高校抽象學(xué)生管理的行為聽證結(jié)構(gòu)

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摘要：隨著依法治國(guó)的深入推進(jìn)，高校的抽象學(xué)生管理行為，即制定、修改、各項(xiàng)學(xué)生管理規(guī)定的準(zhǔn)行政管理行為，行政訴訟的法律實(shí)踐也明確將其列入了“合法性”審查范圍，高校順應(yīng)依法治校的方針、降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)的需求，學(xué)生在高校治理的框架內(nèi)尋求權(quán)利救濟(jì)的需求，讓構(gòu)建抽象學(xué)生管理行為聽證制度成為社會(huì)民主進(jìn)步的必然選擇。構(gòu)建這一制度的關(guān)鍵一步就是要確立它的程序結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：高校;抽象學(xué)生管理行為;聽證;程序結(jié)構(gòu)

1高校抽象學(xué)生管理聽證程序結(jié)構(gòu)研究現(xiàn)狀

聽證程序結(jié)構(gòu)指的是組成聽證程序所需要的環(huán)節(jié)或者模塊，及這些環(huán)節(jié)或模塊如何通過科學(xué)的組織，構(gòu)成完整的程序性制度。當(dāng)前有些學(xué)者在研究高校學(xué)生管理行為聽證程序結(jié)構(gòu)時(shí)，并未區(qū)分抽象學(xué)生管理行為與具體學(xué)生管理行為來(lái)分析這兩類聽證程序結(jié)構(gòu)，甚至只是局限于參照具體學(xué)生管理行為正式聽證程序來(lái)研究，如曾彬、張鋌，另有一些學(xué)者則注意到引入非正式程序，如劉燕清、薛雪。以劉燕清的研究為例，非正式聽證程序主要包括的程序模塊如下：公布規(guī)章制度草案；通過網(wǎng)站、信箱、電話和學(xué)生接待日等形式或召開學(xué)生管理部門、各方面學(xué)生代表和專家參加的咨詢會(huì)收集各方面的意見和信息并做好記錄；整理收集的信息,根據(jù)收集的信息修改法規(guī)方案；公布修改后的最終方案，并說(shuō)明修改的理由和采納或不采納各方意見理由，學(xué)生有意見還可繼續(xù)向有關(guān)部門反饋，以便在實(shí)施中進(jìn)一步修正。對(duì)于重大的、學(xué)生反響激烈的校規(guī)制定可重復(fù)第2、3步數(shù)次后定稿。而正式聽證程序則主要適用于具體學(xué)生管理行為，即適用對(duì)學(xué)生作出違紀(jì)處理或處分的個(gè)案，主要程序模塊包括：告知、申請(qǐng)與受理、通知、聽證準(zhǔn)備、聽證會(huì)組織、聽證報(bào)告書的制作與送達(dá)?？梢园l(fā)現(xiàn)非正式程序結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、靈活，但在程序啟動(dòng)方面缺失了申請(qǐng)啟動(dòng)的內(nèi)容，忽視了對(duì)學(xué)生主動(dòng)參與權(quán)的保障，容易淪為高校單方面的“意見征詢會(huì)”。其次，在涉及學(xué)生重大利益、學(xué)生訴求面較廣的抽象管理行為時(shí)，學(xué)生唯一的救濟(jì)手段就是不斷地要求高校收集信息、說(shuō)明理由、修正文件，沒有終局性裁判機(jī)制，明顯與“效率”原則相違背，可能造成兩種極端情形，一是高校事事以學(xué)生意見為主導(dǎo)，導(dǎo)致文件不斷進(jìn)行修正卻始終無(wú)法令所有學(xué)生滿意；二是高校將這種救濟(jì)手段完全虛置，以避免繁瑣的解釋、文件修正工作。而上述正式聽證程序由于在設(shè)計(jì)之初就僅僅是考慮適用于具體學(xué)生管理行為，譬如學(xué)生違紀(jì)處分聽證，因而在程序的啟動(dòng)模式上只規(guī)定了申請(qǐng)啟動(dòng)，在聽證準(zhǔn)備環(huán)節(jié)缺乏對(duì)聽證參與人人數(shù)較多時(shí)進(jìn)行遴選的規(guī)定；在聽證會(huì)組織環(huán)節(jié)，管理人與管理相對(duì)人之間的交涉規(guī)則也設(shè)計(jì)得過于簡(jiǎn)單。抽象管理行為聽證應(yīng)當(dāng)具備的某些特殊性，譬如聽證參與人的群體性、爭(zhēng)議問題論證過程的復(fù)雜性等，這樣的程序結(jié)構(gòu)并無(wú)法完全兼容。

2美國(guó)價(jià)格聽證程序及聯(lián)邦行政程序法的啟發(fā)

