談公共財政與財稅法律制度構建

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摘要：公共財政的根本目的是滿足社會和國家公共發展的需要，因此財稅法律在制定時需要納稅人和各納稅主體參與。在制定財稅法律制度時應重視平等、民主、穩健等原則進而使財稅法律制度能夠得到有效的落實。

關鍵詞：公共財政；財稅法；構建；制度

一、財稅法律制度構建的基礎是公共財政

財政法律是國家的根本經濟體系組成部分之一，國家的收入和支出部分反映了國家干預國民經濟的程度。公共財政在社會發展的過程之中發揮著矯正市場經濟的作用，發揮了一定的財政職能[1]。現階段我國經濟仍然處在轉型發展的階段，現階段我國未清晰的界定公共財政的邊界帶來了許多的問題。而不合理的公共財政將對我國經濟體系建設構成障礙以及經濟健康穩定發展造成體制性的約束。

（一）公共財政的職能西方社會的公共財政涵蓋的范圍較為廣泛，理論體系也較為完善，包含法治、平等、公共品以及有限政府等諸多的理論。與之相比，我國對于財政發展的認識在很長一段時間里停滯不前，對財政體系構建的認識停僅留在“國家分配論”的層面，直至20世紀90年代末才首次提出構建公共財政框架的思想。厘清公共財政理論的概念是構建我國財政體制以及推動我國財政制度轉型的邏輯起點。公共財政的核心就是公共秩序，即公共性。對于公共性如何界定是構建我國公共財政理論體系的關鍵所在，公共財政的概念涵蓋了財政職能的定義。社會經濟進程中財政的收入與支出水平反映了國家對社會經濟的干預程度，政府支出方向需要符合社會經濟需求以及符合公眾的需要。政府財政的收入和支出是財政職能具體的實踐，體現了公共財政理論中關于公共性的要求。從相關的經濟理論分析，市場和政府具有替代性和互補性。市場使政府所提供的各種公共服務凸現出來，而政府則能夠有效的彌補和矯正市場存在的缺陷，作為解決市場失靈提供的公共工具而存在，從這一角度上講國家的財政規模反應了這個國家市場和政府的界線[2]。隨著經濟理論和法學理論體系的不斷完善，財政政策的變化體現了政府對市場作用的替代和彌補功能。

（二）財稅法律制度構建的基礎是公共財政財政收入是國家重要的收入來源，也是國家職能實現的物質基礎，一般包括稅收、國債、國有資產收益、公債以及罰沒等其他形式收入。財政收入不僅反映了國家經濟狀況，同時也反映了社會各主體之間經濟資源的分配格局。公共財政在實踐的過程之中首先要滿足收入與支出的決策過程民主，其次財政的收入支出應以滿足社會公眾的需要為目的，體現公共財政的公共性目的要求。公共財政在整體上體現了以下幾個方面的特點：一是法治性。公共財政涉及的各個主體從事有關國家財政的法律行為時都必須嚴格的遵守法律法規相關規定，主要體現在依法納稅，依法制定財政預算、依法公開財政支出等方面；二是公共性。公共財政必須將滿足社會公眾的需要做為自身的唯一目的，這是公共財政的本質要求所在，同時也要求公共財政的收入適用范圍限縮在滿足社會公眾需要的相關事項中；三是公平性。首先在稅收上我國要制定平等的稅收制度，即稅收橫向公平，相同條件的主體應當享受相同的稅收制度。其次要保證稅收的縱向平等，即根據支付能力以及經濟收入水平的差異性規定不同的稅收政策，以此縮小社會的收入分配差距水平，從財政角度實現社會各個主體的實質公平，如對中小微企業實施的稅收優惠以及對農村等落后地區投入更多的財政資金發展基礎設施建設等措施都體現了公共財政的實質公平性。最后是平等的提供社會公眾服務，有效的滿足各類人群的公共需要，對于社會邊緣群體的利益也不能忽視，平等保護任何群體的合法權益；四是非營利。公共財政在運行的過程之中應以社會的獲益情況為決策的參考依據，不能參與到各種營利活動之中，其運行不以盈利為目的。在公共財政的各項特征之中法治性是最重要的特征，是保證公共財政制度運行的關鍵。

