休閑農業下閑置宅基地利用探析

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[摘要]在城鄉一體化進程加速的背景下，大量農民離開農村涌入城市務工，導致農村宅基地大面積閑置，同時2008年國家出臺政策鼓勵大力發展休閑農業，在此背景下將閑置宅基地的利用置于休閑農業發展的視野下，符合國家法律法規要求，為閑置宅基地的利用提供有效路徑，但在利用閑置宅基地發展休閑農業的過程中，仍然存在一些問題，如政府引導有限，農民融資難，城市資本投入有限，針對存在的這些問題提出解決對策。

[關鍵詞]休閑農業；閑置宅基地；宅基地利用

宅基地是國家通過法律的形式賦予給農民的一項福利性質的權利，為農民的住房提供了最基本的保障。我國現行的法律規定，農村宅基地的所有權歸屬于農村集體組織，宅基地的使用權歸屬于農民，農村集體組織內的村民可以向村集體組織申請獲得規定標準面積內的宅基地使用權而不需要支付任何對價，一戶一宅，宅基地可以在本農村集體組織成員之間流轉，但不允許城鎮居民購買農村宅基地。[1]近年來隨著農民涌向城市打工，農村大量的宅基地閑置，在全面推進鄉村振興的背景下，優化土地配置，尤其是優化宅基地利用成為重要工作，國家對此高度重視，多次在重要會議中對該項工作予以布置。報告指出，農村土地制度改革要繼續深化。2017年中央一號文件提出隨著農村宅基地改革試點的推進，要不斷總結改革試點的經驗，充分保護農民宅基地的用益物權，通過出租、合作等形式利用閑置的宅基地。2018年中央一號文件鼓勵利用農村閑置的空房發展休閑農業項目。2021年中央一號文件再次提出，各地應根據休閑農業產業布局的需要，多方式的探索供地模式，加強宅基地的管理，探索有效實現宅基地三權分置的形式，繼續穩步推進宅基地的改革試點。從以上的政策文件中可以看出，對閑置宅基地加以利用來發展休閑農業，是國家鼓勵的一種利用閑置宅基地的方式。

一、宅基地閑置和休閑農業發展現狀

(一)宅基地閑置現狀

2017年中國社科院的《中國農村發展報告》指出，2000-2010年十年間，我國農村人口減少約1.3億人，但宅基地面積卻增加了約200萬公頃，農村閑置住房增加量約600萬公頃。[2]2018年《中國農村發展報告》指出，截至到2018年可用于整治的宅基地面積約為0.067億公頃。對于宅基地閑置率，在學者的研究中曾做過測算，宋偉等學者測算2012年農村空心化率為10.15%，李婷等學者測算2018年我國農村空心化率為10.7%，由此可以看出我國農村閑置宅基地呈增長的趨勢。

(二)休閑農業發展現狀

2008年中央一號文件，第一次提出休閑農業這一稱謂，它是農村發展、旅游業發展以及人們日益增長的文化需求的產物，它主要是利用農村的資源、環境、景觀，發展觀光、休閑、旅游的一種新型農業生產經營形態。[3]休閑農業是農業產業的重要組成部分，近年來國家大力發展休閑農業，其產業規模逐步擴大，發展主體類型日益多元化，產業布局也不斷優化。據統計2014年底，休閑農業的經營主體約27萬家，年接待人數超過16億人次，營業收入超過3700億元，530萬農戶因此受益。2017年全國休閑農業接待游客超過22億人次，營業收入與2014年相比，幾乎翻了一番，為6200億元，從業人員近1000萬人，帶動700余萬農戶受益，2000萬農民因此脫貧。休閑農業蓬勃發展，日益成為鄉村發展振興的重要產業。

二、休閑農業視角下限制宅基地利用的適宜性分析

1988年《土地法》沒有明令禁止城鎮居民取得農村宅基地使用權，而從20世紀90年代開始，中國城市房屋價格逐漸攀升，城市土地價格飆升，由于農村宅基地價格較低，城鎮居民開始購買農村宅基地建房或者囤地，農村宅基地大面積流轉到城鎮居民手中，造成農村集體土地資源的流失，為了遏制這一現象，1998年修改《土地法》規定城鎮居民禁止取得農村宅基地。[4]2004年針對農村不斷涌現出的小產權房的問題，國家出臺《關于加強宅基地管理的意見》，該意見中再次重申了城鎮居民不得購買農村宅基地，并且做了更嚴格的限制。2020年修改后的《土地法》仍然延續1998年的《土地法》的做法，明確城鎮居民不得取得農村宅基地，農民取得的宅基地可以在本集體組織內部成員之間流轉，農民將自己的宅基地流轉后，不允許再申請宅基地。從法律政策層面來看，國家不允許農民將宅基地流轉給城鎮居民，但是隨著大量農民涌入城市，農村宅基地大面積閑置，如何在不違反現行法律規定的基礎上利用閑置宅基地，提高宅基地的利用效率，發揮土地的作用，且能保護農民的權益，增加農民的收入，是國家一直關注的一個問題。農村休閑農業的蓬勃發展，為農村閑置宅基地的利用指明方向，休閑農業根據自身的產業特點利用農村的土地，其利用的農用地一般并不改變農用地本身的性質，將閑置的農村宅基地通過租賃或者農民內部流轉等方式加以利用發展休閑農業，既不違反法律的規定，又符合政策要求，為農村閑置宅基地的利用提供了一個可行路徑。[5]

