香港特區(qū)的免費學(xué)前教育政策
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［摘要］推行免費學(xué)前教育計劃，是近年來香港特區(qū)政府的重要工作之一。2017年，香港特區(qū)實行免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃，進一步保障特區(qū)幼兒接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機會。香港特區(qū)免費學(xué)前教育政策具有以下特點：免費學(xué)前教育系列政策的銜接呈現(xiàn)階段性，逐步構(gòu)建完整的政策體系；強調(diào)內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管免費幼稚園教育，加強法律機構(gòu)輔助建設(shè)監(jiān)管體系；從多方面入手，齊頭并進提升免費學(xué)前教育質(zhì)量。
［關(guān)鍵詞］香港特區(qū)；免費學(xué)前教育；教育質(zhì)量
推行免費學(xué)前教育計劃，是近年來香港特區(qū)政府的重要工作之一。2013年，香港特區(qū)成立“免費幼稚園教育委員會”，該委員會由五個小組組成，即“目標(biāo)、教師專業(yè)及研究工作小組”“營運與管治小組”“資助模式工作小組”“照顧多元學(xué)習(xí)需要工作小組”“傳意策略工作小組”。各小組對“香港特區(qū)如何持續(xù)及切實可行地推行免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育”進行了為期三年的深入研究。2015年，委員會發(fā)表了《免費幼稚園教育委員會報告》，該報告對香港特區(qū)免費幼稚園教育的惠及范圍進行了詳細闡述，并對免費幼稚園的撥款安排、教師專業(yè)發(fā)展保障體系、幼稚園環(huán)境設(shè)施建設(shè)、教育質(zhì)量保障等均提出了相關(guān)建議［1］?！睹赓M幼稚園教育委員會報告》的產(chǎn)生，為香港特區(qū)推行免費學(xué)前教育奠定了厚實的基礎(chǔ)。2016年，香港特區(qū)《2016年施政報告》公布，特區(qū)政府將從2017／2018學(xué)年起，實施“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃”，并重點表明，該計劃的目的是“提供易于負擔(dān)的優(yōu)質(zhì)幼稚園教育，以及提高學(xué)童按其所需接受不同模式幼稚園教育的機會。”［2］同年，香港特區(qū)教育局頒布《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》通告，具體闡述了免費學(xué)前教育的實施方案，包括免費學(xué)前教育計劃的實施機構(gòu)、對象要求、資金撥款、質(zhì)量保障、監(jiān)督管治等方面［3］?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》的頒布，為香港特區(qū)免費學(xué)前教育的推行提供了強大的政策保障。同時，這也意味著現(xiàn)時的12年免費教育將延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育；免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育將取代實行了10年之久的“學(xué)券計劃”?；诖?，本文結(jié)合香港特區(qū)有關(guān)免費學(xué)前教育的一系列文件政策，對免費學(xué)前教育的政策內(nèi)容和特點進行分析，以期為大陸地區(qū)學(xué)前教育政策制訂提供經(jīng)驗參考。
一、免費學(xué)前教育的政策內(nèi)容
1．免費學(xué)前教育的實施機構(gòu)和對象要求免費學(xué)前教育的實施，工作重點在于實施機構(gòu)，即幼稚園。明確參與免費學(xué)前教育計劃的幼稚園資格，是整個免費學(xué)前教育計劃的重要內(nèi)容。從相關(guān)政策內(nèi)容上看，并不是所有的香港特區(qū)幼稚園都可享受免費學(xué)前教育?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》規(guī)定，幼稚園需要符合“三大條件”，才有資格向特區(qū)政府申報免費教育計劃。這三大資格條件如下：其一，幼稚園已經(jīng)被政府認可為“非牟利幼稚園”性質(zhì)；其二，幼稚園能夠根據(jù)課程發(fā)展議會頒布的最新幼稚園課程指引，提供全面的本地課程；其三，幼稚園已經(jīng)通過教育局的質(zhì)量評價。符合以上三大條件的幼稚園，均可申請免費學(xué)前教育計劃。不同學(xué)制的幼稚園，它們在免費學(xué)前教育計劃中享有不同的政策優(yōu)勢?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》明確指出，半日制幼稚園是香港特區(qū)免費學(xué)前教育的主要實施機構(gòu)。也就是說，半日制幼稚園將接受特區(qū)政府的全力資助，并為所有符合資格條件的幼兒提供三年優(yōu)質(zhì)的半日制服務(wù)。