二、構建財稅法律制度所遵循的基本原則

（一）民主原則財政民主的內涵要求人民能夠借助一定的方式決定重大財政事項，即任何重大的財政法律制度的構建都必須通過民主的決議，符合人民的根本利益需求。以人民主權理論為邏輯起點出發，財政資金的收繳過程實則是對人民財產的一種剝奪，因而人民對于財政資金的使用應該有最終的決定權。在我國人民享有財政民主實現的直接要求就是重大財政決策必須經過全國人民代表大會審議的通過，這個財政政策才具有形式上和實質上的拘束力。財政民主是我國憲法賦予公眾的重要權利，本質上包含了兩個方面的內容：一是財政的訴求，及公眾對于財政的合理要求；二是財政的目的，即公共財政的根本目的是對公眾提供有效的服務[3]。構建財政體系時需要將民主原則貫徹全過程，則需要從以下幾個環節著手：一是民主決策，涉及到國計民生的重大財政政策制定時應當由全國人民代表大會對各項具體財政事項進行表決；二是各級地方政府在落實地方的財政政策時擁有地方自決權，應由地方各級人民代表大會對地區財政事項進行表決；三是在落實財政政策的過程之中應該強化民主程序；四是強化人民群眾對各項財政政策執行落實過程的監督，要求各級政府應將自身的公共財政運行狀況及時的向大眾公示。

（二）法定原則財政法定原則實質上是程序法定，一切財政的權利必須納入到法定的程序之中，依據各項法律落實和執行財政決策，避免財政權利運用的隨意性，讓程序保障民主的實現；財政法定的制度前提是財政憲定，即我國憲法之中明確規定了國家履行自身財政職能所需要的財政權力以及公民在生存發展的過程之中所應具備的財產權利。財政憲定是從制度設計上保障國家的財政權力為人民服務，為社會公共利益而服務。國家能夠依據自身的需要向公民征稅，并將所得收入運用于滿足公民的公眾需要的制度基礎是憲法賦予了國家征稅的權力，同時憲法也賦予了人民群眾監督政府財政用于人民的監督權力。

（三）平等原則平等原則保證了各項財政政策符合公平的法律理念，保證了社會公眾的基本人權。財政平等在實踐的過程之中主要體現了以下的幾個方面：一是財政平等從本質上體現的是對平等正義價值觀的精神追求，也是社會主義民主的本質要求；二是財政平等是財政制度設計的依據，通過實現財政政策的橫向平等與縱向平等，達到社會利益的最大化，滿足人民群眾的需求；三是中央和地方財政的協調，即縱向權力分配體制中央和地方財政權分配的格局中也體現一定的平等因素。平等原則是推進各項財政決策的基本準則，以該原則為邏輯起點則要求每個主體在國家財政政策運行的過程中都依法享有平等的機會，國家公共財政應當保證公民的機會平等。以稅收法律制度為例，保障每一個納稅人都具備維護自身合法權利的能力。在這一準則的基礎上需要協調國家、納稅人、中央財政管理部門和地方財政管理部門的權利（力）分配格局，在財政領域執行平等原則，保障機會公平與結果公平、形式公平與實質公平等在諸多成對公平價值上均有平衡的體現及價值的衡量。我國的經濟發展目前顯示出地區差異化發展，踐行財政平等原則對于控制貧富差距的擴大化，塑造平等的發展環境具有重要的意義。現階段進一步貫徹落實財政平等的原則應該從以下兩個方面著手：一是中央同地方財政的協調與平衡。應進一步落實和優化財政轉移支付制度進而保證全國各個地區的群眾能夠享受基本的公共服務，調節政府財政收入是實現全國公共服務均等化的前提和基礎。通過轉移支付實現社會再分配，縮小貧富差距，促進經濟協調發展；二是在實質上落實公平政策，對財政收支的比例進行優化和調整；三是實現財政體制的實質公平。

