公共服務均等化財政轉移支付制度
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摘要：公共服務均等化對于保證不同地區公眾都享有基本公共服務、維護社會公正和穩定、促進區域經濟協調發展的作用已受到各界學者的廣泛認可。而實現各級政府財力均等化是保證公共服務均等化的物質基礎所在，這就要求轉移支付制度發揮縱向和橫向財力均衡功能。我國現行的轉移支付制度還未能有效克服政府間財力失衡的狀況，甚至產生了逆均等化的現象，因此，對其加以完善以使公共服務均等化的目標能夠實現則顯得迫在眉睫。
改革開放以來，我國公共服務的供給水平得到了顯著提高，財政支出規模不斷擴大并伴有從經濟建設型財政逐步向公共財政轉變的趨勢。按照德國公共經濟學家馬斯格雷夫的經濟發展階段理論觀點，中國大體上正向第三階段過渡，在此期間，居民對公共事業和社會保障等支出的需求會大幅度提升。而我國“十二五”規劃綱要將基本公共服務的范圍界定在了醫療衛生、基礎設施、公共教育、住房保障、就業服務、公共文化和環境保護等共9個方面。依據我國現階段國情，當下亟待優先滿足和實現均等化的公共服務領域主要包括社會保障、醫療衛生、就業服務、基礎教育，這些公共服務的共同特點與民眾的切身利益關系緊密，其均等化的實現有利于改革發展成果的公平分享。另一方面，對于實現均等化的路徑，黨的十七大報告則明確提出了財政促進基本公共服務均等化的方向。而作為財政制度重要組成部分的轉移支付制度，其在促進均等化方面的作用自然而然就受到政府的關注。轉移支付制度作為財稅制度的配套制度，出現在“分稅制改革”之后。在這之前，“財政包干制”的財政體制使得地方政府享有較大的財政自主權并積極增加本地政府的財政收入，而中央預算收入占全部預算收入的比例小且呈現逐年下降的趨勢，造成中央財政負擔持續加重。為了扭轉該局面，加之受到中央政府向地方政府分權能解決自身信息不對稱的缺陷、影響地方政府間的競爭和公共支出方式等思想的影響，20世紀80年代開始，我國財政體制改革便沿著財政分權思路向前推進，并于1994年形成了分稅制，其實質是要實現中央和地方間財政收入的重新劃分，使財政資源大量向中央集中，降低地方財政收入占全部財政收入的比重。但這次改革僅是對中央與對方的財力進行重新分配，并未就雙方支出責任展開必要調整。在較長的一段時間內，中央政府獲得了全國大約55%的財政收入，但只付出了不到30%的財政支出，而地方政府僅得到約45%的財政資源，卻需承擔超過70%的支出責任。伴隨著財權層層上移、支出負擔下移的是地方財政缺口不斷擴大，加之我國不同區域的地方政府財力差距懸殊，落后地區供給公共服務的能力受到嚴重制約，由此產生的財政橫向和縱向雙重失衡導致區域發展差距拉大[1]（20）。在這一背景下，轉移支付制度應運而生，其初衷是要通過中央向地方、發達地區向落后地區進行轉移支付以彌補財政缺口，促進各地區政府橫向和縱向財力均衡，實現公共服務均等化的目標。從近些年的實踐來看，轉移支付制度的實施確實在一定程度上緩和了不同地區間公共服務供給水平的差異，但距離實現政策目標尚有差距，還存在諸多問題阻礙了轉移支付制度的功能發揮。
一、相關概念辨析
