項目投資管控框架優化
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摘要：有效管控項目投資是當前公共工程領域推行D&B模式的一個主要目標?！靶枨蟆泵鞔_和采用易于執行的固定總價合同形式，是業主有效管控項目投資的關鍵。在厘清行政監管與項目管理界限并提高行政監管協作效率基礎上，提出專業且權責統一的業主，通過關注項目“需求”明確化途徑、合理分攤地質勘測和主材價差的管理風險、采用合適的固定總價合同形式、關注設計優化激勵重點等關鍵環節，可優化新模式下項目的投資管控框架。
關鍵詞：D&B模式；投資管控；固定總價合同；管理優化
1有效管控投資的關鍵和主要影響因素
采用D&B模式的根本目標可被歸結為縮短工期、降低費用。而當前公共工程采用D&B模式的降低費用目標，則是在項目“需求”不變、總價可控的情況下，減少設計與施工脫節帶來的費用增加，或提高項目投資的性價比，最終實現投資有效管控。所以，有效管控投資是D&B模式在公共工程領域推廣成功的重要評判依據。在依托固定總價合同有效管控投資的過程中，合同對應的項目“需求”明確化是關鍵。它對公共工程業主的核心要求至少有三點：第一、項目合同簽訂前，能提出明確的項目“需求”；第二、根據“需求”具體情況，合理設置風險分攤條款和界定合同價可調整范圍，以減少過程變更索賠；第三、在“需求”對應的總價限額內，能夠關注并通過設計優化激勵，促進項目投資優化，提高項目性價比。當前，對采用D&B模式的公共工程業主而言，要提出項目明確的“需求”并有效管控投資，主要受到兩個方面的影響：在行政監管層面，需要進一步劃清項目管理與行政監管的權責界限，讓業主成為投資管控權責匹配的完全業主，并提高監管效率；在業主的項目管理層面，一方面，業主需要提升投資管理的專業能力，滿足新模式投資管控需要。另一方面，業主應優化有改進空間的關鍵環節，提高固定總價合同的可執行性。
2影響業主有效管控投資的主要問題及優化分析
2.1關于行政監管與業主權責邊界問題
有效的投資管控需要明確的責任主體，但條塊化和邊界不明確的行政監管，割裂了業主的投資管控權利和責任。
2.1.1條塊化的行政監管
D&B模式政策多由住建部門，而當前國內采用D&B模式、資金來源于財政性資金的公共工程，項目投資控制至少會涉及到發文推行新模式的住建部門；控制公共工程的可行性研究、初步設計批復和項目投資估算或項目設計概算的發改部門；負責公共工程“事前出錢”和“事后評審”環節的財政部門或行業主管部門；以及與負有公共工程財政資金監督職能的審計部門。實踐中，由于公共工程資金性質，行政主管部門確實需要評審審批“需求”和前期階段成果，進行竣工后的評價反饋。而且各行政主管部門對公共工程的投資監管存在條塊化和權責交叉，相關制度調整難度大、行政成本高，公共工程項目管理實現去行政化難、行政監管銜接和政策配套跟不上新模式的需要。按一般原則，當前政策更新或配套滯后帶來的投資管控風險，將由項目業主承擔。
2.1.2投資管控權責不匹配的業主
公共工程業主在項目管理層面的投資管控，至少是基于二次委托實現的。然而，在這種二次委托關系建立過程中，政府的發改、住建、財政、審計等職能部門的行政監管與業主的項目管理界限不清晰，行政職能部門容易同時扮演“業主”和“監管人”角色，割裂公共工程項目業主投資管控的權限和責任。在權責割裂現狀不做實質性改變情況下，D&B模式下的公共工程業主，或仍將重點實現相對確定的項目進度、安全和質量管理目標，對項目“需求”確定和投資管控容易具有隨意性，難以實現有效的項目投資管控。
2.1.3行政監管界限
