某縣鄉鎮財政狀況調研分析

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摘要：本文針對西部地區某縣鄉鎮財政狀況進行調研分析，剖析了鄉鎮財政剛性支出增加過快、財力增長緩慢、社會公共工作投入缺乏等鄉鎮財政艱難的緣由，并提出了防范與化解鄉鎮財政風險、加快農業產業結構調整、強化鄉鎮財政的自我發展能力、促進產業轉型升級等對策建議。

關鍵詞：西部地區；鄉鎮財政；問題；對策

一、2017年西部某縣鄉鎮財政收入情況及存在問題

1.2017年某縣鄉鎮財政狀況

某縣境內有10個鄉鎮，其中6鎮4鄉，另外行政村多達111個，總面積達7439平方公里，總人口26萬，39.54%為鄉鎮人口。2017年某縣一般公共財政收入由年初預算數144458萬元調整為154832萬元，其中：公共實際收入36406萬元，轉移性收入90142萬元，調入資金21284萬元，新增債券7000萬元。截至2017年底，某縣納入債券系統的政府性債務余額為129703.9萬元，而鄉鎮兩級政府債務達96305.33萬元至多，其中：用于公路建設16547.54萬元，占17.18%；用于市政建設24136.72萬元，占25.06%；用于科教文衛17422.59萬元，占18.09%；用于生態建設和環境保護、農林水利建設、工業等其他方面12968.13萬元，占13.47%；用于債務還本付息7716.75萬元，占8.01%；其他資金17513.60萬元，占18.19%。面對增收有限，剛性支出持續增長的局面，如何化解債務，鄉鎮政府束手無策。

2.鄉鎮財政存在的困難與問題

(1)財政剛性支出增加過快。首先是財政供養人員不斷添加，薪酬不斷上漲。盡管中央財政給予一定補助，但是自籌有些存在缺口。其次是財政性增支的缺口不斷加大。如鄉鎮居民最低保證補助、醫療變革補助、住房公積金補助等很多資金需要財政來承當。三是法定支出與各種配套資金不斷加大。上級需求配套的專項過多，例如國債、農業綜合開發、清潔、義務教學、基本建設、社會保證、公檢法司、計劃生育、科技、政法、宣揚等專項資金都需求底層財政按比例配套，使本來綽綽有余的縣財政呈現了更大的“孔洞”。四是各種合格晉級活動頻繁，直接加劇財政負擔。(2)社會公共工作投入缺乏，影響到經濟和工作的開展。長期以來，鄉鎮把財力首要用于保薪酬發放、保規范共用經費和社會保障等必需支出，對農業、教學、科技、基建等支出投入缺乏，達不到法定份額，并且絕大部分用于“人頭費”，用于工作開展的投入很少，用于開展經濟、扶植財路的資金則更少。其有限財力僅能發放薪酬和機關共用經費，對鄉鎮基礎設施、公共交通、環境保護、基礎教學、科技開發、公共衛生等工作的開展無力支持。(3)財力增長緩慢。由于某縣經濟基礎薄弱，新增稅源增長緩慢，省政府對市縣政府、縣政府財政管理體制的調整將采取“一刀切”的方式，沒有充分考慮縣級財政的困難，而市級對縣財政又沒有增加財力性轉移支付，造成縣級財政增長乏力，保工資、保運轉難度加大，招商引資辦企業，培植新的財政收入增長點的能力受阻，剛性增加財政支出因素逐年增多，而增加財政收入因素匱乏。

二、某縣鄉鎮財政困難的原因分析

1.鄉鎮產業綜合實力不強

近年來各項改革政策的實施使得鄉鎮的經濟總量和財政收入有了穩定的發展，一些問題已經基本解決，鄉鎮的工資發放得到了處理，部門的組織工作也有了一定程度的好轉，但是從整個財政形式的大局上看仍然存在諸多問題，鄉鎮還是出現了資金缺少和改革政策開展后勁不足等問題。特別是基地鎮相對于其他鄉鎮具有更大的社會功能，承擔了更多的管理責任，因此各項事業有這個更高的需求，出現財權事權難以平衡發展的問題，矛盾也日益突出，財政管理與制度的建立之間的距離也進一步加大。另外，鄉鎮人才流失嚴重，鄉鎮干部工資報酬低、工作壓力大、上升通道窄、流動性差，鄉鎮很難吸引人、留住人，鄉村干部隊伍總體上年輕的少、年老的多，進的少、出的多，編制內的少、編制外的多，扎根基層積極性不高。一些鄉鎮撤并后，原政府所在集鎮發展能力退化，難以吸納人口、集聚要素。

2.財政持續增收依然困難、收支基數核定不盡合理

某縣的經濟起步于家庭工業，競爭力相對較弱，層次低，產業模式主要為勞動密集型的低端產業，科技成分低，沒有明顯的附加價值。經濟的發展依賴以下四個方面，第一，吸引外資；第二，能源消耗；第三，低成本；第四，低價格，走的是一條外延擴張的路子。也在各種因素上限制了企業的發展。這樣的結果將會導致產業能力和種類提升緩慢，制約著財政收入，鄉鎮的增收前景更是不容樂觀，因此發展的道路也異常艱辛。支出基數：一是支出基數標準偏低。目前環比定基數發是主要的規則，該方法將去年收入額列為當年收入基數，這樣前一年的收入額就會嚴重影響本年度的經濟增長。二是收入規模過窄。鄉鎮收入規模中通常未計入增值稅和國地稅稽查收入等，導致鄉鎮收入規模狹窄，阻礙了鄉鎮經濟結構的合理化。

