殘疾兒童學前教育權益政策

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一、我國殘疾兒童學前教育問題

(一)殘疾兒童教育問題的提出

公共政策的一個重要特性是問題取向性,一項政策的出臺,往往是為了解決某一社會問題。在公共政策制定過程中,政策問題研究即政策問題建構具有特別重要的地位。殘疾兒童是指身心發展上有缺陷的兒童,殘疾兒童問題作為人類社會的一種自然、社會現象,自古有之,是客觀存在的,殘疾類型包括智力殘疾、聽力殘疾、視力殘疾、肢體殘疾、言語障礙、情緒和行為障礙、多重殘疾等[6](P1)。這種缺陷使得兒童個體缺乏作為正常人以正常方式從事某種正常活動的能力[7]。據2001年中國0-6歲殘疾兒童抽樣調查結果,以2000年第五次全國人口普查人口數推算,全國約有0-6歲殘疾兒童139.5萬,全國每年新增0-6歲殘疾兒童約19.9萬[8]。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示,我國有0-6歲殘疾兒童167.8萬,占殘疾人總數的2.02%[9]。數以百萬計的各類殘疾兒童迫切需要得到有效的康復訓練與教育服務。

(二)我國殘疾兒童學前教育的現狀

殘疾兒童的學前教育是泛指所有的學齡前殘疾兒童,由受過特殊教育專業訓練的教師對其進行初步的集體生活能力和學習習慣的培養,并進行針對性的缺陷補償訓練,為今后順利接受初等特殊教育奠定基礎[6](P53)。學前教育是基礎教育的重要組成部分,是個體終身發展的起始與奠基階段,對鞏固和提高九年義務教育的質量與效益,全面提升國民整體素質具有基礎性、全局性和先導性的重要作用與價值。近年來,心理學、教育學和腦科學等方面研究成果共同表明,學前期是人一生中大腦形態、結構、機能發展最為迅速、可塑性最強的時期,是個體情感、行為、語言、認知等各方面發展的奠基階段和敏感期,是個體社會化的起始階段和關鍵時期。許多對特殊兒童進行早期干預的研究也證實,越早開始的干預便越容易取得良好的教育效果,可以使殘疾幼兒的損害不至于造成更大的殘疾和障礙。有特殊教育專家計算出:如在早期干預中使用1元錢,那么將會在殘疾兒童學齡時的教育中節省7元錢,也就是說早期教育與訓練,既可減輕殘疾幼兒的不良后果,又可使他們在日后的教育中減少困難和節約經費[10]。0-6歲,是特殊兒童發現、鑒別和干預的關鍵時期,所有兒童都有權獲得人生發展最佳開端的可能。然而調查顯示,3-6歲殘疾兒童接受學前教育率僅為43.92%,其中城市為61.48%,農村為26·41%,遠低于普通幼兒園入園率(70.55%)[8]。原因在于:為殘疾兒童提供學前教育的特殊機構嚴重匱乏,普通學前教育機構缺少接納殘疾兒童的師資力量和相應設施。殘疾兒童早期康復教育需求與各類康復訓練機構匱乏和市場供給不足的矛盾日益加劇,制約了殘疾兒童早期教育康復工作的發展。學前階段兒童所擁有教育機會的多少和教育質量的優劣,不僅決定了其學前期的發展水平,而且影響著其終身學習與發展的質量和效果[11]。3-6歲殘疾兒童學前教育狀況(尤其是農村)亟待改善。學齡前殘疾幼兒處于弱勢群體的底層,學前特殊教育因此成為教育公平的起點,是創建和諧社會的基礎工程。這種教育的公平與教育權益的保障,必須通過制度和政策的支持,切實推動學前特殊教育的發展。

二、我國殘疾兒童學前教育政策:從倡導性的“積極開展”到“普惠性”

