財(cái)政扶貧資金長(zhǎng)效機(jī)制完善調(diào)研報(bào)告

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落實(shí)好財(cái)政扶貧政策是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障。為深挖財(cái)政扶貧資金管理中存在的問題，完善治理機(jī)制，助力全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2019年4月，江西省宜春市財(cái)政局選取5個(gè)縣（市、區(qū)）為樣本進(jìn)行了調(diào)研。從調(diào)研情況看，五地均認(rèn)真落實(shí)了上級(jí)的各項(xiàng)財(cái)政扶貧政策，近幾年每年統(tǒng)籌安排扶貧資金平均超1億元，推動(dòng)扶貧工程落地生效，按進(jìn)度均能確保2020年全面實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)五地在財(cái)政扶貧資金管理中也存在相近相仿的一些問題，從完善長(zhǎng)效管理角度，提出一些解決的思路和措施。

一、深挖問題，“四個(gè)矛盾”普遍存在

（一）資金保障上，存在財(cái)力偏弱與資金找項(xiàng)目的矛盾由于本級(jí)財(cái)力弱、項(xiàng)目資金配套壓力大、資金統(tǒng)籌整合實(shí)施難等原因，各縣（市、區(qū)）扶貧資金保障普遍有缺口，一般年缺口在1000萬元以上。同時(shí)從2018年看，縣級(jí)主管部門項(xiàng)目庫建設(shè)滯后，年初預(yù)算安排時(shí)難以提供完整項(xiàng)目信息，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算只能預(yù)列。之后為盡快啟動(dòng)項(xiàng)目，加快支出進(jìn)度，縣級(jí)財(cái)政部門被迫倒催主管部門，主管部門倒催鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)項(xiàng)目，存在資金找項(xiàng)目的情況。

（二）資金監(jiān)管上，存在各方銜接不緊、“越位”與“缺位”并存的矛盾1.財(cái)政部門與主管部門監(jiān)管職責(zé)銜接不緊。財(cái)政部門對(duì)扶貧資金的監(jiān)管職責(zé)主要包括前期資金安排、核撥和后期績(jī)效考核，項(xiàng)目實(shí)施及績(jī)效由主管部門負(fù)責(zé)。實(shí)際運(yùn)行中，有的縣、鄉(xiāng)政府要求財(cái)政部門參與項(xiàng)目運(yùn)行和全過程績(jī)效管理，造成職責(zé)不明晰，主管部門主體責(zé)任意識(shí)淡化，導(dǎo)致財(cái)政部門無法深入介入監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)行期中的績(jī)效，主管部門認(rèn)為財(cái)政會(huì)管而不愿管，“越位”和“缺位”并存，責(zé)任壓實(shí)不到位。2.資金與項(xiàng)目監(jiān)管銜接不緊。有些項(xiàng)目實(shí)施部門不按職責(zé)落實(shí)資金績(jī)效監(jiān)控，不向財(cái)政部門報(bào)送項(xiàng)目運(yùn)行變化引起的支出變化情況，易導(dǎo)致資金超撥、少撥。3.對(duì)一些造假但手續(xù)健全的項(xiàng)目資金申撥，如果財(cái)政部門前端審核不到位而按正常程序?qū)徍藫芨叮蜁?huì)導(dǎo)致虛報(bào)冒領(lǐng)的風(fēng)險(xiǎn)。4.對(duì)項(xiàng)目實(shí)施市場(chǎng)主體缺乏有力監(jiān)管措施。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映工程進(jìn)度經(jīng)常發(fā)生政府急施工方不急的情況，項(xiàng)目和資金管理發(fā)生問題時(shí)，施工方如不配合處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也拿不出有效措施來制約和解決。

（三）政策實(shí)施上，存在產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入與效果、進(jìn)度、意愿難匹配的矛盾1.不少產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目虧本經(jīng)營(yíng)，存在持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。主要原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目普遍具有人工成本高、收效慢，受自然、市場(chǎng)和技術(shù)因素影響大的特點(diǎn)，項(xiàng)目選擇、經(jīng)營(yíng)中均存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。2.一些項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)營(yíng)因財(cái)政扶持資金、貸款周期與后續(xù)管護(hù)、生產(chǎn)周期不匹配，易引起資金短缺甚至斷裂風(fēng)險(xiǎn)。3.一些扶貧政策措施與懶散貧困戶意愿難對(duì)接。一些懶散貧困戶無脫貧之志，面對(duì)送上門的增收辦法和支持舉措也不愿作為。

（四）工作考核上，存在指標(biāo)要求與實(shí)際脫節(jié)的矛盾江西省考核要求所有扶貧項(xiàng)目當(dāng)年撥付92%以上資金，由于部分項(xiàng)目上級(jí)補(bǔ)助資金在第四季度才下達(dá)，而項(xiàng)目確定、招標(biāo)、實(shí)施均需時(shí)間，加上年底雨水較多不具備施工條件等客觀因素，部分項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度難以達(dá)到，這就倒逼地方放棄原來的工程價(jià)款結(jié)算相關(guān)控制制度，開辟扶貧資金撥付綠色通道，超工程進(jìn)度撥付資金，從而形成一定的資金安全隱患。

