都處于經(jīng)濟比較落后、比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多方面難免跟不上改革的步伐，例如沒有實現(xiàn)科學(xué)有效的預(yù)算機制、沒能實現(xiàn)監(jiān)督審計、財務(wù)培訓(xùn)、電算化等。也就是說，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)普遍存在著財政預(yù)算不具體、不細(xì)化、不規(guī)范的現(xiàn)象，預(yù)算與實際發(fā)展不相符合，難以對實際的財政支出工作進行指導(dǎo)。最后，財務(wù)人員缺乏必要的財務(wù)管理能力、審計監(jiān)督職能渙散。我國會計核算方法等隨著稅費制的改革也有了翻天覆地的變化，大部分基層工作人員由于財務(wù)管理技能落后等諸多原因?qū)е缕渥陨淼呢攧?wù)管理現(xiàn)象出現(xiàn)了極大的混亂；不僅如此，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)人員絕大多數(shù)都缺乏必要的財務(wù)管理技能。防治財政機關(guān)腐敗行為、提高財政資金使用效率最有效的方法和手段就是實現(xiàn)內(nèi)部控制以及年終審計?，F(xiàn)階段，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度不健全、監(jiān)督審計職能沒有充分的發(fā)揮作用等，沒有能夠科學(xué)有效的對財政資金的使用過程進行事前防范、事中控制以及事后監(jiān)督，這就在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政腐敗行為的不斷發(fā)生，對財政資金作用的發(fā)揮非常不利。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理遇到的一些問題
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算問題缺乏一定的約束力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理過程中往往忽視了預(yù)算這項有著嚴(yán)格管理程序的管理模式，在一定程度上導(dǎo)致了我國預(yù)算編制制度不嚴(yán)謹(jǐn)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理比較薄弱，不可否認(rèn)，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政工作也得到了進一步的發(fā)展，進一步擴大了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的規(guī)模，進一步增強了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實例。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作建設(shè)不到位。近些年來，政府的相關(guān)部門的財政管理職能的地位愈加明顯，但是不得不說，由于政府內(nèi)部機構(gòu)存在的一些不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府并沒有實現(xiàn)對財政部門的管理的科學(xué)化。這種現(xiàn)狀，給我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的財政工作的開展帶來了一定的負(fù)面影響。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式的重構(gòu)
首先，建立一個科學(xué)的、完善的財政管理系統(tǒng)。重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的管理模式必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門管理體制，建立健全管理系統(tǒng)，依照公共管理制度去實行財政管理制度，與此同時，還要改革支付形式，以達到重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理系統(tǒng)的目的。進一步創(chuàng)建與財政管理支出相適應(yīng)的支付形式，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合政府財政監(jiān)督管理辦法，提高資金的利用率，實現(xiàn)經(jīng)濟的飛速發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門還應(yīng)當(dāng)樹立“鄉(xiāng)財縣管”的管理理念，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)財政部門人員之間的交流與溝通。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門還應(yīng)當(dāng)積極防范財政資金被截留、被挪用的現(xiàn)象，進一步提高財政自己的利用率。其次，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的素質(zhì)。工作人員的素質(zhì)在一定程度上決定了財政管理部門的整體工作，甚至還會對財政系統(tǒng)的構(gòu)建帶來一定的負(fù)面影響。因此，我們必須高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的素質(zhì)問題，幫助財政人員樹立科學(xué)的發(fā)展觀，不斷的提升財政人員的素質(zhì)能力，提高財政人員隊伍的整體的業(yè)務(wù)水平。除此之外，還應(yīng)當(dāng)在每名財政管理人員心中樹立財政安全管理意識，使他們深刻的意識到財政安全管理工作的重要性和價值，只有這樣，才能夠進一步推動財政部門與政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員在實際工作過程中，應(yīng)當(dāng)不斷提升自身的素質(zhì)，樹立良好的職業(yè)道德意識。再次，落實財政管理制度，監(jiān)督財政資金的管理工作。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式，應(yīng)當(dāng)進一步加強對審計工作的監(jiān)督，確定統(tǒng)一的財政管理體制。仔細(xì)分析上述問題之根源所在，即當(dāng)前條件下統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺乏。只有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支、預(yù)算、核算、報賬、審計監(jiān)督等一系列程序納入制度化、規(guī)范化軌道，才能從根源上斷絕在財務(wù)管理程序中出現(xiàn)問題的可能。當(dāng)前的財政建設(shè)正向制度化、規(guī)范化邁進，基層財政由專門的部門負(fù)責(zé)，有專門的財務(wù)收支決策程序，不再只受行政長官意志的影響。與此同時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督責(zé)任制。造成現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計監(jiān)督缺陷的主要原因并不是沒有審計監(jiān)督，而是審計監(jiān)督職能執(zhí)行權(quán)責(zé)不明、效率低、審計監(jiān)督易于受上級行政領(lǐng)導(dǎo)的影響。要想進一步降低這種現(xiàn)象的發(fā)生要做到兩個方面，一是要進一步加強上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關(guān)的年終審計，通過嚴(yán)格的績效評估來執(zhí)行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的審計監(jiān)督；二是，建立健全科學(xué)的內(nèi)部控制機制，使審計部門的全責(zé)統(tǒng)一；與此同時，還要對部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利進行控制，避免其私自利用權(quán)力挪用財政資金。最后，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算機制。說起財政，大家自然而然的就會想起兩個方面，這兩個方面分別是財務(wù)管理和財務(wù)預(yù)算。編制預(yù)算主要目的是進一步明確資金使用方向，也就是說編制預(yù)算有利于進一步提高資金利用效率，將資金應(yīng)用到實處，應(yīng)用到其需要的地方。加強-財政預(yù)算機制建設(shè)也是基于從制度上規(guī)范財務(wù)預(yù)算的設(shè)想。筆者認(rèn)為，在對財政預(yù)算進行規(guī)范的過程中，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點，
(1)預(yù)算編制必須從實際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)與實際支付掛鉤，還要遵循實際支出符合明確支出規(guī)范的原則。這就確定了預(yù)算編制的前提，不僅如此，還能夠從源頭上避免有的領(lǐng)導(dǎo)干部私自利用職權(quán)而進行的貪污腐敗和挪用公共財產(chǎn)的行為。
(2)進一步縮短預(yù)算的編制周期，盡可能的將預(yù)算的編制時間提前，盡可能的避免財政機關(guān)在預(yù)算編制過程中的自主行為。
(3)有針對性的對預(yù)算的全過程進行考核，對于預(yù)算執(zhí)行情況進行有效的事后控制，進一步加強預(yù)算周期的執(zhí)行力。
五、結(jié)語
總而言之，我們在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式進行重構(gòu)的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮各方面因素，多管齊下、多策并舉，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重構(gòu)工作才能夠順利的開展下去，才能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金落實到實處，為廣大人名群眾謀福利，進一步提高廣大人人民群眾的生活水平。
作者：全燕