3.財政管理制度建設薄弱

財政管理的基礎是建立在財政管理制度的建設上的，是財政管理的重要組成部分，在推動財政科學化方面擔當重要角色，也是保證精確和仔細處理的重要方法。通?；剜l鎮的管理制度建設不被重視，沒有統一的規范，在以下方面，如：第一，核算編制；第二，財政搬運付出；第三，非稅收入處理，四，政府性基金核算；第五，國有資本運營核算；第六，地方政府債款處理等六個方面沒有明確的規定和范疇。再者，即便有了管理規則也還是會出現規則內容繁復，不夠精煉，操作復雜，導致實施困難不適用。而同一層次的財政規則有存在多種規則不協調，方式方法不統一，規則范圍出入較大等問題。

4.鄉鎮企業發展變緩，對財政貢獻率減少

鄉鎮企業曾是中國鄉鎮經濟的中流砥柱，但隨著全球經濟的發展，以及國內各項政策的改變，巨大的經濟局勢變化使得鄉鎮企業逐漸失去了往日的輝煌，面對的是艱難的轉型時期。加之中央的各項政策嚴控使得鄉鎮企業的發展更是滿路荊棘，生存環境更差，由于銀行貸款緊縮、政府不予重視、職工工資難以到位的困境，鄉鎮企業很難給鄉鎮財政做出更多的貢獻。更嚴重的是不少鄉鎮地區為了扶持自己的鄉鎮企業而盲目的發展，向銀行進行大量的不良貸款，給鄉鎮政府在財政上造成了極大的壓力。

5.鄉鎮財政失衡

某縣的鄉村人口占總人口的39.54%，城市化水平低，鄉村經濟落后導致鄉村整體落后。某縣的發展模式采用城鄉二元體系，遵循先城市后鄉村，工業為主農業為輔，市民先于農民的原則，這種社會資源的配置是以城市和市民為根本，將鄉村和農民作為城市發展的外圍，并為城市發展提供適當的補給。工商業發展往往增速緩慢，加之城鄉二元戶籍制度和減到差報價機制，鄉村農業的發展變得尤為困難，農民僅能有簡單的社會再生產能力。鄉村經濟發展形勢極為嚴峻，前景不容樂觀，盡管出臺多種促進農業發展的政策，但鄉村發展仍是停滯不前。

三、緩解某縣鄉鎮財政困難的對策建議

我國整體的城鄉格局還是以鄉鎮為主，鄉鎮財政在國家財政中占一定比重，黨的提出實施鄉村振興戰略，是以習為核心的黨中央著眼于黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署。鄉鎮財政直接關系到廣大勞動人民的根本利益，也是促進農村經濟發展和社會進步的重要物質保障。

1.防范與化解鄉鎮財政風險

鄉鎮財政因其不夠完整的管理機制而存在多方面的問題。以前未能從整體上把握鄉鎮財政危機，也沒有很好的意識到這個危機的嚴重性，因此缺少相應的行為規范準則，使得鄉鎮財政出現“滾雪球”現象，債務負擔越來越大，不按照規定私自擔保的現象更是時有發生，更為突出的問題是舊的負債未處理又出現新的負債口，導致鄉鎮財政狀況十分惡劣，甚至嚴重影響全國經濟發展。因此鄉鎮財政危機必須受到高度的重視，并制定相應的政策加以化解，同時還要未雨綢繆，防止新的危機的產生。

2.以市場為導向，加快農業產業結構調整

某縣鄉鎮財政風險產生的根本原因在于其財力薄弱。因此，防范與化解鄉鎮財政風險的基礎和根本在于加快地方經濟發展，增強鄉鎮財力。政府要做好農業結構調整的區域布局規劃，以農業供給側結構性改革為主線，遵循市場導向，促進鄉村產業興旺。根據自身自然條件和優勢資源，發展名、優、特、稀的具有較強市場競爭力的農業產業，使農產品生產上規模、上水平，逐步形成各具特色的農業區域經濟。一方面政府鼓勵農民創建社會服務中介，將部分生產力從種植業中分離出來，統一管理農業產出的采購、運送、出售等環節，讓民間中介為自身所在地的農業生產服務。另一方面，借鑒企業管理方案，擴大農業生產規模，拓展農村業務范圍，通過長途運送或是互聯網遠距離交易等手段，逐步將特色農業產品推向國內外市場。堅持質量興農、品牌強農，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推動農村產業振興。

3.進一步強化鄉鎮財政的自我發展能力

鄉鎮處于連接城鄉、承上啟下的樞紐位置，是推進城鄉產業融合發展、城鄉基礎設施共建共享的重要節點，是承接社會治理力量下沉、公共服務資源下移的重要平臺。要按照鄉村振興的要求，以問題為導向，補缺補短補軟，不斷完善提升鄉鎮功能，因地制宜指導鄉鎮發展，明確不同鄉鎮的功能定位、產業重點、人口規模。加速人才培養戰略，促進新型職業農民培育，推進分類施策，研究推進不同類型鄉鎮發展的措施，探索產城融合特色小鎮、農業特色小鎮、旅游風情小鎮等多種發展路徑，推動鄉鎮可持續發展，充分發揮鄉鎮的承接帶動作用。“統一預算、集中收付、建立應急機制、調整鄉鎮事權”。推進分類考核，制定差別化的考核指標和考核辦法，避免一把尺子量到底。

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作者：胡星汝 單位：遼寧省農業經濟學校