（一）公共服務均等化公共服務均等化的主流定義是指政府有責任供給基本的、在不同發展階段具有不同衡量標準的、最終趨于大體均等的公共服務，為各地居民的生活和社會經濟發展提供基本條件。需特別指出的是，均等化有別于絕對的平均化，基于我國當前的實際國情，要在短期內保證各地區均能提供同樣的優質公共服務并不現實。因此，均等化只能是一種相對的均等，它并不排斥差異，只是要將差距控制在可接受的范圍內，兼顧公平與效率，確保所有人至少都能享有最低標準的公共服務。換句話說，就是要在承認地區差距的前提下，以各地區收入能力與支出需求等因素作為衡量標準，合理分配轉移支付資金，平衡區域間財政收入與支出水平的差異，最大限度地縮小區域和城鄉差異、保障經濟綜合效率提高和可持續發展、實現社會公平正義。
（二）財政轉移支付財政轉移支付是指以各級公共部門間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地區公共服務供給水平的均等化為目標而施行的一種財政資金轉移和平衡制度。根據定義不難看出，財政轉移支付是保證公共服務均等化的一種手段和措施，現實情況中，糾正政府間縱向財力不平衡是轉移支付存在的重要原因之一，如表1所示，在國家整體一般公共預算收入不抵一般公共預算支出的背景下，中央與地方間的財政收入分配并不與兩者間的支出責任成相同比例，地方的財政收入略高于中央的財政收入，但前者財政支出數額則數倍于后者。盡管近年來，國家注意到地方政府在提供公共服務方面存在心有余而力不足的狀況，不斷減少中央財稅收入并提高地方財政能力，使地方總財政收入終于超過中央且有逐步擴大差距的趨勢，但與地方沉重的公共支出責任相比，其用于滿足公共服務需求的財力依舊不足，這就為中央向地方實行轉移支付創造了條件。
二、政府間轉移支付制度的作用
（一）克服縱向財政失衡如許多多級財政體制的國家一樣，我國亦實行分稅制財政體制。該體制的突出特點是在劃分各級政府事權的基礎上明確各自的支出責任，并以此確定財稅收入[2]（93）。但在實際運行中，該體制極易出現政府間縱向財政失衡的現象：中央在財政收入分配中占有較大比重，而負擔大部分公共服務支出的卻是地方，從而造成中央與地方財權與事權的不匹配。轉移支付的一個重要功能就是通過中央向財力不足的地區給予補助來克服縱向財政不平衡。
（二）克服橫向財政失衡地區的財政收入規模與結構很大程度上取決于該地區的經濟發展狀況。我國幅員遼闊，在資源稟賦、區域位置、經濟基礎等方面，東、中、西部差別顯著，不同地區的經濟發展水平與經濟結構大相徑庭，導致出現發達地區財力富足而落后地區財力拮據的現象。為縮小橫向政府間財力差距，以保證貧困落后或公共服務供給成本較高的地區政府亦能像其他地區一樣提供基本公共服務，就要通過轉移支付制度加以解決，由上級向下級、發達地區向同級落后地區給予資金資助。
（三）矯正轄區間外溢地方性公共產品在提供時易產生收益外溢的狀況，即該項公共物品的受益范圍超過了本行政區域的范圍。地方傾向于從本地區利益出發，按照區域內邊際收益等于邊際成本的標準提供正外部性的公共產品，其結果是實現了本轄區內資源的有效配置，但從國家整體的角度來看，公共物品供給不足、整個社會的資源配置偏離最優軌道。因此，需通過橫向和縱向轉移支付給予補償以鼓勵地方加大對具有正外部性公共產品的供給力度，實現整體的資源配置最優化。一個突出例子就是發達地區對落后地區的橫向生態補償，我國落后地區往往生態環境優良，而自然環境的保護一方面需要政府開支，另一方面也犧牲了部分當地的發展潛力。但生態保護的收益并非被本地區所獨占，而是同時惠及了其他下游或發達地區，客觀上減輕了后者污染治理的成本，所以其有必要為此提供部分補助來彌補前者為保護環境而產生的損失，增強落后地區生態保護的積極性。
三、我國轉移支付制度存在的問題分析