而對于全日制幼稚園和長全日制幼稚園（指教育服務(wù)時間比全日制服務(wù)時間更長的幼稚園，如附帶午托、晚托等），特區(qū)政府將會提供額外資助，家長只需繳交部分學(xué)費，其學(xué)費數(shù)額設(shè)置會在低水平范圍內(nèi)。此外，文件指出，半日制課程需要達到優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的課程要求。由于家庭教育對于幼兒的發(fā)展具有重要作用，且現(xiàn)有研究成果不足以論證全日制課程較半日制課程對幼兒的發(fā)展更為有利。所以，特區(qū)政府選擇以“半日制幼稚園”作為免費學(xué)前教育計劃的主要實施機構(gòu)，讓兒童有更多的時間與家人在較少規(guī)范且輕松的環(huán)境下游戲互動、健康成長?？梢?，該決定綜合考慮了特區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)狀和幼兒身心發(fā)展等因素。《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》還對參與免費教育計劃的兒童進行了資格要求。文件規(guī)定，凡在入讀幼稚園時，年滿兩歲八個月或以上的兒童，并擁有香港居留權(quán)、入境權(quán)或不附帶任何逗留條件的有效香港居留許可，均符合資格參加香港免費幼稚園教育計劃。2．免費學(xué)前教育的教育內(nèi)容在免費學(xué)前教育計劃實行之前的10年，香港特區(qū)學(xué)前教育政策一直以“學(xué)券計劃”為主。而在此背景下，《學(xué)前教育課程指引》（2006年）也一直作為幼稚園教育內(nèi)容的重要引導(dǎo)文件［4］。2017年，免費學(xué)前教育計劃的推行，預(yù)示著“學(xué)券計劃”的終止。相對應(yīng)地，服務(wù)于“學(xué)券計劃”的《學(xué)前教育課程指引》（2006年）也將隨之停用。與此同時，為配合免費學(xué)前教育計劃的實行，特區(qū)教育局課程發(fā)展議會綜合考慮社會轉(zhuǎn)變和幼兒需要，檢視并修訂了2006年版《學(xué)前教育課程指引》，并于2017年2月頒布了《幼稚園教育課程指引》，以此輔助香港免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的推行?！队字蓤@教育課程指引》明確指出，免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的宗旨是，“培育幼兒在德、智、體、群、美各方面均衡地發(fā)展。培育幼兒的良好生活習(xí)慣，讓他們養(yǎng)成健康的體魄。培育幼兒的學(xué)習(xí)興趣和求知精神，樂于探索。培育幼兒正面的價值觀和積極的態(tài)度”。基于此，新版的教育課程指引明確提出，在免費優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育計劃下，幼兒發(fā)展具有五大目標(biāo)，即“身體發(fā)展”“認知和語言發(fā)展”“情意和群性發(fā)展”“美感發(fā)展”“品德發(fā)展”。在此基礎(chǔ)上，課程指引以“價值觀與態(tài)度、技能、知識”三個維度構(gòu)成了幼稚園課程內(nèi)容的六大領(lǐng)域，即“體能與健康”“語文”“幼兒數(shù)學(xué)”“大自然與生活”“個人與群體”“藝術(shù)與創(chuàng)意”［5］。3．免費學(xué)前教育的資金撥款資金撥款安排，同樣是整個免費學(xué)前教育計劃的重要內(nèi)容?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》規(guī)定，對參與計劃的幼稚園的“資助模式”是“特區(qū)教育局向參與計劃的幼稚園直接提供資助。”資助原則是“政府資助足以讓幼稚園提供優(yōu)質(zhì)半日制服務(wù)”，即“基本半日制資助單位”。也就是說，政府資助金額是以半日制幼稚園教育服務(wù)為基礎(chǔ)，按照幼稚園實際的學(xué)生人數(shù)，以基本單位資助形式，資助學(xué)童就讀半日制幼稚園（資助項目如表1所示）。對于全日制或長全日制服務(wù)的幼稚園的資助，基于“政府與家長共同承擔(dān)成本”的原則，特區(qū)政府會在提供半日資助的基礎(chǔ)上再提供額外資助，額外資助金額分別為半日制資助額的30％和60％，余下所需的經(jīng)費則由家長承擔(dān)。此外，由于每所幼稚園發(fā)展規(guī)模不一，所需的資助撥款數(shù)額隨之不一樣，因此，特區(qū)政府會按每所幼稚園的規(guī)?，F(xiàn)狀和學(xué)生數(shù)量來厘定資助金額，每年以300000元為上限?？傊?，特區(qū)教育局認為，推行免費學(xué)前教育計劃之后，政府在學(xué)前教育的經(jīng)常性開支，預(yù)計會由2016／2017年預(yù)算開支約40億元增加至2017／2018年約67億元［5］。4．免費學(xué)前教育的質(zhì)量保障免費且優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，是香港特區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展方向。早在2015年公布的《免費幼稚園教育委員會報告》中，就已提出“將現(xiàn)時的12年免費教育延伸到涵蓋幼稚園教育的15年免費教育，并同時進一步提升幼稚園教育質(zhì)素，是現(xiàn)屆政府的重點工作?！