受教育權是殘疾人生存與發展的基本權利,我國歷來重視殘疾人的教育問題。建國以后,在黨和政府的關懷及社會各界的支持下,殘疾人的社會地位提高,參與社會生活的意識增強,受教育的機會也得到顯著改善。另一方面,殘疾人問題也日益引起國際社會的普遍關注,1982年12月,第三十七屆聯合國大會通過第52號決議,確定1983-1992年為聯合國殘疾人十年,制定了《關于殘疾人的世界行動綱領》,呼吁世界各國采取行動。對此,我國政府予以高度重視,積極響應“聯合國殘疾人十年”和《關于殘疾人的世界行動綱領》,1988年我國頒布了第一個殘疾人事業發展五年規劃《中國殘疾人事業五年工作綱要》。但是,由于歷史原因和生產力水平的限制,我國殘疾人事業滯后于社會經濟發展的水平,殘疾人受教育程度低。因此,為殘疾人提供教育機會成為國家發展殘疾人事業的一個主要內容,發展殘疾人教育事業的一個主要任務是普及殘疾兒童義務教育,在此基礎上完善各階段相互銜接的特殊教育體系。從相關政策文本的內容來看,發展殘疾兒童學前教育并不是我國殘疾人教育事業的重點。但是,學前教育作為終身學習的開端,是國民教育體系的重要組成部分。學前教育對于殘疾兒童良好習慣和社會態度的養成以及缺陷補償等方面具有重要作用。因此,在政策制定上表現為:在有限的教育資源下,為殘疾兒童提供平等的學前康復教育機會和更好的資源,提供更廣泛的繼續學習的機會,并在關心和支持殘疾兒童學前教育、完善殘疾兒童學前機構、健全殘疾兒童教育經費保障機制三方面呈現,提出了落實學前康復教育機構、設備、師資等三項內容為重點推進工程。下面筆者結合具體政策文本內容來探討殘疾兒童學前政策的發展。

(一)發展殘疾兒童學前教育:“公平”與“效率”的博弈

教育政策的本質就是在社會范圍內進行公共教育資源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇決定的。殘疾兒童學前教育政策雖然是一個理性的論證和決策過程,但并不是一種完全客觀和價值中立的技術性工作,在實踐過程中,殘疾兒童學前教育政策的制定與實施本質上是教育政策主體的一種利益表達與整合過程。我們知道,教育政策分配教育利益、解決教育問題,是為了促進教育事業的發展,實現受教育資源、機會、結果等的公平分配,促進全體人的個性全面發展。因而公平、質量或效力、效率和自由始終是教育政策持續追求的公共價值。然而在人口分布和經濟發展的限制中,公平、效率和自由的價值在政策過程中又是相互沖突的競爭性需求[12]。20世紀80年代以來,我國教育發展的主要任務是普及九年義務教育,在殘疾人教育事業上,也是以普及殘疾兒童義務教育為重。1988年,我國頒布的第一個殘疾人事業發展五年規劃《中國殘疾人事業五年工作綱要》提出“以普及初等教育為重點”的政策導向,1989年的《關于發展特殊教育若干意見的通知》進一步提出了發展特殊教育事業的基本方針,即“著重抓好初等教育和職業技術教育,積極開展學前教育,逐步發展中等教育和高等教育。”強調把殘疾少年兒童教育切實納入普及義務教育的工作軌道。此外,在隨后頒布的規劃文件中,如2001年的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》、2006年的《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及殘疾兒童義務教育及其鞏固和提高作為發展殘疾人教育事業的重中之重。由此可見,在殘疾兒童學前教育政策的價值取向上,特別是在“效率”與“公平”兩種核心價值取向上,國家宏觀的公共價值取向以“效率”優先,當然也兼顧“公平”,提出“采取有力措施,積極推動……幼兒園附設特教班”,也認識到“學前教育對殘疾兒童尤其重要”,并“積極開展學前教育”,指出“早期發現、早期矯治、早期教育對于殘疾兒童的身心發展具有重要意義”。隨著我國經濟的發展,普及九年義務教育目標的實現,在殘疾兒童學前教育政策上也發生了變化。2001年《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》指出:大中城市和經濟發達的農村地區,要積極發展殘疾兒童康復、教育事業,殘疾兒童學前教育水平要有大幅度提高;其他已經普及九年義務教育的地區要進一步發展殘疾兒童學前康復教育。2006年的《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要(2006-2010年)》提出“大力發展殘疾兒童學前教育”;2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出“因地制宜發展殘疾兒童學前教育”政策;2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》進一步明確殘疾兒童學前教育政策,即“建立學前教育資助制度,資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。發展殘疾兒童學前康復教育”;2011年《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》提出:“建立完善從學前教育到高等教育的殘疾人教育體系”,“資助殘疾兒童接受普惠性學前康復教育”。我國殘疾兒童學前教育政策,從最初的“積極發展”到“大力發展”再到“普惠性學前教育”,展現出在殘疾兒童學前教育政策的價值取向上由“效率”優先,逐步發展為“效率”與“公平”并重,進而發展為目前的以“公平”為重的發展路徑。

