香港特區的免費學前教育政策
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［摘要］推行免費學前教育計劃，是近年來香港特區政府的重要工作之一。2017年，香港特區實行免費優質幼稚園教育計劃，進一步保障特區幼兒接受優質的學前教育機會。香港特區免費學前教育政策具有以下特點：免費學前教育系列政策的銜接呈現階段性，逐步構建完整的政策體系；強調內外結合監管免費幼稚園教育，加強法律機構輔助建設監管體系；從多方面入手，齊頭并進提升免費學前教育質量。
［關鍵詞］香港特區；免費學前教育；教育質量
推行免費學前教育計劃，是近年來香港特區政府的重要工作之一。2013年，香港特區成立“免費幼稚園教育委員會”，該委員會由五個小組組成，即“目標、教師專業及研究工作小組”“營運與管治小組”“資助模式工作小組”“照顧多元學習需要工作小組”“傳意策略工作小組”。各小組對“香港特區如何持續及切實可行地推行免費優質幼稚園教育”進行了為期三年的深入研究。2015年，委員會發表了《免費幼稚園教育委員會報告》，該報告對香港特區免費幼稚園教育的惠及范圍進行了詳細闡述，并對免費幼稚園的撥款安排、教師專業發展保障體系、幼稚園環境設施建設、教育質量保障等均提出了相關建議［1］?！睹赓M幼稚園教育委員會報告》的產生，為香港特區推行免費學前教育奠定了厚實的基礎。2016年，香港特區《2016年施政報告》公布，特區政府將從2017／2018學年起，實施“免費優質幼稚園教育計劃”，并重點表明，該計劃的目的是“提供易于負擔的優質幼稚園教育，以及提高學童按其所需接受不同模式幼稚園教育的機會?！保?］同年，香港特區教育局頒布《免費優質幼稚園教育》通告，具體闡述了免費學前教育的實施方案，包括免費學前教育計劃的實施機構、對象要求、資金撥款、質量保障、監督管治等方面［3］。《免費優質幼稚園教育》的頒布，為香港特區免費學前教育的推行提供了強大的政策保障。同時，這也意味著現時的12年免費教育將延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育；免費優質幼稚園教育將取代實行了10年之久的“學券計劃”?；诖?，本文結合香港特區有關免費學前教育的一系列文件政策，對免費學前教育的政策內容和特點進行分析，以期為大陸地區學前教育政策制訂提供經驗參考。
一、免費學前教育的政策內容
1．免費學前教育的實施機構和對象要求免費學前教育的實施，工作重點在于實施機構，即幼稚園。明確參與免費學前教育計劃的幼稚園資格，是整個免費學前教育計劃的重要內容。從相關政策內容上看，并不是所有的香港特區幼稚園都可享受免費學前教育?！睹赓M優質幼稚園教育》規定，幼稚園需要符合“三大條件”，才有資格向特區政府申報免費教育計劃。這三大資格條件如下：其一，幼稚園已經被政府認可為“非牟利幼稚園”性質；其二，幼稚園能夠根據課程發展議會頒布的最新幼稚園課程指引，提供全面的本地課程；其三，幼稚園已經通過教育局的質量評價。符合以上三大條件的幼稚園，均可申請免費學前教育計劃。不同學制的幼稚園，它們在免費學前教育計劃中享有不同的政策優勢?！睹赓M優質幼稚園教育》明確指出，半日制幼稚園是香港特區免費學前教育的主要實施機構。也就是說，半日制幼稚園將接受特區政府的全力資助，并為所有符合資格條件的幼兒提供三年優質的半日制服務。而對于全日制幼稚園和長全日制幼稚園（指教育服務時間比全日制服務時間更長的幼稚園，如附帶午托、晚托等），特區政府將會提供額外資助，家長只需繳交部分學費，其學費數額設置會在低水平范圍內。此外，文件指出，半日制課程需要達到優質學前教育的課程要求。由于家庭教育對于幼兒的發展具有重要作用，且現有研究成果不足以論證全日制課程較半日制課程對幼兒的發展更為有利。所以，特區政府選擇以“半日制幼稚園”作為免費學前教育計劃的主要實施機構，讓兒童有更多的時間與家人在較少規范且輕松的環境下游戲互動、健康成長。可見，該決定綜合考慮了特區經濟現狀和幼兒身心發展等因素?！睹赓M優質幼稚園教育》還對參與免費教育計劃的兒童進行了資格要求。文件規定，凡在入讀幼稚園時，年滿兩歲八個月或以上的兒童，并擁有香港居留權、入境權或不附帶任何逗留條件的有效香港居留許可，均符合資格參加香港免費幼稚園教育計劃。2．免費學前教育的教育內容在免費學前教育計劃實行之前的10年，香港特區學前教育政策一直以“學券計劃”為主。而在此背景下，《學前教育課程指引》（2006年）也一直作為幼稚園教育內容的重要引導文件［4］。