（一）政府間事權劃分不清清晰的事權與財權劃分是轉移支付制度得以有效運行的基本前提。只有明確地方政府的事權范圍，進而明了自身的標準支出需求，中央財政才能根據地方的標準財政收入與標準支出需求的差額確定轉移支付的撥款數額，使轉移支付資金的投向和投放量更趨精準化。但肇始于上世紀90年代初期的分稅制改革側重于對中央與地方財權的劃分，而對事權的明確過于模糊和滯后，產生的直接后果就是在具體事項的處理上，中央政府與地方政府間事權不清、職能交叉重疊的現象普遍化[3]（11）。導致一方面政府部門的運行效率受到負面影響，另一方面，轉移支付應具備的透明化和公平化要求受到挑戰，地方難以測定標準支出數額，中央財政的資金投向亦難以匹配各地區履行公共服務職責的實際需要，各級政府財權與事權嚴重不對稱，縱向財力不平衡的問題日趨深化。
（二）現有的轉移支付形式均等化效果不明顯作為主要轉移支付形式的財力性與專項轉移支付（以2015年為例，二者占中央對地方轉移支付資金的比重如圖1所示）問題突出。財力性轉移支付中的一般性轉移支付是最具擺脫基層政府財政困境、實現政府間財力均衡作用的一類補助方式，但由于缺乏中央與地方均認同的資金下撥標準，且考評地方政府公共服務水平的績效評價體系尚不健全，中央基于減少尋租空間以及降低地方在補助使用上道德風險的考慮，不敢盲目提高一般性轉移支付的比重，導致其促進公共服務均等化的作用遭到削弱[4]（19）。而專項轉移支付的情況亦不樂觀，中央財政對地方的專項補助往往要求地方拿出一定比例的配套資金，但落后地區的公共部門本就財政吃緊，一般無力提供，因此對申請中央專項補助的積極性不高。發達地區由于資金充裕，極易獲取這項利好，這就使大量的專項資金實際上投向了發達地區而非落后地區，從而進一步加劇二者間的財力失衡。此外，專項轉移支付理應成為為實現少數特定政策目標的專項撥款，可目前其所覆蓋的支出范圍過廣，分配到各個項目上的金額相當有限，致使專項補助的效果不盡人意。
（三）轉移支付制度存在“負面效應”按常理來說，地方對來自中央或者上級撥付的轉移支付資金，會視為同本地區的財稅收入一樣，進行同等支配，但事實并非如此：有關研究表明，相對于本地區的稅收收入，轉移支付的收入更易產生地方政府部門人員和機構膨脹的現象，也就是發生了所謂的“粘紙效應”。數據顯示我國人均專項轉移支付每上升1萬元，就會導致每萬人公共部門人數規模增多98.6人。而對于轉移支付占財政收入比例較高的落后地區來說，面對與發達地區相比經濟發展水平上的劣勢，其更愿將獲取的轉移支付資金投到擴大財政供養人口上，致使上級財政的撥款淪為本地政府的“吃飯財政”。另外一點就是考慮到征稅需付出一定的成本，地方傾向于用轉移支付資金替代本地稅收，導致其財稅力下降。這些“負面效應”的存在，進一步弱化了轉移支付制度在實現地區間公共服務均等化方面的效力。
（四）對轉移支付資金使用的監督和評價機制不完善我國轉移支付體系復雜，涉及眾多預算支出科目和項目接受對象，但制度運作缺乏明晰的法制遵循，更多地依賴于傳統的行政手段。對轉移支付的項目范圍確定不夠嚴謹，支付標準不盡規范，常僅憑官員的主觀臆斷決定資金的分配和使用，隨意性很大。多資金補助項目牽涉多個部門，產生多頭管理和管理盲區的問題，導致轉移支付資金被非法截留、挪用或低效率使用，客觀上削弱了轉移支付制度的作用。
四、改革現有轉移支付制度的對策