蓖瑯樱睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》中也強調(diào)了“提供15年免費教育及優(yōu)質(zhì)的幼稚園教育”是政府的重要工作。可見，特區(qū)政府不僅專注于學(xué)前教育的“免費”，更關(guān)注學(xué)前教育的“優(yōu)質(zhì)”?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》認為，特區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量的提升可從以下幾點做起：其一，提高師幼比例，即由現(xiàn)階段的1∶15提升到1∶11，讓教師將更多的精力投放到“照顧兒童多元需要、發(fā)展校本課程、備課、參與專業(yè)發(fā)展活動，以及與家長溝通等”；其二，以不同方式提高教師的專業(yè)能力，包括制定教師持續(xù)專業(yè)發(fā)展政策、設(shè)立教師和園長的專業(yè)能力理念架構(gòu)，以及修訂現(xiàn)有的幼稚園校長證書課程等；其三，優(yōu)化質(zhì)素保證架構(gòu)（即學(xué)前教育質(zhì)量評價機制），加強幼稚園工作的管理和透明度，具體內(nèi)容包括加強特區(qū)教育局的督學(xué)工作、優(yōu)化《表現(xiàn)指標(biāo)（幼稚園）》中的“管理與組織”“教與學(xué)”“機構(gòu)文化與給予兒童的支援”和“兒童發(fā)展”四大范疇等［6］；其四，根據(jù)幼稚園教學(xué)情況、社會轉(zhuǎn)變及未來需求，檢查《幼稚園教育課程指引》；其五，改善校舍及設(shè)施，研究增加幼稚園校舍供應(yīng)。5．免費學(xué)前教育的監(jiān)督管理有效的監(jiān)督體系，是保障特區(qū)免費學(xué)前教育有序?qū)嵤┑闹匾獥l件?！睹赓M優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》認為，幼稚園的監(jiān)督管理工作需要幼稚園自身與外界部門的相互合作。主要措施如下：其一，幼稚園需制定透明及權(quán)責(zé)分明的有效管理架構(gòu)。文件建議，幼稚園可參照特區(qū)廉政公署所提供的材料，為幼稚園校董會和教職工制定相關(guān)行為守則范本。其二，廉政公署有義務(wù)向幼稚園傳授相關(guān)管理經(jīng)驗。廉政公署防貪處已為幼稚園制定《幼稚園校董及職員行為守則范本》［7］，還會為幼稚園提供免費的、保密的咨詢服務(wù)，幫助幼稚園改善相關(guān)管治制度，防止幼稚園貪污現(xiàn)象。其三，幼稚園相關(guān)信息透明化。幼稚園需要在特區(qū)教育局相關(guān)網(wǎng)站公布主要營運資料，包括幼稚園校監(jiān)校長的姓名、教學(xué)人員的總?cè)藬?shù)、校長和教師的資歷、校長和教師的薪酬范圍、在園幼兒人數(shù)、幼稚園設(shè)施、學(xué)費報名費及注冊費等。其四，加強幼稚園內(nèi)部財務(wù)監(jiān)察。幼稚園應(yīng)制定妥善并具嚴謹制衡的內(nèi)部監(jiān)察與回報機制，確保政府資助及非政府經(jīng)費的運用有充分的依據(jù)支持。同時，特區(qū)教育局也會加強對幼稚園內(nèi)部財務(wù)的監(jiān)察。與此同時，《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》明確指出，對于違反相關(guān)規(guī)定的幼稚園，視具體情況作出處罰。情節(jié)輕者，教育局將延遲或終止發(fā)放全部資助，并以書面指示要求幼稚園對于沒有遵從的事項進行補救和糾正；情節(jié)重者，教育局將向該幼稚園發(fā)出書面通知，撤銷其參加計劃的資格，并停止向該幼稚園發(fā)放任何資助。此外，特區(qū)教育局于2017年頒布的《幼稚園行政手冊》，從校董會管理、財務(wù)管理、人事聘用等方面詳細闡述了免費學(xué)前教育計劃下的幼稚園運營管理條例，旨在讓幼稚園進一步明確自身的責(zé)任，自覺監(jiān)督管理幼稚園的內(nèi)部營運工作［8］。
二、香港免費學(xué)前教育政策的特點
香港特區(qū)免費學(xué)前教育政策的推行，正處于初步階段。其惠及效果是否顯著，有待實踐的考驗。但從申請免費教育計劃的幼稚園數(shù)量上看，免費學(xué)前教育計劃的響應(yīng)情況較為可觀。2017／2018學(xué)年，申請“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃”的幼稚園數(shù)量為752所（數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止到2017年9月6日，瀏覽于香港特區(qū)教育局官網(wǎng)）。而《香港統(tǒng)計年刊2016年版》顯示，香港幼稚園數(shù)量為1000所，其中本地幼稚園為872所，非本地幼稚園為128所［9］。可見，在本地幼稚園中，八成以上的幼稚園申請了免費學(xué)前教育計劃，這反映了當(dāng)前香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃受到了諸多幼稚園的支持。而這又與香港免費學(xué)前教育政策本身的優(yōu)勢與特點有著密切聯(lián)系。香港免費學(xué)前教育政策主要有以下三個特點：1．