2017年，免費學前教育計劃的推行，預示著“學券計劃”的終止。相對應地，服務于“學券計劃”的《學前教育課程指引》（2006年）也將隨之停用。與此同時，為配合免費學前教育計劃的實行，特區教育局課程發展議會綜合考慮社會轉變和幼兒需要，檢視并修訂了2006年版《學前教育課程指引》，并于2017年2月頒布了《幼稚園教育課程指引》，以此輔助香港免費優質學前教育的推行?！队字蓤@教育課程指引》明確指出，免費優質學前教育的宗旨是，“培育幼兒在德、智、體、群、美各方面均衡地發展。培育幼兒的良好生活習慣，讓他們養成健康的體魄。培育幼兒的學習興趣和求知精神，樂于探索。培育幼兒正面的價值觀和積極的態度”?；诖耍掳娴慕逃n程指引明確提出，在免費優質學前教育計劃下，幼兒發展具有五大目標，即“身體發展”“認知和語言發展”“情意和群性發展”“美感發展”“品德發展”。在此基礎上，課程指引以“價值觀與態度、技能、知識”三個維度構成了幼稚園課程內容的六大領域，即“體能與健康”“語文”“幼兒數學”“大自然與生活”“個人與群體”“藝術與創意”［5］。3．免費學前教育的資金撥款資金撥款安排，同樣是整個免費學前教育計劃的重要內容?！睹赓M優質幼稚園教育》規定，對參與計劃的幼稚園的“資助模式”是“特區教育局向參與計劃的幼稚園直接提供資助?！辟Y助原則是“政府資助足以讓幼稚園提供優質半日制服務”，即“基本半日制資助單位”。也就是說，政府資助金額是以半日制幼稚園教育服務為基礎，按照幼稚園實際的學生人數，以基本單位資助形式，資助學童就讀半日制幼稚園（資助項目如表1所示）。對于全日制或長全日制服務的幼稚園的資助，基于“政府與家長共同承擔成本”的原則，特區政府會在提供半日資助的基礎上再提供額外資助，額外資助金額分別為半日制資助額的30％和60％，余下所需的經費則由家長承擔。此外，由于每所幼稚園發展規模不一，所需的資助撥款數額隨之不一樣，因此，特區政府會按每所幼稚園的規?，F狀和學生數量來厘定資助金額，每年以300000元為上限?？傊?，特區教育局認為，推行免費學前教育計劃之后，政府在學前教育的經常性開支，預計會由2016／2017年預算開支約40億元增加至2017／2018年約67億元［5］。4．免費學前教育的質量保障免費且優質的學前教育，是香港特區學前教育的發展方向。早在2015年公布的《免費幼稚園教育委員會報告》中，就已提出“將現時的12年免費教育延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育，并同時進一步提升幼稚園教育質素，是現屆政府的重點工作?！蓖瑯?，《免費優質幼稚園教育》中也強調了“提供15年免費教育及優質的幼稚園教育”是政府的重要工作?？梢姡貐^政府不僅專注于學前教育的“免費”，更關注學前教育的“優質”?！睹赓M優質幼稚園教育》認為，特區學前教育質量的提升可從以下幾點做起：其一，提高師幼比例，即由現階段的1∶15提升到1∶11，讓教師將更多的精力投放到“照顧兒童多元需要、發展校本課程、備課、參與專業發展活動，以及與家長溝通等”；其二，以不同方式提高教師的專業能力，包括制定教師持續專業發展政策、設立教師和園長的專業能力理念架構，以及修訂現有的幼稚園校長證書課程等；其三，優化質素保證架構（即學前教育質量評價機制），加強幼稚園工作的管理和透明度，具體內容包括加強特區教育局的督學工作、優化《表現指標（幼稚園）》中的“管理與組織”“教與學”“機構文化與給予兒童的支援”和“兒童發展”四大范疇等［6］；其四，根據幼稚園教學情況、社會轉變及未來需求，檢查《幼稚園教育課程指引》；其五，改善校舍及設施，研究增加幼稚園校舍供應。5．免費學前教育的監督管理有效的監督體系，是保障特區免費學前教育有序實施的重要條件?！睹赓M優質幼稚園教育》認為，幼稚園的監督管理工作需要幼稚園自身與外界部門的相互合作。主要措施如下：其一，幼稚園需制定透明及權責分明的有效管理架構。文件建議，幼稚園可參照特區廉政公署所提供的材料，為幼稚園校董會和教職工制定相關行為守則范本。其二，廉政公署有義務向幼稚園傳授相關管理經驗。廉政公署防貪處已為幼稚園制定《幼稚園校董及職員行為守則范本》［7］，還會為幼稚園提供免費的、保密的咨詢服務，幫助幼稚園改善相關管治制度，防止幼稚園貪污現象。其三，幼稚園相關信息透明化。幼稚園需要在特區教育局相關網站公布主要營運資料，包括幼稚園校監校長的姓名、教學人員的總人數、校長和教師的資歷、校長和教師的薪酬范圍、在園幼兒人數、幼稚園設施、學費報名費及注冊費等。其四，加強幼稚園內部財務監察。