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        加強事業單位對外投資管理建議

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        加強事業單位對外投資管理建議

        摘要:事業單位對外投資企業行為越來越普遍、形式越來越多元、方向越來越多樣,為事業單位補充完善自身職能、拓寬營收渠道、解決當前財政緊縮形勢提供了一種有效手段。然而,以社會效益為最高準則的事業單位和追求利潤最大化的企業無論在設立目標、管理方式還是運行模式均有顯著差別,這使得傳統事業單位管理者難以適應對外投資企業的管理,難以確保事業單位對外投資企業管理實現經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化,難以為推動本單位事業發展提供堅強有力保障。如何在切實發揮好事業單位對外投資企業作用的同時,規避相關投資風險和廉政風險,已成為擺在事業單位面前的一道難題。本文針對事業單位在對外投資項目立項、投資設立、日常管理和股權處置退出等全過程存在的主要問題和風險進行了梳理分析,對規范事業單位對外投資管理進行了探索研究,提出了嚴控對外投資方向、規范對外投資前期程序、完善法人治理結構、加強對外投資企業日常監管、健全對外投資企業退出機制和加強廉潔自律等幾個方面的建議。

        關鍵詞:事業單位;投資;規范管理

        對外投資企業作為事業單位國有資產的重要組成部分,通過利用閑置資產對外投資,提高閑置資產的利用率,在當前中央財政“過緊日子”、嚴格壓縮支出的大背景下,填補了部分事業單位的資金缺口,解決了不少事業單位的燃眉之急,更好地實現國有資產的保值增值,為單位事業發展的提供了有益補充。但近年來各項審計、檢查情況及結果表明,部分事業單位在對外投資企業管理方面仍存在管理理念、方法、手段與本單位實際發展需要不相適應的問題,甚至在一些重點領域和關鍵環節出現違法違規違紀行為。加強事業單位對外投資企業管理不僅是為了實現國有資產保值增值,也是為了規避投資風險和廉政風險,更是“從嚴治黨”的必然要求。

        一、事業單位對外投資企業存在的主要問題

        (一)對外投資行為不符合國家政策精神或風險較大《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等有關政策出臺后,部分事業單位將無法繼續承擔的監管、審批等職能變相轉移給所投資興辦企業,與國家“放管服”政策精神不符。此外,有的事業單位投資與本單位事業發展不相關的領域,由于對不相關領域不熟悉、不了解,無法成為單位事業發展的有益補充,違背了事業單位在經濟社會發展中提供公益服務的宗旨。其中一些事業單位甚至成立企業專門買賣期貨、股票、企業債券、各類投資基金等各類金融衍生產品或進行各種形式的金融風險投資,存在較大投資風險。

        (二)前期投資程序不規范、不健全一是部分事業單位投資興辦企業前沒有進行深入的可行性論證,對國家的相關政策、市場供求現狀、發展趨勢以及投資方向、規模和項目周期缺乏科學的分析,企業投資不久后就面臨虧損甚至倒閉的局面。二是部分事業單位沒有嚴格按照相關規定履行對外投資審批手續,未及時將對外向主管部門報批或備案,先投資后審批(備案)的現象還比較普遍。三是部分事業單位出資前未對用作投資的固定資產、無形資產履行資產評估手續,此后也未進行追溯評估,無法保證國有資產的保值增值,甚至可能導致國有資產流失。

        (三)法人治理結構缺失很多事業單位對外投資的企業,由于受其投資方事業單位干涉影響過多,存在較為濃重的行政色彩,導致法人治理結構不健全、不獨立。一是企業決策機構不獨立。不少事業單位對外投資企業的股東會、董事會、監事會等形同虛設,長期不開會或者以事業單位領導班子會等代替,無法履行好管理職責和監督職責,使得企業不能成為真正的市場主體,無法根據自身實際情況作出科學的經營決策,往往需要為事業單位的方便而犧牲本企業的利益。二是企業業務、人員不獨立。許多投資企業開展的業務、經營模式以及往來客戶等與事業單位內部二級單位重疊度較高,同時人事權由事業單位掌控,導致企業發展完全依靠事業單位,缺乏獨自運行、開拓市場的經驗及能力,喪失了主動性,嚴重制約了企業的長期發展。三是財產、賬務核算不獨立。還有部分事業單位投資的企業作為獨立法人未進行單獨核算,各類經營活動仍在事業單位賬目核算,與事業單位共用資產,事企不分。

