鄉鎮財政困難成因分析

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〔內容提要〕鄉鎮財政是國家財政體系的最基層財政，是推動鄉鎮經濟發展的基本保證。但自從分稅制改革以來，鄉鎮財政困難進一步加大，阻礙鄉鎮經濟的正常發展，有的鄉鎮甚至連正常開支都難以為繼。在經濟新常態下，鄉鎮財政收支面臨的挑戰更加嚴峻。解決鄉鎮財政困難要充分考慮政府的職能、分稅制體制、市場化進程等因素，考慮鄉鎮實際情況開展較為系統全面的改革。

〔關鍵詞〕鄉鎮財政分稅制政府職能

一、鄉鎮財政現狀分析

近幾年，各級財政增速明顯放緩，各級政府收入增速降低，有些鄉鎮財政出現負增長，但支出壓力越來越大。教育、醫療衛生、養老、環境治理等剛性支出不斷增加，出現嚴重的收支不對稱現象。我國目前的財政格局是高層級財政掌握體制和政策的制定權，這樣必然造成收入層層集中，事權層層下放，而鄉鎮作為最低一級財政，能上收的財權都上收了，能下放的事權都下放了，造成財權與事權的巨大反差，想干的事干不了，必須干的事也干不好。

二、影響鄉鎮財政困難的成因分析

1.政府職能與鄉鎮財權的嚴重不匹配。按照財政的基本原則，政府職能應該和財權匹配，而分稅制以來，地方基層政府的財權和事權不匹配現象一直存在，越是基層政府，不匹配現象越嚴重，鄉鎮作為最基層政府，不匹配現象就最為嚴重。一是我國地方政府的職能集中，既有公共服務的職能，又要承擔社會管理、市場管理等職能，另外層層下達計劃的經濟增長任務也壓得鄉鎮抬不起頭，而經濟增長往往成為地方政府績效考核的最重要的指標。二是中央與地方、上層地方政府和下層地方政府的事權劃分不恰當，加重了地方財政負擔，另外有些事權雖然有較為明確的劃分，但在實際執行過程中，隨意性大，往往該由上級做的也推給了下級政府。三是地方事權多、財權少的現象長期存在。很多職能是按照“中央部門決策、地方部門執行、中央垂直機構督辦”的方式運行，如教育、衛生醫療、就業、環保等事務與地方政府聯系比較緊密，這部分職能居政府職能的大多數。地方事權多，配備的公務人員也必然多，財政供養也越重。2.財政制度與鄉鎮財政困難的關系。政府和市場是管理經濟發展的兩只手，政府是有形的手，而市場是無形的手，在實際管理工作中，往往出現該是市場管的事，而政府總出現錯位、越位管理。而該由政府管的事又出現缺位，造成財政支出結構不夠優化、資金使用效率不高，加劇了鄉鎮基層財政困難。公共服務的剛性約束不夠，走一步看一步現象突出，財力本就不足，財政預算還總想面面俱到，撒胡椒面現象突出，肢解財力，結果是什么都要辦，什么都辦不好。

