鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境及其解決對(duì)策淺析

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摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不面對(duì)隨之而來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)壓力，尤其是需要面對(duì)錢權(quán)上升、人事權(quán)下沉等尷尬問題。在此情況下，探討怎樣全面緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境，對(duì)于深化基層改革，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展均有明顯的實(shí)踐價(jià)值和理論意義。文章首先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政概念做了基本介紹。然后，將SH鎮(zhèn)作為研究案例，詳細(xì)分析了SH鎮(zhèn)當(dāng)前面臨的財(cái)政困境現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的原因。為幫助SH鎮(zhèn)擺脫財(cái)政困境，提出了切實(shí)可行的優(yōu)化思路，通過(guò)加快政府轉(zhuǎn)型，優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、完善財(cái)政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務(wù)、規(guī)范資金監(jiān)管以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理等具有針對(duì)性的具體對(duì)策，對(duì)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境提供建議和參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財(cái)政困境；對(duì)策

一、緒言

自十八屆三中全會(huì)召開以來(lái)，逐漸深入財(cái)政制度改革。分稅制在本質(zhì)上而言是創(chuàng)建了收入上移劃分體系，可以有效減輕財(cái)政壓力。自從農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革可以看出地方財(cái)政發(fā)展存在現(xiàn)實(shí)性的困難，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展需要依托當(dāng)?shù)氐亩愂找约皣?guó)家等相關(guān)政策的支持，尤其是在2016年在我國(guó)推行全面放開二孩政策以及營(yíng)業(yè)稅政策以后，地方稅收持續(xù)吃緊，直接加劇了財(cái)政困境，各級(jí)政府都面臨著深化財(cái)權(quán)、事權(quán)之間的矛盾問題，結(jié)合這些現(xiàn)實(shí)性的矛盾以及問題，從而可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的方向，并且為今后財(cái)政的發(fā)展以及地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步做出一定的貢獻(xiàn)。筆者通過(guò)查閱大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政方面的文獻(xiàn)，通過(guò)研究國(guó)外和國(guó)內(nèi)學(xué)者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題方面的各種理論成果，發(fā)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯的現(xiàn)有研究有限。本文以SH鎮(zhèn)為例，深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，試圖研究在財(cái)政困境中政府的行為邏輯，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境以新的角度進(jìn)行解讀，有針對(duì)性地提出一系列切實(shí)科學(xué)合理實(shí)用的對(duì)策建議，對(duì)新出臺(tái)國(guó)家政策對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響作進(jìn)一步補(bǔ)充，助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出財(cái)政困境，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及其改革

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的概念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為我國(guó)政府管理的末端財(cái)政，為理財(cái)之政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要職能體現(xiàn)在收入分配、配置資源、調(diào)節(jié)監(jiān)督等3個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)的一種行為，該經(jīng)濟(jì)行為是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推，那么對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本概念，相信各地區(qū)以及各個(gè)部門都需要把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與改革的宏觀方向。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制及其沿革

1988年，我國(guó)開始實(shí)行財(cái)政包干制，地方政府大力舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性被激發(fā)出來(lái)，財(cái)政包干制一定程度上為地方政府帶來(lái)了充裕的財(cái)政收入。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制開始一步步地建立和完善，自建國(guó)初期至今中國(guó)財(cái)政體制大概經(jīng)歷了三大階段：中央集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，行政分權(quán)的“分灶吃飯、財(cái)政包干”及分稅制。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境及其原因———基于SH鎮(zhèn)的調(diào)查

（一）SH鎮(zhèn)財(cái)政困境及其表現(xiàn)

1.財(cái)政收支缺口大，赤字嚴(yán)重

當(dāng)前來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入雖然呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增加的速度更快，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支不平衡。由于本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在財(cái)政困難，無(wú)法保障每月職工薪酬發(fā)放，可以看出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡，而且這一點(diǎn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程之中表現(xiàn)得尤為明顯，結(jié)合SH鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況，能夠看出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支的缺口較大，而且存在著較為明顯的財(cái)政赤字，這就成為當(dāng)?shù)刎?cái)政困境的具體問題之一。

2.現(xiàn)有存量債務(wù)累積較多

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要拓寬自己的發(fā)展渠道，具體比如原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要依靠農(nóng)業(yè)，而現(xiàn)如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，可以充分發(fā)揮工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)），以及第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，與地區(qū)的發(fā)展模式有著密不可分的關(guān)系，而且當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展存在著一定的短板，而這些短板的存在代表著政府的維穩(wěn)工作出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)性的困難，而且這些都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展有著極為不利的影響。而且從上述的論述之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)又形成了惡性循環(huán)。