        (四)后續日常監管不到位部分事業單位重投資、輕管理。一方面,由于對投資企業成立后經營決策管理的重視關注程度嚴重不足,未遵循風險控制和跟蹤管理等原則,沒有督促要求企業建立科學、規范、有效的內控制度和完善的監督體系,導致投資后企業業績平平甚至連年嚴重虧損,無法實現國有資產保值增值。另一方面,部分事業單位由于長期疏于管理,甚至不了解掌握投資企業經營情況,不能對企業進行控制或實施影響。長此以往,隨著機構改制、人員變動等原因,部分對外投資企業逐漸脫離監管、失去控制,長期不分紅、拒絕接受事業單位指導管理等亂象頻生。

        (五)退出機制不完善有的事業單位對外投資企業成立時間早,期間企業股權結構、管理層變化頻繁,部分企業股東失聯甚至無法召開股東大會;有的企業隨著市場環境變換、新政策出臺等原因,已完成歷史階段性任務、不再盈利或無法為事業單位提供有力支撐;還有的企業由于違法、稅務等各類原因被有關部門吊銷企業執照。相關對外投資企業均不再開展經營活動,但事業單位未及時辦理股權退出或注銷手續,導致這些企業長期存留,存在隱藏的稅務、法律風險。

        (六)引發廉政問題事業單位對外投資不但存在投資風險和財務風險,也存在重大的廉政風險,很多領導不以為然,對此類問題重視不足,最終造成了嚴重后果。一是股權投資未在賬面反映。有的事業單位投資的企業未在單位賬面核算或者在事業單位賬上以往來款項的形式體現。對外投資游離于賬外使得單位無法掌握對外投資情況,不能有效監督管理投資項目、及時規避投資風險,容易造成國有資產流失。同時由于對外投資未入賬,導致無法監督相關投資收益按規定納入單位預算、統一核算、統一管理,極易造成投資收益體外循環,一旦被截留、轉移、挪用、私分、成立“小金庫”,則存在廉政風險、法律風險。二是向投資企業攤派轉嫁費用。部分事業單位違規將應由自身承擔的各類費用攤派轉嫁給投資控股企業,形式多種多樣,也是歷來紀檢監察部門的重要關注點之一。

        二、規范對外投資管理建議

        各事業單位要積極發揮主體責任,尤其是強化主要負責同志的主體責任和主管領導的分管責任,嚴格履行重大事項集體審批決策程序,結合本單位實際情況,加快構建系統完備、科學規范、運行有效的對外投資決策管理體系。

        (一)嚴格控制對外投資行為各事業單位應嚴格控制對外投資范圍,通常來說,承擔行政職能的事業單位和公益一類事業單位,不應該對外投資;公益二類事業單位和從事生產經營活動的事業單位,對外投資項目應當作為單位事業發展的有益補充,不得投資與行政監管、審批相關的事項,盡量避免投資與本單位事業發展不相關的領域。同時,各事業單位在投資前也要充分考慮到本單位實際運行情況,資產負債率較高、已投資項目效益差的單位都應該謹慎選擇新的對外投資事項,以此規避投資風險。

        (二)規范對外投資前期程序一是事業單位對外投資前應當進行充分論證,全面考慮投資行業存在的機遇危險及所投資企業的核心競爭力,編制可行性分析報告,并經單位領導班子集體決策拍板。追加投資或用未分配利潤轉增注冊資本的,須事先經所投資企業股東會決議。二是事業單位對外投資應當嚴格按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第100號)和上級主管部門規定的授權審批權限履行申報審批程序,嚴禁未經批準擅自對外投資,更不得將投資金額分拆成多次投資,化整為零,逃避監管。三是加強對擬投資資產的審核把關,事業單位應當確保對外投資資產權屬清晰,不存在權屬糾紛,無抵押、質押、留置、提供擔保、定金以及被司法機關凍結等情況。在保證單位正常運轉和事業發展的前提下,利用單位貨幣性資產以及固定資產、無形資產等非貨幣性資產對外投資,不得影響單位正常業務開展、單位人員工資發放、日常辦公費用支付等基本支出保障。要嚴格執行《事業單位財務規則》(中華人民共和國財政部令第68號)有關規定,嚴禁使用財政撥款、財政撥款結余以及國家有關部門撥付的專項資金對外投資。利用非貨幣性資產對外投資的,還應當按照國家有關規定對擬投資資產進行資產評估。

