界定國庫經收處占壓財政存款實踐思考

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摘要：財政存款由于資金名目繁多，性質難以界定，國庫及財政性繳存款管理的法律法規時間較長，缺乏具體操作細則，人民銀行各部門工作著重點不同，權責不統一，造成財政性存款繳存及國庫資金管理長期以來未得到有效重視，大量屬于財政性存款的資金未全額繳存，國庫資金流失財政存款被占壓現象十分嚴重，基層人民銀行在國庫監管及財政性繳存款管理中，如何界定財政存款有些模糊認識，筆者通過查閱財政存款產生以來的大量文件及實地調研檢查，對界定財政性存款及在央行履職中的地位和作用作初淺闡述。

關鍵詞：財政存款；界定；依據

一、財政存款在央行履職中的歷史地位和作用

（一）財政存款的含義《金融違法行為處罰辦法》對財政存款解釋為“財政存款是國家財政在集中分配國民收入的過程中，對其中待分配、待使用和結余部分形成的存款，以及財政撥付款項后所形成的存款的總稱。財政存款又稱財政金庫存款，是財政部門存放銀行的貨幣資金，是由歷年的財政結余及當年財政預算收入待用款所形成的，具體說，是由財政先收后支的待用款和收大于支的結余款在銀行形成的，它可以分為中央金庫存款和地方金庫存款。我國財政收支實行金庫制度，設立中央金庫和地方金庫，國家的一切財政收入都納入同級金庫，一切財政支出都由同級金庫撥付。”《中華人民共和國中國人民銀行法》規定，中國人民銀行經理國庫，財政金庫收支。

（二）財政存款在央行成立之初作為信貸資金管理的一種手段1983年國務院決定由人民銀行專門行使中央銀行職能，為了加強信貸資金集中管理，人民銀行必須掌握一定數量的信貸資金，同時國務院將財政金庫存款和機關團體、部隊等財政性存款，劃為人民銀行的信貸資金，各金融機構要全額繳存人民銀行。1985年銀發［85］第281號，明確了專業銀行財政性存款業務的范圍和職責、繳存時間要求及有關處罰規定，此時財政存款的范圍包括：財政金庫存款、地方財政預算外存款、機關團體、部隊存款等。

（三）財政存款制度變革1998年存款準備金制度改革，對繳存款基本原則重新進行核定，劃定財政存款的范圍是“金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫存款和發行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源，應全額就地劃繳中國人民銀行”，改革主要有兩方面的變化：一是將財政性存款中的機關團體、財政預算外存款等劃為一般存款；二是規定財政存款是中央銀行的資金來源。近些年，部分銀行的財政預算外存款科目重新納入財政存款繳存范圍，財預【2010】88號將全部預算外收入納入預算管理。

二、財政存款的劃分及在央行履職中性質和作用的爭議

第一，財政存款劃分范圍認識上的差異。財政預算收入方面稅務機關征收的預算收入作為財政性存款，在收繳入庫方面基本沒有爭議，現階段各基層人民銀行“金融機構繳來財政性存款”科目大多只收到這類資金。近幾年財政等征收機關征收的預算收入在收繳方面有很多變化，而人民銀行財政性繳存款除繳存范圍有變化外，其余“仍按原規定執行”央行規章長期不變，很多制度在時間的蹉跎中執行上形成偏差，基層金融機構甚至人民銀行工作人員認為非稅收入、社會保險基金收入等財政機關征收的預算收入不應作為財政性存款繳存；財政金庫存款方面認為財政部門在商業銀行開立的扶貧資金、支農周轉金、會計核算中心賬戶等形成的各種財政預算專項存款，已經撥出國庫是一般存款。基于以上認識，占財政存款決大多數的資金沒有100%劃繳人民銀行，根據《金融違法行為處罰辦法》對財政存款的解釋我們認為上述公共財政資金不是機關團體等一般存款，應作為財政性存款。第二，認為財政性繳存款不是貨幣信貸工具。我國目前的貨幣政策工具包括再貸款、利率、公開市場操作、存款準備金、再貼現、指導性信貸計劃和信貸政策，財政性繳存款未在其中，另外，由于財政性繳存款比例是100%，不具有調節貨幣供應量的功能。第三，筆者贊同以下觀點，認為財政性存款的變化是與經濟金融形勢以及人民銀行履職要求緊密相關。隨著貨幣政策由適度、到適度從緊、再到適度寬松等，央行多次上調或下調存款準備金率，一般存款準備金作為主要貨幣政策工具被多次使用，而財政性繳存款對貨幣政策的影響，取決于金融機構對繳存款制度落實情況。當金融機構完整、規范的向人民銀行繳存財政性存款時，由于全額繳存沒有彈性，對貨幣政策影響恒定，但當貨幣政策緊縮金融機構處于“流動性饑渴”，或當貨幣政策寬松金融機構處于“流動性泛濫”時，制度執行不到位，有可能導致金融機構出現道德風險，財政存款在金融機構與人民銀行之間不規則流動，在一定程度上會造成基礎貨幣流失，弱化甚至遞減宏觀調控政策效應，與央行貨幣政策相悖，增加了宏觀調控的難度。第四，一種觀點認為人民銀行非商業機構沒有追求自身利益的動機，財政存款多點、少點無關央行大礙；另一種觀點認為經理國庫發揮國庫監督職責，是我國市場經濟發展和民主政治建設的客觀需要。公共財政資金的管理關系到政府能否有效履行公共服務職能、促進國民經濟健康發展以及整個社會和諧穩定，公共財政資金的運行管理必須確保全程處于有效監督和制約之下。人民銀行作為政府部門和中央銀行雙重身份，安全、高效、公平的履行國家金庫職責，避免公共權力被濫用，顯得尤為重要。不言而喻，筆者支持后者。