（一）準確劃分各級政府間事權與財權范圍根據政府職能、公共服務受益范圍以及經濟活動規模來劃分政府間事權。遵循全國性公共物品由中央政府供給，區域性公共物品由所在地政府供給的基本準則，合理界定各級政府公共支出責任并以法律形式對中央與地方的事權范圍予以確認。對財權的劃分，要在完成事權劃分的基礎上對地方履行公共服務職能所需的支出水平展開調查，估計必要資金量，確定適合的轉移支付規模，實現各地事權與財權的匹配。在稅收歸屬上，對流動性生產要素征收的稅、使用累進稅率的具備再分配與經濟穩定功能的稅應納入中央稅的稅收范圍；對不流動的生產要素課征的稅與經濟循環中相對穩定的稅則應歸屬地方稅的范疇，且地方稅應優先劃撥給承擔公共服務供給責任的政府部門。
（二）優化轉移支付的方式首先，在轉移支付規模的計算方式方面，傳統的“基數法”具有濃厚的維護地方既得利益色彩，應逐步縮小其應用范圍，在適當時候予以摒棄并代之以“因素法”的計算方法。“因素法”是指在綜合考量影響地區財力和支出需求等各種客觀變量基礎上，確定劃撥資金規模的方法，能夠緩解地區間利益沖突、保證轉移支付的透明性和客觀公正性、提升財政管理科學化程度。其次，由于稅收返還具有逆均等化調節的缺陷，應不斷降低稅收返還額在轉移支付總量中的占比直至取消該項轉移支付，將一般性轉移支付作為主要方式。盡管近年來，一般性轉移支付在轉移支付總額中的比重得到了提高，但總體上依舊偏低，需進一步擴大其規模。而對于專項轉移支付則需降低落后地區的資金配套比例或由中央財政全額承擔，確保專項撥款真正惠及落后地區。縮減納入專項補助的項目數量，設立嚴格的支付標準，實現撥付的規范化和科學化。
（三）完善監督評價體系盡快將轉移支付納入“法治化”運行軌道，為實現均等化提供保障與條件。制定專門針對轉移支付的相關法律，明確各級政府的職責、權力以及轉移支付的流程、環節、標準等內容，以便于監督轉移支付的實施，對違法行為進行責任追究。以經濟效益、社會效益和生態效益三者并重為價值理念，設計與人民群眾利益密切關聯的民生考核指標，形成科學完備的績效考評標準，并將公共服務指標納入政績考核體系中，提高其權重。另外要把轉移支付資金納入人大的監督范圍，履行政府的審計職能，地方在使用這筆資金時需向社會公開相關信息，保證資金從撥付到使用的全程監控。
（四）建立縱橫交錯的轉移支付制度我國橫向轉移支付相比于縱向轉移支付，受到的重視不足，但建立制度化的橫向轉移支付既必要也可行：第一，中央財力有限，單靠縱向轉移支付來達成公共服務均等化的目標不切實際，具有橫向轉移支付的需求；第二，我國東西部財力差距較大，東部地區經濟發展水平高，具有橫向轉移支付的能力；第三，從生態補償的角度看，發達地區長期免費享受著落后地區提供的生態服務，具有橫向轉移支付的責任義務；第四，東部省區對口支援西部省區的政策實行，為橫向轉移支付提供了實踐與政治思想基礎[5]（152）。應按照循序漸進的方法逐步形成有效的橫向轉移支付制度，先選擇少數地區進行試點，方式上可選擇把人均財力水平超過全國平均水平的地區的超出部分按超額累進制補助落后地區，縮小雙方間財力差距，最終建立起縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的財政轉移支付制度。科學完善的政府間財政轉移支付制度對于實現不同地區財力與基本公共服務均等化的積極作用毋庸置疑，但我國現行的轉移支付制度在運行中尚存在一些不足，導致各級政府橫向與縱向財力不平衡的現象還未有重大改觀，東西部間的公共服務供給能力差異明顯。因此，應主動借鑒國內外有效方法，總結實踐中的經驗教訓，立足于本國國情，形成富有中國特色的轉移支付制度體系，以期早日實現基本公共服務均等化的政策目標。
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作者：陳達 單位：廣西大學
