項目投資管控框架優(yōu)化
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摘要：有效管控項目投資是當(dāng)前公共工程領(lǐng)域推行D&B模式的一個主要目標(biāo)?！靶枨蟆泵鞔_和采用易于執(zhí)行的固定總價合同形式，是業(yè)主有效管控項目投資的關(guān)鍵。在厘清行政監(jiān)管與項目管理界限并提高行政監(jiān)管協(xié)作效率基礎(chǔ)上，提出專業(yè)且權(quán)責(zé)統(tǒng)一的業(yè)主，通過關(guān)注項目“需求”明確化途徑、合理分?jǐn)偟刭|(zhì)勘測和主材價差的管理風(fēng)險、采用合適的固定總價合同形式、關(guān)注設(shè)計優(yōu)化激勵重點等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可優(yōu)化新模式下項目的投資管控框架。
關(guān)鍵詞：D&B模式；投資管控；固定總價合同；管理優(yōu)化
1有效管控投資的關(guān)鍵和主要影響因素
采用D&B模式的根本目標(biāo)可被歸結(jié)為縮短工期、降低費用。而當(dāng)前公共工程采用D&B模式的降低費用目標(biāo)，則是在項目“需求”不變、總價可控的情況下，減少設(shè)計與施工脫節(jié)帶來的費用增加，或提高項目投資的性價比，最終實現(xiàn)投資有效管控。所以，有效管控投資是D&B模式在公共工程領(lǐng)域推廣成功的重要評判依據(jù)。在依托固定總價合同有效管控投資的過程中，合同對應(yīng)的項目“需求”明確化是關(guān)鍵。它對公共工程業(yè)主的核心要求至少有三點：第一、項目合同簽訂前，能提出明確的項目“需求”；第二、根據(jù)“需求”具體情況，合理設(shè)置風(fēng)險分?jǐn)倵l款和界定合同價可調(diào)整范圍，以減少過程變更索賠；第三、在“需求”對應(yīng)的總價限額內(nèi)，能夠關(guān)注并通過設(shè)計優(yōu)化激勵，促進(jìn)項目投資優(yōu)化，提高項目性價比。當(dāng)前，對采用D&B模式的公共工程業(yè)主而言，要提出項目明確的“需求”并有效管控投資，主要受到兩個方面的影響：在行政監(jiān)管層面，需要進(jìn)一步劃清項目管理與行政監(jiān)管的權(quán)責(zé)界限，讓業(yè)主成為投資管控權(quán)責(zé)匹配的完全業(yè)主，并提高監(jiān)管效率；在業(yè)主的項目管理層面，一方面，業(yè)主需要提升投資管理的專業(yè)能力，滿足新模式投資管控需要。另一方面，業(yè)主應(yīng)優(yōu)化有改進(jìn)空間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高固定總價合同的可執(zhí)行性。
2影響業(yè)主有效管控投資的主要問題及優(yōu)化分析
2.1關(guān)于行政監(jiān)管與業(yè)主權(quán)責(zé)邊界問題
有效的投資管控需要明確的責(zé)任主體，但條塊化和邊界不明確的行政監(jiān)管，割裂了業(yè)主的投資管控權(quán)利和責(zé)任。
2.1.1條塊化的行政監(jiān)管
D&B模式政策多由住建部門，而當(dāng)前國內(nèi)采用D&B模式、資金來源于財政性資金的公共工程，項目投資控制至少會涉及到發(fā)文推行新模式的住建部門；控制公共工程的可行性研究、初步設(shè)計批復(fù)和項目投資估算或項目設(shè)計概算的發(fā)改部門；負(fù)責(zé)公共工程“事前出錢”和“事后評審”環(huán)節(jié)的財政部門或行業(yè)主管部門；以及與負(fù)有公共工程財政資金監(jiān)督職能的審計部門。實踐中，由于公共工程資金性質(zhì)，行政主管部門確實需要評審審批“需求”和前期階段成果，進(jìn)行竣工后的評價反饋。而且各行政主管部門對公共工程的投資監(jiān)管存在條塊化和權(quán)責(zé)交叉，相關(guān)制度調(diào)整難度大、行政成本高，公共工程項目管理實現(xiàn)去行政化難、行政監(jiān)管銜接和政策配套跟不上新模式的需要。按一般原則，當(dāng)前政策更新或配套滯后帶來的投資管控風(fēng)險，將由項目業(yè)主承擔(dān)。