3.招商引資壓力大

自從國(guó)家取消地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅等舉措施行之后，可以看出地區(qū)財(cái)政稅收的工作，其目標(biāo)在于能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐恼猩桃Y等各項(xiàng)工作的開展提供現(xiàn)實(shí)性的依據(jù)，而且當(dāng)前對(duì)于本地區(qū)的企業(yè)或者與人員而言，可以積極參與到與外省或者其他城市的上午合作之中，此項(xiàng)合作能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貛?lái)商機(jī)，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的知名度較小，那么在招商引資的過(guò)程之中，就會(huì)面臨巨大的壓力。

（二）SH鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨轉(zhuǎn)型壓力大

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何有效轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展模式，需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況出發(fā)，進(jìn)一步從當(dāng)?shù)氐闹饕a(chǎn)業(yè)出發(fā)，加強(qiáng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府與本地區(qū)企業(yè)的合作與發(fā)展，并且制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的方案，但是當(dāng)前大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重的不平衡，比如某些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)較小，從這一點(diǎn)說(shuō)明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的轉(zhuǎn)型壓力較大，就成為SH鎮(zhèn)在地區(qū)財(cái)政建設(shè)過(guò)程之中存在的現(xiàn)實(shí)問題之一。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政體制不完善

當(dāng)前，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付制度還需進(jìn)一步完善，基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度在施行過(guò)程中缺乏合理的分配，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度甚至還處在摸索建設(shè)階段，縣（區(qū)）一級(jí)財(cái)政在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥款時(shí)存在很大的自由度，而且在政策層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政體制的不完善，而且體制的不完善，會(huì)讓當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展的過(guò)程之中，會(huì)存在轉(zhuǎn)移支付力度不夠，轉(zhuǎn)移支付的制度不健全等的現(xiàn)實(shí)性的問題，而且當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)會(huì)受到嚴(yán)重的影響，當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)就顯得并不突出。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等

在當(dāng)前財(cái)政體制下，上級(jí)政府一方面將權(quán)力下放到財(cái)政部門，另一方面會(huì)導(dǎo)致，一級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)狀，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中的財(cái)務(wù)人員的職責(zé)與權(quán)限的不對(duì)等，就會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)部門的人員在工作的過(guò)程之中，無(wú)法充分發(fā)揮自己的作用，從而限制當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的整體水平以及質(zhì)量。

四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策

（一）加快政府轉(zhuǎn)型，優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)劃分

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作的基本保障。究竟是先扶貧還是先支農(nóng)，當(dāng)然從各個(gè)地區(qū)的發(fā)展而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都不是其他事項(xiàng)以及業(yè)務(wù)的附屬品，當(dāng)然在這一過(guò)程中，各個(gè)政府都需要利用政府的現(xiàn)有資源，并且做到“為民執(zhí)政、為人民服務(wù)”。服務(wù)型政府的作用在于，為社會(huì)大眾提供個(gè)性化的服務(wù)，并且在政府的轉(zhuǎn)型工作之中，明確事權(quán)的劃分，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握發(fā)展的有利契機(jī)，當(dāng)然并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中的各個(gè)部門團(tuán)結(jié)在一起，從而能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離，而且能夠?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。另一方面，通過(guò)制度對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)性的優(yōu)化與調(diào)整，其目的在于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，一方面能夠讓當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員的考核以及工資待遇核算等更為合理，并且讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的干部應(yīng)該賦予綜合執(zhí)法權(quán)，可以看出當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展的過(guò)程之中，需要團(tuán)結(jié)當(dāng)前現(xiàn)有的人力資源以及其他資源，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)的具體原因，那么當(dāng)前對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展而言，需要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大學(xué)生回到農(nóng)村，并積極參與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)之中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)人員，可以明確自己的職責(zé)與崗位，從而提升自身的職業(yè)素養(yǎng)，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利推動(dòng)因素。明確劃分事權(quán)，有利于持續(xù)理清不同級(jí)別政府彼此之間的關(guān)系，也有利于促進(jìn)財(cái)政體制改革。當(dāng)前各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分不明晰，劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，基層事權(quán)與財(cái)權(quán)之間不匹配，成為財(cái)政體制改革過(guò)程中的一大弊端。基層政府的事權(quán)范圍寬泛，事務(wù)復(fù)雜多樣，大部分本不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分內(nèi)的事務(wù)，卻增大了支出壓力。各級(jí)政府依照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，將支出責(zé)任明確到每一級(jí)政府上。