在美國(guó)價(jià)格聽證程序中，完整的聽證程序分為聽證的啟動(dòng)、預(yù)聽證、正式聽證、再聽證、救濟(jì)五個(gè)部分。程序既可以依職權(quán)啟動(dòng)也可以依申請(qǐng)啟動(dòng)，然后美國(guó)的規(guī)制委員會(huì)為節(jié)省時(shí)間和金錢成本，通常會(huì)依據(jù)聽證事項(xiàng)的復(fù)雜程度先召開預(yù)聽證會(huì)。預(yù)聽證會(huì)的意義是在正式聽證前確定爭(zhēng)議點(diǎn)的具體內(nèi)容，以便各方在之后的正式聽證中有的放矢。而再聽證則是賦予群眾申訴機(jī)會(huì)的同時(shí)，監(jiān)督政府的定價(jià)活動(dòng)是否能夠做到公平公正，是權(quán)利救濟(jì)的重要組成部分。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法則一開始對(duì)行政立法程序也僅規(guī)定了兩種具體程序:正式制定程序與非正式制定程序，但隨后又根據(jù)最高法院的幾個(gè)判例而產(chǎn)生了介于兩者之間的混合程序。非正式制定程序中的聽證制度包括公告與評(píng)論模塊，也稱書面聽證。公告的目的在于使利害相對(duì)人獲得盡可能詳盡的立法信息。評(píng)論是非正式聽證的核心部分，利害相關(guān)人影響行政決策的主要方式是參與評(píng)論,而法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求是對(duì)評(píng)論進(jìn)行“考慮”后將相關(guān)意見整合進(jìn)入行政法規(guī)。在正式制定程序中，公告的步驟與非正式聽證程序一致，所不同的是接下來(lái)的正式聽證會(huì)，這種聽證會(huì)規(guī)則的嚴(yán)格性近似司法程序的規(guī)則特征，如言詞辯論、交叉詢問、舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)等，被稱為訴訟型聽證會(huì)。這種聽證會(huì)所作出的裁決具有初步的約束力，即立法應(yīng)當(dāng)“根據(jù)聽證記錄”制定，這也使其區(qū)別于非正式聽證中行政機(jī)關(guān)的“考慮”。由于兩種聽證模式下，聽證形式和聽證效力差異極大，在涉及健康、安全、環(huán)保等新興管制領(lǐng)域就迫切需要?jiǎng)?chuàng)制一種能夠中和兩種模式的立法聽證程序。所謂混合制定程序就是將正式聽證會(huì)模塊引入非正式聽證程序替代評(píng)論部分，其他標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行相關(guān)制定程序，如此就吸收了正式程序的言辭陳訴、交叉方式辯論的原則，可以將爭(zhēng)論涉及的焦點(diǎn)更清晰展露。將正式聽證會(huì)引入非正式制定程序后,即可以避免非正式程序的透明性不足，也避免了正式聽證程序行政立法成本高昂、時(shí)間拖延過長(zhǎng)的弊端。美國(guó)行政立法中混合制定程序的創(chuàng)制經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明了在立法過程中針對(duì)不同事項(xiàng)采用更靈活、多樣的程序性選擇有其必要性和可行性。

3高校抽象學(xué)生管理行為聽證的程序結(jié)構(gòu)

借鑒美國(guó)價(jià)格聽證的程序結(jié)構(gòu)及美國(guó)行政立法聽證模式選擇與創(chuàng)制的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可以將高校抽象學(xué)生管理行為聽證程序分解為以下幾個(gè)模塊，并依據(jù)聽證事項(xiàng)的優(yōu)先級(jí)分類作不同的選擇組合：

3.1啟動(dòng)公告

依高校職權(quán)啟動(dòng)的聽證由高校啟動(dòng)公告，依學(xué)生申請(qǐng)啟動(dòng)的聽證由學(xué)校聽證委員會(huì)啟動(dòng)公告。為保障學(xué)生的知情權(quán)，公告的內(nèi)容需包括三部分：一是聽證事項(xiàng)啟動(dòng)的依據(jù)，下一階段程序開展的時(shí)間、方式；二是聽證事項(xiàng)所指向的抽象管理行為制定為管理辦法的依據(jù)，即該管理辦法的制定依據(jù)的上位法；三是該管理辦法草案的主要內(nèi)容，或者述明所涉主題或是問題所在。公告模塊是所有抽象管理行為聽證的必經(jīng)程序，不受聽證事項(xiàng)優(yōu)先級(jí)的影響。

3.2評(píng)論與回復(fù)

高校開通公開的訴求表達(dá)平臺(tái)，允許任何在籍注冊(cè)學(xué)生對(duì)聽證事項(xiàng)發(fā)表意見，高校可授權(quán)學(xué)生會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)論的收集、分類便于歸納爭(zhēng)議焦點(diǎn)。同時(shí)高?？芍概上嚓P(guān)職能部門負(fù)責(zé)人就學(xué)生評(píng)論中可直接予以解釋說(shuō)明的內(nèi)容做出回復(fù)。評(píng)論模塊為必經(jīng)程序，不受聽證事項(xiàng)優(yōu)先級(jí)的影響。優(yōu)先級(jí)較低的聽證事項(xiàng)以高校對(duì)評(píng)論的書面回復(fù)作為終結(jié)。

3.3預(yù)聽證會(huì)