三、休閑農業視角下閑置宅基地利用存在的問題

休閑農業發展的時間不長，但是近些年在各級政府和農業部門的大力推動下，取得了長足的發展，成為農民參與度高，產業關聯性強的民生產業，為增加農民收入，促進鄉村的振興做出了重要貢獻。

(一)政府引導作用不足

在休閑農業發展過程中普通的農民自身缺乏對市場的掌控能力，因此需要地方各級政府根據國家的相應政策以及本地區農村的特點指定相應的規劃，引導本地區在發展休閑農業的過程中合理、合法的利用農村閑置宅基地，但是實踐中，有些地方政府沒能夠因地制宜的出臺相應的閑置宅基地的利用規劃，致使有些適合發展休閑農業的村莊沒有及時的利用閑置的宅基地發展本地區特色的休閑農業項目。有些地方政府及村集體組織在利用農村閑置宅基地發展休閑農業時，規劃指定的不盡科學，沒有發揮當地的農業特點，休閑農業項目的選擇沒有因地制宜，因此雖然閑置的宅基地被利用起來，但是其帶來的財產收益有限。

(二)農民開展休閑農業項目融資難

休閑農業中的有些項目的開展也需要農民投入一定量的資金，農民雖然可以利用宅基地上的房屋作為抵押向銀行進行貸款，但是農村宅基地房屋本就價格較低且流轉的主體范圍有限，因此能獲得銀行的貸款十分有限。這也使得一些有心利用自家宅基地開展休閑農業項目的農民由于資金的缺乏無法進行休閑農業的項目，無法發揮農村宅基地的財產功能，也不能通過利用宅基地發展休閑農業來增加農民的收入，無形中造成資源的浪費。

(三)城市資本投資有限

在利用閑置宅基地發展休閑農業過程中，不僅有政府的資本進入，農民的資本進入，還用該有更多城市資本的進入，但是由于農村宅基地使用權及房屋所有權只有農民才能獲得，且不能流轉給城鎮居民，在需要資金盤活農村宅基地時城市資本只能通過租賃農村宅基地上房屋的形式，取得閑置宅基地的使用權，由于擔心政策的不穩定，以及租賃期限的有限性，城市資本不敢大量投入其中，限制了通過利用閑置宅基地發展休閑農業的規模。

四、休閑農業視角下閑置宅基地利用的完善對策

(一)強化政府的引導作用

各級鄉鎮政府應該根據國家政策以及本地區自身的特點，經過科學合理的論證，制定適合本地區特色的休閑農業發展的規劃，根據規劃中相應休閑農業項目的需要，合理的規劃利用本地區的閑置宅基地，對于利用閑置宅基地發展休閑農業的項目給予相應的政策扶持，為閑置宅基地的集中利用提供有益條件；利用閑置宅基地發展休閑農業的同時，地方政府還應改善當地農村的基礎設施和鄉村環境，為休閑農業的發展提供良好的基礎條件。

(二)拓寬農民融資的渠道

國家和各級地方政府對于發展休閑農業的農民應該加大扶持力度，制定相應的政策鼓勵農業銀行，農業發展銀行、農村信用社給這些農民一定額度的免擔保的貸款，以便農民獲得充裕的資金來利用閑置的宅基地發展休閑農業，促進休閑農業的蓬勃發展，也充分使得閑置宅基地發揮作用，避免土地資源的浪費，為鄉村振興的實現貢獻相應力量。

(三)積極鼓勵各類主體投資

利用閑置的宅基地發展休閑農業，不僅因該由個體農民的參與，各級鄉鎮政府以及村集體組織的參與，還應大量引進城市資本參與其中，農村有發展休閑農業所需要的自然景觀、閑置的宅基地，但是在發展休閑農業的時候需要大量資本的投入，各級政府投入有限，個體農民融資渠道有限，這樣的情況下可以尋找城市資本合作發展休閑農業，農民可以提供自主的宅基地，城鎮居民提供資金打造相應的休閑農業項目，通過協議約定以后利潤的分配；也可以通過長期的租賃協議使得城鎮居民獲得農村宅基地上房屋的使用權，由這些有財力的城鎮居民利用閑置宅基地發展休閑農業的項目。利用閑置的宅基地發展休閑農業，符合國家法律和政策的規定，避免宅基地因閑置而造成的資源浪費，為閑置宅基地的利用提供有益途徑，也為推進休閑農業的發展提供有力的條件，從而為農村的發展以及鄉村振興的實現助力。

[參考文獻]

[1]高峰.我國農村宅基地改革的經濟效應及實踐路徑研究[J].商業經濟，2021(1).

[2]陳璐，韓學平.農村宅基地使用權流轉制度改革的立法完善對策[J].農業經濟，2017(1).

[3]蔡振.三權分置下宅基地經營性用途轉換的困境及實現路徑———以天津市薊州區為例[J].商業經濟，2020(12).

[4]高圣平.宅基地制度改革政策的演進與走向[J].中國人民大學學報,2019(1).

[5]曾芳芳，朱朝枝.休閑農業視野下閑置宅基地開發合理意蘊探析[J].東南學術，2013(5).

作者:陳璐 單位:東北農業大學公共管理與法學院