（二）完善財(cái)政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務(wù)

科學(xué)、合理、實(shí)用的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，增加收入、壓縮支出，進(jìn)而促進(jìn)地方財(cái)政狀況向著好的方向發(fā)展變化。首先，要使一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度更加科學(xué)、合理、實(shí)用。中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)建設(shè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，將財(cái)政收支相抵的平衡狀態(tài)為基本常態(tài)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握適量資金可供自由支配。通過(guò)這種操作，可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口大的難題，消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史所欠賬務(wù)，規(guī)避產(chǎn)生新的債務(wù)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)也在農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理上做出了一定的調(diào)整，此舉的積極意義在于，一方面能夠加快我國(guó)對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式的優(yōu)化與調(diào)整，另一方面能夠突出財(cái)政體制對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式優(yōu)化的指導(dǎo)作用，我國(guó)正在建立與世界各國(guó)之間的貿(mào)易合作關(guān)系，此舉的積極意義在于，實(shí)現(xiàn)中國(guó)與世界各國(guó)之間的交流與溝通，而且對(duì)于我國(guó)而言，如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中脫穎而出，就需要明確農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式的規(guī)律，并且結(jié)合不同的地區(qū)，制定出農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式的優(yōu)化方案，從而為我國(guó)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供合理化的借鑒以及建議。在財(cái)政體制的建設(shè)實(shí)踐中，通過(guò)踐行農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等的各項(xiàng)政策，就能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他各個(gè)行業(yè)的融合發(fā)展，相互融合與發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)模式上的優(yōu)化與創(chuàng)新，并且實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，為今后本地區(qū)的農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面的研究建言獻(xiàn)策。

（三）規(guī)范資金監(jiān)管，加強(qiáng)財(cái)政管理

健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門，需要與其他部門實(shí)現(xiàn)緊密的配合，一方面能夠規(guī)范當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，另一方面能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)刎?cái)政進(jìn)行優(yōu)化與管理，而且在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展過(guò)程之中，筆者認(rèn)為重點(diǎn)就是在規(guī)范資金監(jiān)督與管理，并且在這一過(guò)程之中，提升財(cái)政管理的質(zhì)量與層次，并且注重部門之間的配合，從而優(yōu)化各個(gè)部門的發(fā)展路徑，而且能夠優(yōu)化資金監(jiān)督與管理的整個(gè)過(guò)程，而且對(duì)于地區(qū)財(cái)政的管理情況，本人認(rèn)為只有從資金管理的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，才有可能把握財(cái)政管理的整體方向，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程之中，始終堅(jiān)持“缺口上移、財(cái)力下移”原則的同時(shí)，與此同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中部分部門的發(fā)展存在著職責(zé)與權(quán)限的不明等的實(shí)際問題，制定出今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金監(jiān)督與管理的方案，并且為今后地區(qū)財(cái)政管理等的質(zhì)量化與層次化的發(fā)展提供有利的借鑒以及建議。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革等各項(xiàng)舉措的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)內(nèi)容也在不斷地優(yōu)化與調(diào)整，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過(guò)程之中遇到的現(xiàn)實(shí)性的困難，從而可以突出各個(gè)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之中的作用，筆者認(rèn)為只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本概念出發(fā)，并且結(jié)合本篇文章之中的選用的SH鎮(zhèn)的案例出發(fā)，就能夠歸納與整理出SH鎮(zhèn)財(cái)政的困境的具體原因，從而得出緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，統(tǒng)籌各部門綜合管理，保證公共需求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題的解決，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于深化農(nóng)村多方面改革推進(jìn)，有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利成果，有利于切實(shí)減輕農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，解決“三農(nóng)”問題，讓農(nóng)民具有更多的幸福感、獲得感、安全感，讓美好生活的向往變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。而本篇文章具體從以下的三個(gè)方面展開論述緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策，分別為加快政府轉(zhuǎn)型，優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、完善財(cái)政體制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務(wù)、規(guī)范資金監(jiān)管，加強(qiáng)財(cái)政管理，上述的這些舉措都在為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以及優(yōu)化發(fā)展等方面的研究提供理論性與實(shí)踐性的借鑒。

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[7]何玲玲．江蘇省淮安市淮安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境與出路研究[D]．大連:大連海事大學(xué),2020．

作者:徐藝 單位:臨沂市社會(huì)福利中心