二、常長(zhǎng)著力，建議落實(shí)九項(xiàng)措施

（一）資金保障上，揚(yáng)優(yōu)勢(shì)提績(jī)效，做好兩篇文章1.做好政策資金重點(diǎn)支持文章。袁州區(qū)、萬載縣、銅鼓縣等縣區(qū)是湘鄂贛蘇區(qū)核心區(qū)域，也是湘贛開放合作實(shí)驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接區(qū)，其與湖南相鄰大片區(qū)域均是經(jīng)濟(jì)較落后、貧困人口較多的山區(qū)。建議省、市、縣統(tǒng)籌規(guī)劃，在湘鄂贛蘇區(qū)、湘贛開放合作實(shí)驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧上給予更多政策和資金支持，并爭(zhēng)取中央支持。2.做好資金統(tǒng)籌整合文章。一是建立扶貧項(xiàng)目縣級(jí)聯(lián)審整合申報(bào)機(jī)制，從源頭上解決扶貧資金整合問題。二是給縣、鄉(xiāng)資金整合“松綁”。建議上級(jí)部門對(duì)下達(dá)的扶貧資金，盡量“松梆”、“摘帽”。對(duì)于“戴帽”資金在項(xiàng)目完成后仍有結(jié)余的，明確可由縣、鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于扶貧領(lǐng)域。

（二）資金監(jiān)管上，強(qiáng)化全方位、全過程、全覆蓋，搭建一個(gè)平臺(tái)，建立兩項(xiàng)機(jī)制1.搭建一個(gè)平臺(tái)。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建全市財(cái)政扶貧資金“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，推進(jìn)各級(jí)各部門資源信息共享和工作銜接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全方位、全過程、全覆蓋。2.建立兩項(xiàng)機(jī)制。在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)下，一是建立項(xiàng)目和資金監(jiān)管全過程信息共享機(jī)制。將各級(jí)各部門相關(guān)基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目信息，比如民政部門的社會(huì)救助信息、人社部門有關(guān)人員信息、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門扶貧項(xiàng)目信息等，與財(cái)政部門績(jī)效管理、資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)整合銜接，建立全市財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管跨部門信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的無縫銜接。二是建立“大監(jiān)督”機(jī)制。實(shí)行信息公開，利用網(wǎng)頁、微信公眾號(hào)、APP軟件等實(shí)現(xiàn)全市財(cái)政扶貧資金信息一網(wǎng)可查，打破各級(jí)各部門乃至社會(huì)監(jiān)督相分離造成的“信息孤島”，建設(shè)橫向到邊、縱向到底，全面覆蓋、全員參與、全程可溯，集公開、監(jiān)督、問責(zé)、分析和決策于一體的“大監(jiān)督”機(jī)制。

（三）政策實(shí)施和工作考核上，激發(fā)責(zé)與能，健全五項(xiàng)機(jī)制1.健全農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)制。將扶貧與扶志、扶智結(jié)合，落實(shí)三項(xiàng)服務(wù)舉措：一是將本區(qū)域主要農(nóng)牧產(chǎn)品種養(yǎng)技術(shù)納入政府免費(fèi)培訓(xùn)范圍。二是打造幾個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，供農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)觀摩，引導(dǎo)其發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是建設(shè)好農(nóng)技服務(wù)網(wǎng)，為農(nóng)民提供網(wǎng)上技術(shù)培訓(xùn)、政策和業(yè)務(wù)咨詢、市場(chǎng)對(duì)接等服務(wù)。2.建立種養(yǎng)項(xiàng)目普獎(jiǎng)機(jī)制。為激發(fā)增收潛能，建議實(shí)施鼓勵(lì)貧困戶種養(yǎng)政策，無論集中還是分散種養(yǎng)，均按種植面積、養(yǎng)殖數(shù)量等給予相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。3.完善資金撥付考核機(jī)制。建議省改變扶貧項(xiàng)目當(dāng)年資金撥付率不低于92%的“一刀切”考核做法，改按“資金撥付率+負(fù)面清單”模式考核，當(dāng)年資金撥付率低于92%的項(xiàng)目，按“負(fù)面清單”要求考核，考核通過的不扣分。4.完善績(jī)效管理問責(zé)機(jī)制。按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金申撥（績(jī)效目標(biāo)）、項(xiàng)目實(shí)施（績(jī)效監(jiān)控）、項(xiàng)目完成（績(jī)效評(píng)價(jià)）等環(huán)節(jié)，建立健全扶貧資金全過程績(jī)效考核體系，明確責(zé)任分工，健全責(zé)任追究制度。對(duì)參與扶貧項(xiàng)目的市場(chǎng)主體，建立失信、違法違規(guī)懲戒和處罰機(jī)制。5.完善產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)機(jī)制。一是擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，將本地主要扶貧產(chǎn)業(yè)均納入保險(xiǎn)范圍。二是設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)未參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或保險(xiǎn)賠付不足的受損貧困農(nóng)戶，給予一定補(bǔ)助。三是對(duì)貧困農(nóng)戶主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行最低價(jià)補(bǔ)貼政策。

作者：彭根平 單位：江西省宜春市財(cái)政局