(二)不斷擴大殘疾兒童接受學前教育的機會

受教育權是一項基本人權,具體表現為受教育機會權和受教育條件權[13](P17)。發展殘疾兒童學前教育,設立殘疾兒童學前教育機構,為殘疾兒童提供學前教育的機會成為政策實施的主要內容。1988年的《中國殘疾人事業五年工作綱要》和1989年的《關于發展特殊教育的若干意見》提出:由特殊教育學校附設的學前班、殘疾兒童康復機構和普通幼兒園舉辦的殘疾兒童學前班作為殘疾兒童學前教育機構,并依靠家庭的配合,對殘疾兒童進行早期智力開發和功能訓練。1990年《殘疾人保障法》以法律的形式規定:“普通幼兒教育機構應當接收能適應其生活的殘疾幼兒”,“殘疾幼兒教育機構、普通幼兒教育機構附設的殘疾兒童班、特殊教育機構的學前班、殘疾兒童福利機構、殘疾兒童家庭,對殘疾兒童實施學前教育”。1994年《殘疾人教育條例》第十條進一步明確規定:“殘疾幼兒的學前教育,通過下列機構實施:(1)殘疾幼兒教育機構;(2)普通幼兒教育機構;(3)殘疾兒童福利機構;(4)殘疾兒童康復機構;(5)普通小學的學前班和殘疾兒童、少年特殊教育學校的學前班。殘疾兒童家庭應當對殘疾兒童實施學前教育。”1996年《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要(1996-2000年)》指出:要實現殘疾兒童學前教育有較大發展,應采取“普通幼兒教育機構和普通小學附設的學前班積極招收殘疾兒童隨班就讀并根據需要開設殘疾兒童班;特教學校、兒童福利院開設學前班,與家庭相結合,開展殘疾兒童的早期教育、早期康復”的措施。這些政策文本出臺與實施,使得殘疾兒童依法獲得學前教育機會,并且有權請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件,在其利用這些條件有困難時,有請求政府給予資助和幫助的權利。

(三)提供更好的教育資源

殘疾兒童是一個特殊的群體,為殘疾兒童提供學前教育機會,只是一種形式上的教育權,而他們要享有實質上的學前教育權,則還有一定的困難,因此國家要為這些特殊群體提供必要的扶持和幫助。1989年《關于發展特殊教育的若干意見》明確規定:民政部門要負責組織兒童福利機構和社區服務機構,對殘疾兒童進行學前教育。1992年《九十年代中國兒童發展規劃綱要》提出:要加強對殘疾患兒的早期診斷、護理、康復和教育工作。在全國完善四至五個殘兒康復人員培訓基地,在社區內建立殘疾兒童寄托所、聾兒語訓中心。2001年《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》中指出:特殊教育的主管部門應通過政策和行政手段鼓勵更多的特教學校、普通幼兒園、社區、有條件的個人開展殘疾兒童的學前教育和訓練,并在精神上和物質上給予一定的支持、鼓勵,以調動他們開展學前教育的積極性,使更多的殘疾兒童能接受學前教育和訓練。2009年《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》指出:有條件的城市和農村地區要基本滿足殘疾兒童接受學前教育的需求。地方各級教育、民政、衛生部門和殘聯要相互協作,采取多種形式,在有條件地區積極舉辦0-3歲殘疾兒童早期干預、早期教育和康復訓練機構,鼓勵社會力量舉辦學前特殊教育機構。2010年,《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出:“建立學前教育資助制度,資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。”2011年,《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》提出:建立多部門聯動的0-6歲殘疾兒童篩查、報告、轉銜、早期康復教育、家長培訓和師資培養的工作機制,鼓勵和支持幼兒園、特教學校、殘疾兒童康復和福利機構等實施殘疾兒童學前康復教育。實施“陽光助學計劃”,資助殘疾兒童接受普惠性學前康復教育。

三、結語

通過對我國關于殘疾兒童學前教育政策內容的梳理,我們發現對于殘疾兒童接受學前教育的重要性日益形成共識,對殘疾兒童來說,政策的實施不僅是缺陷補償和潛能的開發,更是轉向一種作為社會的福利、生存的條件、權利的存在和生活的品質的必要條件。隨著政策價值的日益明晰,政策目標的日益明確,國家將以更多的關注、更多的投入、更完善的體制來力爭殘疾兒童的學前教育問題的解決。

作者：葉增編 單位：泉州師范學院教育科學學院