解決業主投資管控權責割裂的途徑，只能是明確行政監管界限，讓業主成為投資管控權利與責任匹配的完全業主。為此，采用D&B模式的公共工程，通過合同簽訂前審批“需求”及投資估價文件+事中或事后的平行監督反饋，明確項目管理和行政監管的邊界。行政主管部門僅對項目合同簽訂前明確“需求”的依據和估價，以及合同簽訂后的合同外重大變更內容，進行評審審批。項目可研、方案設計和初步設計批復時，相關行政主管部門對“需求”和投資估價文件審批應更加嚴謹，評審環節提前到初步設計概算及以前，審計部門可對項目開展平行審計監督。其他行政監管工作原則上不應再嵌入項目投資管控流程。同時，通過梳理公共工程領域推行代建制、施工總承包、PPP的項目投資監管經驗，行政主管部門可向相對統一的專業行政監管機構過渡，逐步實現條塊化監管向集中且專業化監管轉變，提高監管效率。與之配套的，在省市各級按項目資金管理權限，建立或完善可采用D&B模式的公共工程項目庫。擬入庫項目在可行性研究階段加入項目適用D&B模式的論證，主要評估項目的標準化程度和個性化要求的可實現程度、是否有可參考項目等，影響項目“需求”明確化和投資控制的內容，篩選滿足D&B模式適用要求的項目入庫備選。
2.2業主的投資管控認識和能力問題
2.2.1投資管控思維有待轉變
公共工程采用D&B模式時，業主的投資管控思維至少應在以下兩個方面發生轉變：第一，D&B模式只是公共工程可選的多種模式之一，公共工程通過D&B模式有效管控投資是有條件的。部分公共工程項目選用設計、施工分開招標（如D&BB模式和施工總承包模式），通過施工圖紙和詳細的清單工程量或其他的傳統建設全過程管控項目，反而更有利于具體項目的投資管控。第二，D&B模式是按圖施工向按約施工（或畫圖施工）轉變，其基于充分的專業信任、更高的專業集成和過程管理柔性化。公共工程在D&B模式下的投資管控，不再是通過逢圖必審、按圖施工、以及行政監管和項目業主層層把關實現。業主有效管控投資的關鍵，是如何在合同簽訂前明確“需求”，合同簽訂后監控項目按需履約和控制變更索賠風險，并激勵提高項目性價比的設計優化。
2.2.2專業資源整合能力有待提升
調研當前已采用D&B模式的公共工程，部分項目設計、施工并不融合，即使項目采用固定總價合同也無法避免調價，項目投資管控多沿用傳統的施工圖預算控制或費率招標模式。梳理公共工程推行監理制、代建制、施工總承包、政府采購工程、PPP，以及工程總承包模式的思路可以看到，政府的基本思路是希望通過專業化的業主，或有專業第三方輔助的業主，對公共工程項目管理提效增質。所以究其原因，除了建筑市場誠信評價體系健全、招投標評定分離、工程總承包企業和人員資質管理等配套需要完善外，另一個重要原因是業主缺乏新模式投資管控的專業資源和管理能力。
2.2.3業主投資管控的主體角色
有了項目投資管理去行政化和明確的行政監管界限基礎，公共工程可以通過引入全過程工程咨詢、借助BIM和造價大數據等建筑信息化技術解決信息孤島，引入工程保險和擔保降低項目履約風險；通過輔以提高業主單位專業人員薪酬待遇和培養自有專業隊伍，甚至嘗試業主+全過程工程咨詢+D&B、代建制+D&B、PPP+D&B等專業集成度更高的業主管理模式；通過提升業主對D&B模式的適用情形和資源整合能力，促使業主逐步成為具備相應技術話語權，能提出明確的項目“需求”，且全過程有效管理項目投資信息的權責利統一的責任主體。
2.3業主管控投資的五個關鍵環節分析和優化
2.3.1“需求”明確化的實現途徑