        (三)完善法人治理結構事業單位應放管結合,理順事企二者之間的關系,一方面要放,事業單位要督促企業依法建立和完善法人治理結構,明確股東會、董事會、監事會、管理層各自的職責,建立健全內部監督管理和風險控制制度,給企業在業務等方面更多的自主權,激發投資企業的活力,發揮好市場機制。另一方面要管,事業單位作為出資人、股東,要合法合規通過股東(大)會、董事會或者其他形式的內部機構,或者選擇、委派管理者等,參與對外投資企業的重大決策,包括企業合并、分立、改制、上市、增加或者減少注冊資本、發行債券、進行重大投資、為他人提供大額擔保、轉讓重大財產、進行大額捐贈、分配利潤以及解散、申請破產等。

        (四)加強日常監督管理事業單位應當按照《企業國有資產法》《公司法》等企業國有資產監管的有關規定,加強對外投資所形成的日常管理。一是對投資企業實行歸口管理。各事業單位應當按照《行政事業單位內部控制規范》要求,設置對外投資管理監管的歸口管理部門或崗位,明確相關管理部門或崗位職責權限,加強對外投資決策的控制、對外投資項目的追蹤管理,對投資企業實施監管。二是加強對外投資企業財務和國有資產管理。各事業單位應當按照有關規定組織企業做好產權登記、清產核資、財務審計、資產評估等工作,按時報送企業經濟效益月度快報和年度財務會計決算報告,并對投資企業提供信息及相關材料的真實性、準確性、完整性進行審核。三是建立監督檢查機制。各事業單位每年應當對本單位對外投資管理情況、企業國有資產保值增值情況和企業重大事項管理情況等進行檢查,發現問題及時制定整改措施并組織落實。加強對企業的審計監督工作,委托會計師事務所對企業的年度財務會計報告進行審計,定期開展績效評價。四是依法取得投資收益。各事業單位應監督企業依照法律、法規以及企業章程的規定,向出資人分配利潤。取得的收益應當按照預算管理及事業單位財務和會計制度的有關規定納入單位預算,統一核算,統一管理,并在單位財務會計報告中對相關信息進行披露。

        (五)建立對外投資企業退出機制事業單位對外投資的同時,應該建立對外投資后評價制度和投資收回制度,及時清理低效投資,有效防止國有資產損失。轉讓(減持)對外投資形成的股權時,應當嚴格按照《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等有關規定,對所投資企業進行清產核資、財務審計、資產評估等,并按照規定審批權限履行資產處置審批或備案手續,在依法設立的產權交易場所公開進行交易。

        (六)構建廉潔自律長效機制事業單位主要負責人對本單位對外投資行為和企業監管負主要責任,應當按照有關規定認真履行對所投資企業的日常監管職責,切實加強對投資企業的監督尤其是財務監督,規范投資企業的經營行為,做到“守土有責、守土負責、守土盡責”。一是事業單位對對外投資獲得的股權,應當按照財務會計制度規定及時入賬,并按照國有資產管理有關規定辦理產權登記。二是事業單位要加強與對外投資企業資金往來和資產使用管理。為了最大限度規避廉政風險,事業單位和對外投資企業之間,不得讓對方無償列支費用,不得無償提供資產給對方使用或無償占有對方資產。三是嚴格對委派的股東代表、董事、監事及高級管理人員監管,對未按要求履行職責甚至出現違規違紀違法行為的責任人依法依規追究責任。

        三、結語

        由于區域、行業等方面的差異以及上級主管行政部門不同的規定要求,事業單位加強對外投資管理的方式不能一概而論或一蹴而就,各事業單位應當依據國家有關法律、法規和政策,按照有利于本單位事業發展、促進國有資產保值增值、有效防范投資風險的原則,嚴格控制對外投資行為,規范對投資企業的管理。有條件的事業單位,還應該在內部范圍開展投資興辦企業清理整頓的相關工作,摸清家底,找出進一步規范對外投資企業管理的方向。

        參考文獻:

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        作者:韓濤 單位:生態環境部對外合作與交流中心

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