三、國庫經收處業務管理中存在的問題

筆者通過對轄內金融機構實地調研檢查中發現國庫經收處業務管理不規范問題突出，主要表現在：一是國庫經收處把財政性存款中稅款收入，必須納入“待結算財政款項”科目的資金，轉入一般的活期存款科目核算，未按100%的比例劃繳人民銀行。二是國庫經收處把財政性存款中的，非稅收入、社會保險基金收入，例如、金融機構把專項收入、行政事業性收費收入、具有行政處罰權的行政機關收納的罰沒收入等，沒有納入“待結算財政款項”科目核算，而當作一般存款科目核算，未全額劃繳人民銀行。三是金融機構把各級財政撥入的各種專項資金，例如、財政部門在商業銀行開立的扶貧資金、支農周轉金、會計核算中心賬戶等形成的各種財政預算專項存款，當作一般存款核算，未全額劃繳人民銀行。

四、財政性存款界定的依據

財政存款在中央銀行成立之際，就由國務院劃為人民銀行的信貸資金，《中華人民共和國中國人民銀行法》規定中國人民銀行經理國庫負責辦理國家預算收入和支出。2004年7月22日（人行與銀監分設后）銀辦函【2004】387《中國人民銀行辦公廳關于國庫經收處延壓稅票行為進行處罰適用法律等有關問題的批復》第二條“關于處罰標準的問題按《金融違法行為處罰辦法》第二十二條......處5萬元以上30萬元以下的罰款。”，國務院頒布的《金融違法行為處罰辦法》規定“各銀行吸收的財政存款都必須按照中國人民銀行有關規定及時上繳人民銀行，不得占壓，同時，不得將財政存款擠占挪用到其他科目”，由此可見金融機構：一是國庫經收處經收的稅款收入，未列入“待結算財政款項”科目；二是國庫經收處經收的財政機關收納的非稅收入、社會保險基金收入等，未列入“待結算財政款項”科目；三是金融機構把各級財政撥入的各種專項資金等形成的各種財政預算專項存款，作為一般存款科目，上述三項違法行為進行處罰適用《金融違法行為處罰辦法》。另外，中國人民銀行令【2001】1號《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》第四十一條“（三）國庫經收處將經收稅款轉入待結算財政款項以外其他科目或賬戶，視同挪用預算收入處理”。財政部、中國人民銀行財預字【1998】201號《罰款代收代繳管理辦法》規定代收機構代收的罰款，應統一使用“待結算財政款項”科目專戶核算，1999年云南省財政廳中國人民銀行昆明中心支行云財綜【1999】42號“關于印發《云南省行政事業性收費委托銀行代收辦法實施細則》的通知”“規定收款專戶行...應在待結算財政款項科目核算”。雖然上述文件規定時間較長，但至今仍然具有法律效力。

五、經理國庫及財政性繳存款管理中存在的問題

第一，長期以來全額繳存人民銀行的財政存款被視為對金融機構的流動性無影響，未得到有效重視。對金融機構而言，財政存款具有金額大、存放時間長的特點，爭取財政存款可以取得低成本資金，各金融機構想盡各種辦法規避繳存財政性存款，國庫資金流失現象十分嚴重。第二，財政存款規定過于原則，不夠具體，缺乏界定財政存款的具體條款，實際操作中有一定難度。第三，最容易導致財政存款被占壓是科目使用環節。雖然人民銀行總行規定了金融機構繳存的具體會計科目范圍，但是，有些金融機構的會計科目說明較為籠統，同時近些年財政資金變化較大，名目繁多，基層行難以根據會計科目說明來判斷具體財政資金放入哪個科目核算，客觀上導致了財政存款被占壓。第四，目前人民銀行對存款準備金的管理規定依據（銀發〔2004〕302號）：規定貨幣信貸部門負責組織存款準備金管理、監督、處罰和動用審批工作，會計部門負責存款準備金交存范圍的會計科目審定工作，營業部門負責存款準備金的報表審查、資金收繳和日常考核工作，財政性繳存款是否與存款準備金制度等同管理不明確。同時，財政收入和支出的監管還涉及國庫部門，多部門監管難以形成合力。

六、對策及建議

第一，當前財政性繳存款管理的法律法規時間較長，有些規定已經脫離了當時的背景，財政管理制度變革較大，人民銀行的制度規定沒有根據財政體制變化作相應調整，法律法規制度的障礙分支行難以完整履行職責，建議有關部門重新制定財政性繳存款管理辦法。第二，建議明確規定金融機構財政預算專項存款在金融機構應納入繳存財政性存款核算科目的具體規定及劃轉國庫資金的及時性、準確性的具體要求并對資金性質作詳細說明，特別對金融機構的財政預算專項存款作具體解釋。第三，加強國庫監督管理并適時開展對金融機構人民銀行經理國庫行為的檢查，加強預算資金收納、撥付全過程的監督管理。

參考文獻：

［1］財政存款繳存管理工作中存在的問題及建議［J］.高潤霞.內蒙古金融研究.2012（02）.

［2］財政性存款繳存監管研究［D］.徐雯.上海交通大學，2014.

［3］財政存款繳存管理中存在的問題及對策研究［J］.安喜鋒.現代商業.2013（09）.

作者：楊春麗 單位：中國人民銀行大理州中心支行