三、化解鄉鎮財政困難的對策探討

1.一是合理界定政府與市場的管理邊界，發揮市場的決定性作用。計劃和市場都是配置資源的手段，市場應該發揮決定性的作用。政府要學會放手，減少不必要的干預，如干預太多會影響市場的基本功能，造成市場不穩定。二是轉變思路，明確方式，用創新的理念發展經濟。財政的資金是有限的，要用財政的資金去激活市場資金、民間資金，如通過PPP的方式，財政資金作為引子資金，通過財政資金投入，吸引大量民間資金投入，把政府一方不可能做成的事，通過多方投入完成。2.合并分稅制部門，不改堅持分稅制方向，合理調整財權和事權的關系。根據中央政府和地方政府的分工，中央政府的職能在于宏觀經濟調控、收入再分配、經濟增長速度控制等；資源配置應該是地方政府重點考慮的，地方公共服務的提供，服務資金的籌措以及使用等也是地方政府的重要職責。按照財權和事權對等的思路，盡快把中央政府和地方各級政府的職能清單梳理好，該上收的上收，該下放的下放，該強化的強化，該轉移的轉移。只有事權和財權以及政府職能明晰，理順中央政府以及各級地方政府的職責關系，政府才能高效運轉。地方政府包括省級、市級、縣級等都要制定事權清單，在清單基礎上，劃分省、市、縣各級政府的支出責任，制定支出清單。對于省一級來說，提出如下建議：事權屬于省級的，由省一級財政安排財力解決，承擔支出責任；對事權由省市縣一起承擔的，要區別不同情況分類解決；如項目主要在市里，市里財力要承擔多點，主要在縣里，縣里財力承擔多點。同時，對省、市、縣、鄉政府間的收入進行合理劃分、逐步完善上一級政府對下一級政府的轉移支付制度，逐步建立事權、財權以及支出責任相適應的制度。對政府的支出責任必須規范，確保支出合理、資金發揮最大效益。規范政府支出有很多好處，具體如下：逐步實現全國福利的統一，這樣有利于收入分配的公平以及勞動力的合理流動。對不同地區都將產生較為有利的影響，如對較為發達地區可以緩解市民化支出壓力，激勵農民工落戶進程；對不發達地區，如西部地區可以克服財政的困難，逐步實現公共服務均等化。3.加快稅制改革，逐步完善地方稅體系。自“營改增”以來，地方稅種更加缺失，而營業稅長期以來一直是地方主要稅種之一，所以“營改增”導致地稅收入進一步下降，另外在中央和地方共享稅中，比例如何劃分一直是困擾地方稅收收入的大問題，長期以來存在地方比例偏低，中央收入偏高的問題，造成財權和事權不能匹配，影響地方的經濟建設和經濟發展，必須對地方稅進行改革，加快地方稅體系建設。可以從以下措施加快改革：一是加快財產稅的征收，隨著收入的不斷增加，老百姓的財產不斷增多，財產稅應該作為地方財政收入的重要來源，而目前財產稅在地方稅收中所占比例很低，其與立法以及財產統計密切相關。如房地產稅在很多地方已經試運轉多年，但目前很多地方依然沒有征收房地產稅，應該盡快立法，讓房地產稅作為地方主要稅種之一，稅率可以根據各地的實際情況由省一級政府部門予以規定，既要考慮稅收收入，也要考慮房屋所有人的承受能力，可以考慮采用比例稅率，稅率由各地根據實際情況制定，不宜超過1%，以0.5%-1%為宜，同時要考慮家庭住房套數和住房面積，對租房征稅也要給予充分重視，當前各地的租金基本都是免稅，因為租金收入很難拿到具體的收入數據。所以，今后要在立法進程方面提高速度，另外對數據信息的收集整理也很重要。二是環境稅盡快立法。當前，我們不少地方環境依然在惡化，給人民的健康甚至生命帶來嚴重危害，所以要把環境問題提高到關系國家、民族生死存亡的高度。而環境稅立法，不僅增加地方政府的收入，同時有利于保護當地的環境，促進當地產業結構升級。4.盡快建立透明合理的現代財政制度。一是建立透明的政府預算。政府預算是財政體系的起點，沒有預算其他工作就無從談起，預算是規范政府財政分配的重要工具，所以基層政府，尤其是縣鄉基層政府要加快建設以“規范、透明、績效”為特征的現代預算管理制度，縣鄉政府的財政預算規范性差，隨意性大，透明度不夠，很多縣鄉財政至今沒有進行績效考核，這些都對基層財政步入現代財政造成障礙。二是做好財政決算工作，提高決算水平。長期以來，基層財政的隨意性太大，造成決算與預算相差太大，形成預算的形式主義，預算不能很好地起到“閘門”作用。為此要做好以下兩方面工作：首先，建立長效監管機制。從事前開始防范，防止馬后炮現象，事中要加強控制，事后要有嚴格的監督，確保預算的嚴肅性。其次，建立責任追究制度。決算和預算相差較大的，必須深入分析原因，尤其對追加的資金要形成跟蹤制度，不合理的決不能追加資金投入，對于無正當原因造成資金增加甚至浪費的要追查當事領導的責任。

作者：李文慧 單位：河南省洛陽市欒川縣欒川鄉政府