免費學(xué)前教育系列政策的銜接呈現(xiàn)階段性，逐步構(gòu)建完整的政策體系香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃的推行，是分階段有步驟逐步實現(xiàn)的。2007年，香港教育局頒布第1／2007號通告《學(xué)前教育新措施》，宣告香港學(xué)前教育實行“學(xué)券計劃”。所謂“學(xué)券計劃”，即政府以學(xué)券的形式向家長提供學(xué)費資助，以減輕其經(jīng)濟負擔(dān)。學(xué)券計劃是香港特區(qū)尋求免費學(xué)前教育的初步舉措。2013年，“香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育委員會”的成立，預(yù)示著特區(qū)政府免費學(xué)前教育籌備工作拉開序幕。通過三年的深入鉆研，委員會于2015年發(fā)表了《香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育委員會報告》，為免費學(xué)前教育計劃的實施提供了切實可行的具體方案和建議。2016年，特區(qū)政府《施政報告》正式宣布，香港特區(qū)將于2017／2018學(xué)年推行“免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育”。同年，特區(qū)教育局頒布《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育》通函，向全社會闡述了特區(qū)免費學(xué)前教育計劃的具體實施方案。隨后，一系列相關(guān)文件政策相繼出臺，如免費學(xué)前教育計劃背景下的《幼稚園行政手冊》、《幼稚園教育課程指引》、《2017／2018免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃按學(xué)校發(fā)放的資助》、《為2017／2018免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃提供“一筆過”啟動津貼》、《免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃發(fā)還差餉及地租》以及一系列關(guān)于免費幼稚園教育的書面答復(fù)文件等等（瀏覽于香港特區(qū)教育局官網(wǎng)）。在每一個階段中，這些文件政策的頒布都推動特區(qū)免費學(xué)前教育計劃工作的實現(xiàn)，并逐步形成免費學(xué)前教育的政策體系，為香港特區(qū)免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育提供了有力的政策保障。2．強調(diào)內(nèi)外結(jié)合監(jiān)管免費幼稚園教育，加強法律機構(gòu)輔助建設(shè)監(jiān)管體系免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育計劃作為一項大型的教育工程，需要完整的監(jiān)管體系來保障。香港免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育監(jiān)管體系呈現(xiàn)“內(nèi)外結(jié)合”的特點，即內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。首先，內(nèi)部監(jiān)督以幼稚園自身為主體。幼稚園作為免費教育的實施機構(gòu)，自我監(jiān)管的義務(wù)是不可或缺的。幼稚園通過建立園本內(nèi)部的監(jiān)察和匯報機制，約束并規(guī)范園內(nèi)工作人員依法使用免費學(xué)前教育資金。其次，外部監(jiān)督以教育局和廉政公署為主體。教育局會不定期地派遣工作人員對參與免費教育計劃的幼稚園進行相關(guān)監(jiān)察，廉政公署則會為幼稚園提供有關(guān)制定行為守則方面的法律咨詢和服務(wù)。作為專業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)，廉政公署為免費學(xué)前教育監(jiān)督體系的建立提供了專業(yè)理論與豐富經(jīng)驗的支持。正是在這樣的背景下，香港特區(qū)免費學(xué)前教育形成了內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，以此推動免費學(xué)前教育計劃的有效實施。3．從多方面入手，齊頭并進提升免費學(xué)前教育質(zhì)量提升幼稚園保教質(zhì)量，是推行免費學(xué)前教育的目標(biāo)之一。香港特區(qū)教育局以“優(yōu)先關(guān)注幼稚園的質(zhì)素”作為一切工作的原則，出臺一系列相關(guān)文件政策，從多個方面提升幼稚園的教育質(zhì)量，如在免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育背景下，特區(qū)教育局將會提高師幼比、加強教師與園長的專業(yè)培訓(xùn)、提高教師隊伍穩(wěn)定性、加強學(xué)前教育質(zhì)量評價、強調(diào)幼稚園教育課程指引、擴展幼稚園教育空間等，力求從多方面入手，齊頭并進提升免費幼稚園教育質(zhì)量。
作者:費廣洪 劉友棚 單位:深圳大學(xué)師范學(xué)院