對采用D&B模式的公共工程而言，發包前的“需求”確認是基礎性的，可設置一定的明確化途徑：首先，各地可建立D&B模式項目儲備庫，公共工程通過適用D&B模式論證和發改等職能部門審批才能入庫。具體論證中，把公共工程“需求”分為沒有方案的設計建造需求和有方案的可建造性需求，通過“需求”分類和標準化要求，篩查項目適用D&B模式與否。其次，根據項目“需求”的明確化程度，項目可進行技術和商務兩階段招標，允許業主視情況在商務評標之前綜合技術方案招標情況進一步明確“需求”，這符合國際上工程總承包通過談判磋商明確需求的慣例。同時，公共工程“需求”確認是個動態過程。除了在發包前由業主和行政主管部門共同設置項目“需求”外，過程中還需要甄別范圍內的設計優化和范圍外應調整的“需求”，最終在審圖或暫估內容再確認環節確認項目“需求”。
2.3.2具體發包階段的選擇
適用D&B模式的公共工程，應在能明確“需求”的階段再進行發包。盡管住建部最新的《辦法》明確公共工程可以“三階段”發包，且強調了“需求”明確的項目才能使用D&B模式。但具體公共工程“需求”是否明確并沒有界定標準。從項目投資控制的角度，如果僅將該標準理解為滿足現行的對應階段成果編制深度要求，那么項目投資估算允許偏差是10%～20%。如假設公共工程項目建設投資估算1億元，投資金額變動可達到1000萬元～2000萬元，投資控制風險仍然較大；而方案設計階段，盡管容積率、裝配率、地下室層高、基礎類別等方案組成因素對建設投資的影響高達75%，但方案設計階段成果并不具體，無法有效計量計價。因此，如果沒有一個清晰的途徑去確認“需求”并適時發包，D&B模式很可能會成為實踐中公共工程規避常規招標程序、隨意壓縮工期的通道，甚至出現違規輸送利益的“隧道行為”行為。鑒于此，建議除特殊公共工程項目外，標準化程度高、可參考案例多的一般項目可以在“三階段”的早期進行發包；個性化要求較高、缺乏可參考案例的項目則在“三階段”后期進行發包。同時，考慮到初步設計階段的設計概算或者修正概算編制依據和過程，即包括投資估算或方案估算、初步設計或擴大設計文件、當地的概算定額指標和取費標準、當地工程造價指數，以及建設場地自然條件和施工條件等內容，并通過單位工程概算、單位工程綜合概算、建設項目總概算三級測算確認，都是“需求”明確化的重要依據。由此，公共工程項目在初步階段發包，或更有利于確認“需求”、鑒別投標方案及管控投資。應注意的是，業主做到初步設計階段“需求”明確，并不意味著投標人必須在初步設計成果基礎上深化，而是將成果作為一個評審審批以及確認“需求”明確與否的可靠依據。
2.3.3部分技術管理風險的合理再分攤
在當前的國家和部分省份指導文件里，影響投資管控且由業主承擔的主要風險包括了材料、設備價格超出合同約定的幅度范圍風險，以及部分不利地質條件引起的建設投資增加的風險。在給了潛在投標人考慮風險對價權利的情況下，D&B模式下應該將常規的材料和設備價格變動風險，以及因確定性不利地質條件判斷失誤引起的投資增加風險，交由能控制風險并獲取利益的工程總承包單位承擔。況且這種調整在現有的招投標和合同框架下容易實現。此外，在嚴格意義上的D&B模式里，也傾向于將上述內容的材料設備價格和確定性不利地質條件風險，劃為有經驗的工程總承包單位可控的技術管理風險范疇，并通過合同進行風險轉移并包干。
2.3.4合同計價形式的選取
調研發現，采用D&B模式的公共工程項目，會根據項目情況和發包階段的計價依據深度，選用如下的項目合同價格形式：結合實踐情況，采用上限控制價模式+費率招標、施工圖預算+優化差額分成兩種合同計價形式的項目，容易演變為業主按審定的施工圖計量計價，承包人則依賴變更或提供質量過剩內容增加利潤，項目無法按固定總價合同管控投資，這兩種合同計價形式不適用于D&B模式；而固定總價+局部單價或固定總價+暫估價模式，前者的局部單價對應量暫估，后者的暫估價對應量和價暫估，兩者可以統一為固定總價+暫估模式。同時，借鑒FIDIC銀皮書對工程總承包適用條件的描述和解釋，即公共工程如果通過招標談判階段提供設計文件或劃定樣品標的范圍等措施明確“需求”，能最大程度實現基于“需求”明確的固定總價包干，以及有限額的暫估。由此，盡管D&B模式還需要進一步培育，但采用D&B模式的公共工程，應堅持推行以固定總價包干合同為主、固定總價+暫估合同為輔的合同形式。對于“需求”不明、暫估內容過多、內容對應的投資占比過大的項目，盡量避免采用D&B模式。