2.1.2投資管控權(quán)責(zé)不匹配的業(yè)主
公共工程業(yè)主在項目管理層面的投資管控，至少是基于二次委托實現(xiàn)的。然而，在這種二次委托關(guān)系建立過程中，政府的發(fā)改、住建、財政、審計等職能部門的行政監(jiān)管與業(yè)主的項目管理界限不清晰，行政職能部門容易同時扮演“業(yè)主”和“監(jiān)管人”角色，割裂公共工程項目業(yè)主投資管控的權(quán)限和責(zé)任。在權(quán)責(zé)割裂現(xiàn)狀不做實質(zhì)性改變情況下，D&B模式下的公共工程業(yè)主，或仍將重點實現(xiàn)相對確定的項目進(jìn)度、安全和質(zhì)量管理目標(biāo)，對項目“需求”確定和投資管控容易具有隨意性，難以實現(xiàn)有效的項目投資管控。
2.1.3行政監(jiān)管界限
解決業(yè)主投資管控權(quán)責(zé)割裂的途徑，只能是明確行政監(jiān)管界限，讓業(yè)主成為投資管控權(quán)利與責(zé)任匹配的完全業(yè)主。為此，采用D&B模式的公共工程，通過合同簽訂前審批“需求”及投資估價文件+事中或事后的平行監(jiān)督反饋，明確項目管理和行政監(jiān)管的邊界。行政主管部門僅對項目合同簽訂前明確“需求”的依據(jù)和估價，以及合同簽訂后的合同外重大變更內(nèi)容，進(jìn)行評審審批。項目可研、方案設(shè)計和初步設(shè)計批復(fù)時，相關(guān)行政主管部門對“需求”和投資估價文件審批應(yīng)更加嚴(yán)謹(jǐn)，評審環(huán)節(jié)提前到初步設(shè)計概算及以前，審計部門可對項目開展平行審計監(jiān)督。其他行政監(jiān)管工作原則上不應(yīng)再嵌入項目投資管控流程。同時，通過梳理公共工程領(lǐng)域推行代建制、施工總承包、PPP的項目投資監(jiān)管經(jīng)驗，行政主管部門可向相對統(tǒng)一的專業(yè)行政監(jiān)管機構(gòu)過渡，逐步實現(xiàn)條塊化監(jiān)管向集中且專業(yè)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管效率。與之配套的，在省市各級按項目資金管理權(quán)限，建立或完善可采用D&B模式的公共工程項目庫。擬入庫項目在可行性研究階段加入項目適用D&B模式的論證，主要評估項目的標(biāo)準(zhǔn)化程度和個性化要求的可實現(xiàn)程度、是否有可參考項目等，影響項目“需求”明確化和投資控制的內(nèi)容，篩選滿足D&B模式適用要求的項目入庫備選。
2.2業(yè)主的投資管控認(rèn)識和能力問題
2.2.1投資管控思維有待轉(zhuǎn)變
公共工程采用D&B模式時，業(yè)主的投資管控思維至少應(yīng)在以下兩個方面發(fā)生轉(zhuǎn)變：第一，D&B模式只是公共工程可選的多種模式之一，公共工程通過D&B模式有效管控投資是有條件的。部分公共工程項目選用設(shè)計、施工分開招標(biāo)（如D&BB模式和施工總承包模式），通過施工圖紙和詳細(xì)的清單工程量或其他的傳統(tǒng)建設(shè)全過程管控項目，反而更有利于具體項目的投資管控。第二，D&B模式是按圖施工向按約施工（或畫圖施工）轉(zhuǎn)變，其基于充分的專業(yè)信任、更高的專業(yè)集成和過程管理柔性化。公共工程在D&B模式下的投資管控，不再是通過逢圖必審、按圖施工、以及行政監(jiān)管和項目業(yè)主層層把關(guān)實現(xiàn)。業(yè)主有效管控投資的關(guān)鍵，是如何在合同簽訂前明確“需求”，合同簽訂后監(jiān)控項目按需履約和控制變更索賠風(fēng)險，并激勵提高項目性價比的設(shè)計優(yōu)化。
2.2.2專業(yè)資源整合能力有待提升