高校聽證委員會(huì)對(duì)優(yōu)先級(jí)較高的聽證事項(xiàng)，可根據(jù)評(píng)論與回復(fù)模塊的具體情況以及學(xué)生的參與熱情、爭(zhēng)議焦點(diǎn)的多少、協(xié)商的復(fù)雜性等因素決定是否召開預(yù)聽證會(huì)。預(yù)聽證會(huì)的目的就是在評(píng)論與回復(fù)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)一步梳理出核心爭(zhēng)點(diǎn)，高校應(yīng)當(dāng)在預(yù)聽證會(huì)上就核心爭(zhēng)點(diǎn)陳述明確的立場(chǎng)觀點(diǎn)，可決定是否就個(gè)別爭(zhēng)點(diǎn)做出初步的解釋說(shuō)明，但高校的辯解說(shuō)明義務(wù)無(wú)須在預(yù)聽證會(huì)中作強(qiáng)制要求。對(duì)優(yōu)先級(jí)較低的聽證事項(xiàng)，一般無(wú)須組織預(yù)聽證會(huì)。

3.4正式聽證會(huì)

優(yōu)先級(jí)較高的聽證事項(xiàng)，由學(xué)校聽證委員會(huì)依據(jù)已梳理出的爭(zhēng)點(diǎn)內(nèi)容、學(xué)生參與熱情決定正式聽證會(huì)的規(guī)模、時(shí)間、地點(diǎn)。正式聽證會(huì)須經(jīng)過四個(gè)議程：一是管理相對(duì)人陳述意見，二是管理人陳述意見，三是雙方交叉辯論，四是聽證委員會(huì)當(dāng)場(chǎng)或擇日做出會(huì)議結(jié)論，缺少任何一個(gè)議程都將視該場(chǎng)正式聽證會(huì)無(wú)效，同時(shí)可以根據(jù)中立組織①代表的出席情況增加他們的意見陳述環(huán)節(jié)。正式聽證會(huì)結(jié)束后聽證委員會(huì)將依據(jù)會(huì)議精神做出聽證結(jié)論，并向全校公布。對(duì)其他優(yōu)先級(jí)較低的聽證事項(xiàng)或高校依職權(quán)啟動(dòng)的其他重大事項(xiàng)聽證，學(xué)校聽證委員會(huì)認(rèn)為有必要的也可以召開正式聽證會(huì)，但此時(shí)聽證結(jié)論僅作為高校決策的參考，聽證結(jié)論對(duì)高校無(wú)強(qiáng)制力，當(dāng)然高校可選擇承諾受聽證結(jié)論約束。

3.5再聽證會(huì)

優(yōu)先級(jí)較高的聽證事項(xiàng)在聽證會(huì)結(jié)束并付諸實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)（如一個(gè)學(xué)年度），高?？赏ㄟ^其他途徑再次向?qū)W生征求意見，認(rèn)為有必要再次舉行聽證會(huì)的，高校可依職權(quán)啟動(dòng)。學(xué)生也可以對(duì)聽證結(jié)論或是抽象管理行為的實(shí)施提出異議并申請(qǐng)?jiān)俾犠C，但基于程序高效的考慮，申請(qǐng)啟動(dòng)的理由應(yīng)限制為三種情形：一是程序上正式聽證會(huì)有重大瑕疵導(dǎo)致聽證結(jié)論無(wú)效的；二是實(shí)體上抽象管理行為的實(shí)施明顯違背了聽證結(jié)論主要精神的；三是有新的普遍性訴求而非個(gè)體訴求出現(xiàn)，且這一普遍性訴求是否得到解決關(guān)系抽象管理行為實(shí)施的實(shí)際成效。同時(shí),只允許以學(xué)生會(huì)或?qū)W代會(huì)作為申請(qǐng)主體向聽證委員會(huì)提出再聽證申請(qǐng),理由有兩個(gè),一是保證再聽證申請(qǐng)權(quán)利不被濫用,二是以學(xué)生自治組織維護(hù)學(xué)生權(quán)利的形式行使再聽證申請(qǐng)權(quán)可體現(xiàn)訴求的普遍性并較能引起高校的重視。再聽證會(huì)應(yīng)依照正式聽證會(huì)的程序要求進(jìn)行，聽證委員會(huì)的再聽證是對(duì)聽證事項(xiàng)的最終裁決，原則上將來(lái)高校不再對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行聽證。由于高校學(xué)生管理事務(wù)內(nèi)容多樣，且各高校對(duì)聽證資源的安排、學(xué)生的參與積極性與能力也有差異，不適宜用一刀切的方式規(guī)定抽象學(xué)生管理行為聽證的程序結(jié)構(gòu)，采用必選項(xiàng)與自選項(xiàng)結(jié)合的混合程序結(jié)構(gòu)，即能較好地適應(yīng)優(yōu)先級(jí)不同的聽證事項(xiàng)需求，也能夠結(jié)合各高校聽證制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化聽證資源配置。

參考文獻(xiàn)：

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[5]劉海濤.行政立法聽證制度研究)[D].山東大學(xué),2013.

作者:高飛 單位:廈門城市職業(yè)學(xué)院學(xué)生工作處