2.3.5設計優化激勵的關注重點
D&B模式的設計與施工融合，讓設計優化管理從外部激勵變成了部分自我激勵，也讓建造過程有了實現各方利益最大化的可能。本文為區分D&B模式里面的設計優化和設計變更，將范圍內的變更稱為設計優化，范圍外的屬于可調價范圍的變更稱為設計變更。假設公共工程的項目設定的“需求”范圍邊界清晰，根據價值管理理論公式V=F/C（其中，V是設計優化評價值，F是采用D&B模式的公共工程的“需求”，C是項目投資管控值），D&B模式里的設計優化至少包括兩種情形：第一種是F不變或略低+C大幅降低，即滿足相同或相似“需求”情況下，大幅降低成本；第二種是C不變或略增+F大幅提高，即在投資不變或略增加的情況下，獲得超出預期的“需求”。對于計劃通過固定總價合同有效管控項目投資的公共工程而言，第一種設計優化，是利用技術管理優勢博弈和獲取利益，也是工程總承包單位自我激勵的關注重點，業主只需要審查并確保其優化后仍滿足“需求”。第二種設計優化，是業主需要關注和加強外部激勵的重點。不過，業主此時需要考慮設計優化激勵措施，并通過設計審查，防范剩余質量或過度設計引起投資浪費。
3基于“需求”明確的業主投資管控框架
綜上所述，本文針對D&B模式下的公共工程，提出新模式下業主的投資管控框架，優化項目管理層面和行政監管層面的業主權責與行政監管界限，以及業主在各階段的投資管控重點。同時，為了在項目管理層面達成有效管控投資目標，業主可采取如下措施提高固定總價合同的可執行性：首先，業主在在項目入庫前應基本明確“需求”，項目入庫后應進一步細化“需求”和估價文件，為發包簽訂固定總價合同價奠定基礎。其次，業主在項目的招標階段，合理設定材料價差風險的包干幅度下限，并通過投標人間的競爭，實現材料價差市場變動風險的最大限度包干；明確由業主提供詳細地勘報告資料，但工程總承包單位自行對可復測的、常規的確定性地質條件帶來的投資風險負責；項目評標過程中，重點關注能在既定投資限額內優化和達成“需求”的投標人。第三，業主應主要采用固定總價包干合同管控項目投資。有個性化需求且需再次確認的項目局部，通過參考項目案例、給出方案設計、劃定需求標的范圍、分階段招標細化“需求”等措施，提出個性化需求限額，并采取局部固定總價+暫估的合同。第四，一般的公共工程項目，項目投資達到或相當于達到初步設計深度后，再發包和簽訂固定包干總價合同或附有暫估價限額的固定總價合同。第五，業主在合同履行過程中關注第二種設計優化，并按合同文件確認“需求”實現。
4結語
業主提出明確的“需求”并執行固定總價合同（或固定總價合同+暫估），是采用D&B模式的公共工程有效管控項目投資的核心要求。盡管D&B模式理論上可以促成總承包單位設計和施工一體化融合，實現項目投資管理簡化、可控甚至優化，但要達成采用D&B模式的公共工程項目投資有效管控，還有賴于專業能力充分的業主，在高效的行政監管環境和更合理的投資管控措施支撐下實現。所以，業主對項目“需求”明確化和有效管控項目投資，既是推廣工程總承包模式的目標和抓手，也會成為建設投資管理體制改革更新的一個載體，該目標的實現將是一項“提質增效”的系統工程。
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作者：嚴鵬 王曉明 單位：桂林航天工業學院 廣西住房和城鄉建設廳