調(diào)研當(dāng)前已采用D&B模式的公共工程，部分項目設(shè)計、施工并不融合，即使項目采用固定總價合同也無法避免調(diào)價，項目投資管控多沿用傳統(tǒng)的施工圖預(yù)算控制或費率招標(biāo)模式。梳理公共工程推行監(jiān)理制、代建制、施工總承包、政府采購工程、PPP，以及工程總承包模式的思路可以看到，政府的基本思路是希望通過專業(yè)化的業(yè)主，或有專業(yè)第三方輔助的業(yè)主，對公共工程項目管理提效增質(zhì)。所以究其原因，除了建筑市場誠信評價體系健全、招投標(biāo)評定分離、工程總承包企業(yè)和人員資質(zhì)管理等配套需要完善外，另一個重要原因是業(yè)主缺乏新模式投資管控的專業(yè)資源和管理能力。
2.2.3業(yè)主投資管控的主體角色
有了項目投資管理去行政化和明確的行政監(jiān)管界限基礎(chǔ)，公共工程可以通過引入全過程工程咨詢、借助BIM和造價大數(shù)據(jù)等建筑信息化技術(shù)解決信息孤島，引入工程保險和擔(dān)保降低項目履約風(fēng)險；通過輔以提高業(yè)主單位專業(yè)人員薪酬待遇和培養(yǎng)自有專業(yè)隊伍，甚至嘗試業(yè)主+全過程工程咨詢+D&B、代建制+D&B、PPP+D&B等專業(yè)集成度更高的業(yè)主管理模式；通過提升業(yè)主對D&B模式的適用情形和資源整合能力，促使業(yè)主逐步成為具備相應(yīng)技術(shù)話語權(quán)，能提出明確的項目“需求”，且全過程有效管理項目投資信息的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的責(zé)任主體。
2.3業(yè)主管控投資的五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析和優(yōu)化
2.3.1“需求”明確化的實現(xiàn)途徑
對采用D&B模式的公共工程而言，發(fā)包前的“需求”確認(rèn)是基礎(chǔ)性的，可設(shè)置一定的明確化途徑：首先，各地可建立D&B模式項目儲備庫，公共工程通過適用D&B模式論證和發(fā)改等職能部門審批才能入庫。具體論證中，把公共工程“需求”分為沒有方案的設(shè)計建造需求和有方案的可建造性需求，通過“需求”分類和標(biāo)準(zhǔn)化要求，篩查項目適用D&B模式與否。其次，根據(jù)項目“需求”的明確化程度，項目可進(jìn)行技術(shù)和商務(wù)兩階段招標(biāo)，允許業(yè)主視情況在商務(wù)評標(biāo)之前綜合技術(shù)方案招標(biāo)情況進(jìn)一步明確“需求”，這符合國際上工程總承包通過談判磋商明確需求的慣例。同時，公共工程“需求”確認(rèn)是個動態(tài)過程。除了在發(fā)包前由業(yè)主和行政主管部門共同設(shè)置項目“需求”外，過程中還需要甄別范圍內(nèi)的設(shè)計優(yōu)化和范圍外應(yīng)調(diào)整的“需求”，最終在審圖或暫估內(nèi)容再確認(rèn)環(huán)節(jié)確認(rèn)項目“需求”。
2.3.2具體發(fā)包階段的選擇
適用D&B模式的公共工程，應(yīng)在能明確“需求”的階段再進(jìn)行發(fā)包。盡管住建部最新的《辦法》明確公共工程可以“三階段”發(fā)包，且強調(diào)了“需求”明確的項目才能使用D&B模式。但具體公共工程“需求”是否明確并沒有界定標(biāo)準(zhǔn)。從項目投資控制的角度，如果僅將該標(biāo)準(zhǔn)理解為滿足現(xiàn)行的對應(yīng)階段成果編制深度要求，那么項目投資估算允許偏差是10%～20%。如假設(shè)公共工程項目建設(shè)投資估算1億元，投資金額變動可達(dá)到1000萬元～2000萬元，投資控制風(fēng)險仍然較大；而方案設(shè)計階段，盡管容積率、裝配率、地下室層高、基礎(chǔ)類別等方案組成因素對建設(shè)投資的影響高達(dá)75%，但方案設(shè)計階段成果并不具體，無法有效計量計價。因此，如果沒有一個清晰的途徑去確認(rèn)“需求”并適時發(fā)包，D&B模式很可能會成為實踐中公共工程規(guī)避常規(guī)招標(biāo)程序、隨意壓縮工期的通道，甚至出現(xiàn)違規(guī)輸送利益的“隧道行為”行為。鑒于此，建議除特殊公共工程項目外，標(biāo)準(zhǔn)化程度高、可參考案例多的一般項目可以在“三階段”的早期進(jìn)行發(fā)包；個性化要求較高、缺乏可參考案例的項目則在“三階段”后期進(jìn)行發(fā)包。