（四）健全原則財政健全原則是財政民主原則和財政法定法定原則的外延，其核心在于保證財政制度的穩健、國家經濟的安全運行，有效防范財政運行過程之中潛在的風險。在此過程中應當注意：一是要合理的控制財政的收支結構，設定合理財政風險監管尺度，赤字過高，國家負債過重則會對整體的經濟運行造成威脅；二是健全重大財政事項決策的科學性，通過預算、國債、政府采購和轉移支付等手段科學調控宏觀政策，避免財政危機的出現；三是完善財政違法的追責機制，財政制度涉及國計民生，任何侵害國家財政的行為都不能姑息。國家財政的長期安全穩定運行可以，及時有效的滿足社會經濟發展的公眾需要，為公民提供有效的日常服務和公共產品并且保證政府各個機構的正常穩定運行[4]。穩定的財政運行促進了社會的發展，而社會健康的發展反作用于國家財政，有效的擴大了財政的規模，使財政運行和社會發展進入了一個良性的循環過程。缺失財政風險的防控有可能使財政收支結構失衡，影響財政的穩定運行，使財政運行和社會經濟發展陷入到惡性循環之中。

三、我國財稅法律制度發展趨勢概述

（一）完善財稅法律制度從整體上看現階段我國現階段財政法體系仍然存幾個方面的缺失：一是財稅法律整體體系不夠健全[5]。目前我國實行的財政法律制度僅僅覆蓋了基本制度、原則、分配方式、預算制度以及監督制度，從宏觀上看我國財政法律體系建設缺乏憲法層面的規定，各部法律在執行的過程之中存在邊界問題，無法有效的協調聯動；二是在分稅制模式下地方稅的立法體制不完善。我國現階段稅收立法權初步實現橫向配置和縱向配置相結合的模式。但是我國稅收立法的權利仍主要集中在中央機關，地實際上地方立法權十分有限，由此導致了地方政府有效收入不足，無法切實的履行自身的義務。因而落實促進地方政府實施地方稅收立法權，對于提升地方政府行政管理的積極性，解決地方財政及債務問題都有著積極的意義；三是稅收的實體結構和稅種設計不合理，目前我國征稅覆蓋對象不全面，存在稅種重復和交叉現象，提升了征稅的難度。

（二）財稅法律制度的協調發展財稅法律制度的協調發展核心是指同財政相關的各種法律體系能夠形成科學合理的搭配。財政法一定程度上是納稅人、國家政府部門以及用稅部門三者之間形成的利益平衡，其有效的保障了個體基本的生存權，也體現了個體對公平正義的追求。為切實的保證在財政立法的過程之中納稅人的切實利益得到尊重，應由納稅人代表機關行使財政立法的相關權利[6]。財政立法關系到了社會之中千家萬戶的切實權益，因此在立法的過程之中應該廣泛的傾聽不同群體的訴求，實現社會利益的最大化。法律制度在進行設計和構建的過程之中需要滿足基本的穩定性和可預期性的要求。在社會經濟在運行的過程之中需要穩定的財稅法律制度進而使社會之中的各個經濟主體能夠依照穩定的法律制度開展經營活動及生產活動，對個體而言財稅法律制度的價值在于保護私有財產不受到國家權力的干擾，這是保障公民經濟自由以及人格獨立的基礎。

參考文獻：

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[2]詹姆斯•M•布坎南，理查德•A•馬斯格雷夫．公共財政與公共選擇:兩種截然不同的國家觀[M]．北京：中國財政經濟出版社，2017．

[3]湯玉剛，范方志．財政規模決定：一個經驗模型[J]．財經研究，2005（10）．

[4]呂煒．市場化進程與公共財政的范圍[J]．經濟社會體制比較，2004（01）．

[5]劉劍文主編．財稅法學[M]．北京：高等教育出版社，2018.

[6]司春霞．論和諧社會中的利益協調——從立法的視角分析利益協調[J]．西昌學院學報(社會科學版)，2019（01）．

作者：張卉蕓 單位：西北大學