幼稚園應制定妥善并具嚴謹制衡的內部監察與回報機制，確保政府資助及非政府經費的運用有充分的依據支持。同時，特區教育局也會加強對幼稚園內部財務的監察。與此同時，《免費優質幼稚園教育》明確指出，對于違反相關規定的幼稚園，視具體情況作出處罰。情節輕者，教育局將延遲或終止發放全部資助，并以書面指示要求幼稚園對于沒有遵從的事項進行補救和糾正；情節重者，教育局將向該幼稚園發出書面通知，撤銷其參加計劃的資格，并停止向該幼稚園發放任何資助。此外，特區教育局于2017年頒布的《幼稚園行政手冊》，從校董會管理、財務管理、人事聘用等方面詳細闡述了免費學前教育計劃下的幼稚園運營管理條例，旨在讓幼稚園進一步明確自身的責任，自覺監督管理幼稚園的內部營運工作［8］。
二、香港免費學前教育政策的特點
香港特區免費學前教育政策的推行，正處于初步階段。其惠及效果是否顯著，有待實踐的考驗。但從申請免費教育計劃的幼稚園數量上看，免費學前教育計劃的響應情況較為可觀。2017／2018學年，申請“免費優質幼稚園教育計劃”的幼稚園數量為752所（數據統計截止到2017年9月6日，瀏覽于香港特區教育局官網）。而《香港統計年刊2016年版》顯示，香港幼稚園數量為1000所，其中本地幼稚園為872所，非本地幼稚園為128所［9］?？梢姡诒镜赜字蓤@中，八成以上的幼稚園申請了免費學前教育計劃，這反映了當前香港特區免費優質幼稚園教育計劃受到了諸多幼稚園的支持。而這又與香港免費學前教育政策本身的優勢與特點有著密切聯系。香港免費學前教育政策主要有以下三個特點：1．免費學前教育系列政策的銜接呈現階段性，逐步構建完整的政策體系香港特區免費優質幼稚園教育計劃的推行，是分階段有步驟逐步實現的。2007年，香港教育局頒布第1／2007號通告《學前教育新措施》，宣告香港學前教育實行“學券計劃”。所謂“學券計劃”，即政府以學券的形式向家長提供學費資助，以減輕其經濟負擔。學券計劃是香港特區尋求免費學前教育的初步舉措。2013年，“香港免費優質幼稚園教育委員會”的成立，預示著特區政府免費學前教育籌備工作拉開序幕。通過三年的深入鉆研，委員會于2015年發表了《香港免費優質幼稚園教育委員會報告》，為免費學前教育計劃的實施提供了切實可行的具體方案和建議。2016年，特區政府《施政報告》正式宣布，香港特區將于2017／2018學年推行“免費優質幼稚園教育”。同年，特區教育局頒布《免費優質幼稚園教育》通函，向全社會闡述了特區免費學前教育計劃的具體實施方案。隨后，一系列相關文件政策相繼出臺，如免費學前教育計劃背景下的《幼稚園行政手冊》、《幼稚園教育課程指引》、《2017／2018免費優質幼稚園教育計劃按學校發放的資助》、《為2017／2018免費優質幼稚園教育計劃提供“一筆過”啟動津貼》、《免費優質幼稚園教育計劃發還差餉及地租》以及一系列關于免費幼稚園教育的書面答復文件等等（瀏覽于香港特區教育局官網）。在每一個階段中，這些文件政策的頒布都推動特區免費學前教育計劃工作的實現，并逐步形成免費學前教育的政策體系，為香港特區免費優質幼稚園教育提供了有力的政策保障。2．強調內外結合監管免費幼稚園教育，加強法律機構輔助建設監管體系免費優質幼稚園教育計劃作為一項大型的教育工程，需要完整的監管體系來保障。香港免費優質幼稚園教育監管體系呈現“內外結合”的特點，即內部監督與外部監督相結合。首先，內部監督以幼稚園自身為主體。幼稚園作為免費教育的實施機構，自我監管的義務是不可或缺的。幼稚園通過建立園本內部的監察和匯報機制，約束并規范園內工作人員依法使用免費學前教育資金。其次，外部監督以教育局和廉政公署為主體。教育局會不定期地派遣工作人員對參與免費教育計劃的幼稚園進行相關監察，廉政公署則會為幼稚園提供有關制定行為守則方面的法律咨詢和服務。作為專業的監察機構，廉政公署為免費學前教育監督體系的建立提供了專業理論與豐富經驗的支持。正是在這樣的背景下，香港特區免費學前教育形成了內外結合的監督體系，以此推動免費學前教育計劃的有效實施。3．從多方面入手，齊頭并進提升免費學前教育質量提升幼稚園保教質量，是推行免費學前教育的目標之一。香港特區教育局以“優先關注幼稚園的質素”作為一切工作的原則，出臺一系列相關文件政策，從多個方面提升幼稚園的教育質量，如在免費優質幼稚園教育背景下，特區教育局將會提高師幼比、加強教師與園長的專業培訓、提高教師隊伍穩定性、加強學前教育質量評價、強調幼稚園教育課程指引、擴展幼稚園教育空間等，力求從多方面入手，齊頭并進提升免費幼稚園教育質量。
作者:費廣洪 劉友棚 單位:深圳大學師范學院