同時，考慮到初步設(shè)計階段的設(shè)計概算或者修正概算編制依據(jù)和過程，即包括投資估算或方案估算、初步設(shè)計或擴大設(shè)計文件、當(dāng)?shù)氐母潘愣~指標(biāo)和取費標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)毓こ淘靸r指數(shù)，以及建設(shè)場地自然條件和施工條件等內(nèi)容，并通過單位工程概算、單位工程綜合概算、建設(shè)項目總概算三級測算確認(rèn)，都是“需求”明確化的重要依據(jù)。由此，公共工程項目在初步階段發(fā)包，或更有利于確認(rèn)“需求”、鑒別投標(biāo)方案及管控投資。應(yīng)注意的是，業(yè)主做到初步設(shè)計階段“需求”明確，并不意味著投標(biāo)人必須在初步設(shè)計成果基礎(chǔ)上深化，而是將成果作為一個評審審批以及確認(rèn)“需求”明確與否的可靠依據(jù)。
2.3.3部分技術(shù)管理風(fēng)險的合理再分?jǐn)?/p>
在當(dāng)前的國家和部分省份指導(dǎo)文件里，影響投資管控且由業(yè)主承擔(dān)的主要風(fēng)險包括了材料、設(shè)備價格超出合同約定的幅度范圍風(fēng)險，以及部分不利地質(zhì)條件引起的建設(shè)投資增加的風(fēng)險。在給了潛在投標(biāo)人考慮風(fēng)險對價權(quán)利的情況下，D&B模式下應(yīng)該將常規(guī)的材料和設(shè)備價格變動風(fēng)險，以及因確定性不利地質(zhì)條件判斷失誤引起的投資增加風(fēng)險，交由能控制風(fēng)險并獲取利益的工程總承包單位承擔(dān)。況且這種調(diào)整在現(xiàn)有的招投標(biāo)和合同框架下容易實現(xiàn)。此外，在嚴(yán)格意義上的D&B模式里，也傾向于將上述內(nèi)容的材料設(shè)備價格和確定性不利地質(zhì)條件風(fēng)險，劃為有經(jīng)驗的工程總承包單位可控的技術(shù)管理風(fēng)險范疇，并通過合同進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移并包干。
2.3.4合同計價形式的選取
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，采用D&B模式的公共工程項目，會根據(jù)項目情況和發(fā)包階段的計價依據(jù)深度，選用如下的項目合同價格形式：結(jié)合實踐情況，采用上限控制價模式+費率招標(biāo)、施工圖預(yù)算+優(yōu)化差額分成兩種合同計價形式的項目，容易演變?yōu)闃I(yè)主按審定的施工圖計量計價，承包人則依賴變更或提供質(zhì)量過剩內(nèi)容增加利潤，項目無法按固定總價合同管控投資，這兩種合同計價形式不適用于D&B模式；而固定總價+局部單價或固定總價+暫估價模式，前者的局部單價對應(yīng)量暫估，后者的暫估價對應(yīng)量和價暫估，兩者可以統(tǒng)一為固定總價+暫估模式。同時，借鑒FIDIC銀皮書對工程總承包適用條件的描述和解釋，即公共工程如果通過招標(biāo)談判階段提供設(shè)計文件或劃定樣品標(biāo)的范圍等措施明確“需求”，能最大程度實現(xiàn)基于“需求”明確的固定總價包干，以及有限額的暫估。由此，盡管D&B模式還需要進(jìn)一步培育，但采用D&B模式的公共工程，應(yīng)堅持推行以固定總價包干合同為主、固定總價+暫估合同為輔的合同形式。對于“需求”不明、暫估內(nèi)容過多、內(nèi)容對應(yīng)的投資占比過大的項目，盡量避免采用D&B模式。
2.3.5設(shè)計優(yōu)化激勵的關(guān)注重點
D&B模式的設(shè)計與施工融合，讓設(shè)計優(yōu)化管理從外部激勵變成了部分自我激勵，也讓建造過程有了實現(xiàn)各方利益最大化的可能。本文為區(qū)分D&B模式里面的設(shè)計優(yōu)化和設(shè)計變更，將范圍內(nèi)的變更稱為設(shè)計優(yōu)化，范圍外的屬于可調(diào)價范圍的變更稱為設(shè)計變更。假設(shè)公共工程的項目設(shè)定的“需求”范圍邊界清晰，根據(jù)價值管理理論公式V=F/C（其中，V是設(shè)計優(yōu)化評價值，F(xiàn)是采用D&B模式的公共工程的“需求”，C是項目投資管控值），D&B模式里的設(shè)計優(yōu)化至少包括兩種情形：第一種是F不變或略低+C大幅降低，即滿足相同或相似“需求”情況下，大幅降低成本；第二種是C不變或略增+F大幅提高，即在投資不變或略增加的情況下，獲得超出預(yù)期的“需求”。對于計劃通過固定總價合同有效管控項目投資的公共工程而言，第一種設(shè)計優(yōu)化，是利用技術(shù)管理優(yōu)勢博弈和獲取利益，也是工程總承包單位自我激勵的關(guān)注重點，業(yè)主只需要審查并確保其優(yōu)化后仍滿足“需求”。第二種設(shè)計優(yōu)化，是業(yè)主需要關(guān)注和加強外部激勵的重點。不過，業(yè)主此時需要考慮設(shè)計優(yōu)化激勵措施，并通過設(shè)計審查，防范剩余質(zhì)量或過度設(shè)計引起投資浪費。
3基于“需求”明確的業(yè)主投資管控框架
綜上所述，本文針對D&B模式下的公共工程，提出新模式下業(yè)主的投資管控框架，優(yōu)化項目管理層面和行政監(jiān)管層面的業(yè)主權(quán)責(zé)與行政監(jiān)管界限，以及業(yè)主在各階段的投資管控重點。同時，為了在項目管理層面達(dá)成有效管控投資目標(biāo)，業(yè)主可采取如下措施提高固定總價合同的可執(zhí)行性：首先，業(yè)主在在項目入庫前應(yīng)基本明確“需求”，項目入庫后應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化“需求”和估價文件，為發(fā)包簽訂固定總價合同價奠定基礎(chǔ)。其次，業(yè)主在項目的招標(biāo)階段，合理設(shè)定材料價差風(fēng)險的包干幅度下限，并通過投標(biāo)人間的競爭，實現(xiàn)材料價差市場變動風(fēng)險的最大限度包干；明確由業(yè)主提供詳細(xì)地勘報告資料，但工程總承包單位自行對可復(fù)測的、常規(guī)的確定性地質(zhì)條件帶來的投資風(fēng)險負(fù)責(zé)；項目評標(biāo)過程中，重點關(guān)注能在既定投資限額內(nèi)優(yōu)化和達(dá)成“需求”的投標(biāo)人。第三，業(yè)主應(yīng)主要采用固定總價包干合同管控項目投資。有個性化需求且需再次確認(rèn)的項目局部，通過參考項目案例、給出方案設(shè)計、劃定需求標(biāo)的范圍、分階段招標(biāo)細(xì)化“需求”等措施，提出個性化需求限額，并采取局部固定總價+暫估的合同。第四，一般的公共工程項目，項目投資達(dá)到或相當(dāng)于達(dá)到初步設(shè)計深度后，再發(fā)包和簽訂固定包干總價合同或附有暫估價限額的固定總價合同。第五，業(yè)主在合同履行過程中關(guān)注第二種設(shè)計優(yōu)化，并按合同文件確認(rèn)“需求”實現(xiàn)。
4結(jié)語
業(yè)主提出明確的“需求”并執(zhí)行固定總價合同（或固定總價合同+暫估），是采用D&B模式的公共工程有效管控項目投資的核心要求。盡管D&B模式理論上可以促成總承包單位設(shè)計和施工一體化融合，實現(xiàn)項目投資管理簡化、可控甚至優(yōu)化，但要達(dá)成采用D&B模式的公共工程項目投資有效管控，還有賴于專業(yè)能力充分的業(yè)主，在高效的行政監(jiān)管環(huán)境和更合理的投資管控措施支撐下實現(xiàn)。所以，業(yè)主對項目“需求”明確化和有效管控項目投資，既是推廣工程總承包模式的目標(biāo)和抓手，也會成為建設(shè)投資管理體制改革更新的一個載體，該目標(biāo)的實現(xiàn)將是一項“提質(zhì)增效”的系統(tǒng)工程。
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作者：嚴(yán)鵬 王曉明 單位：桂林航天工業(yè)學(xué)院 廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳
