新建鐵路工程項目投資控制

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摘要：我國資源約束趨緊、環境污染惡化、生態系統退化等形勢嚴峻，要求節約、集約利用資源，優化交通運輸結構。為發揮鐵路運量大、能耗少、排放低等比較優勢，推動形成綠色高效交通運輸發展方式，到2020年，全國鐵路營業里程要達到15萬km，投資規模和投產規模將再創新高。分析新建鐵路工程項目投資現狀及其投資超概算的主要原因，從征地拆遷投資、工程施工投資、建設期貸款利息支出和建設單位管理費方面闡述和分析新建鐵路工程項目投資控制。企業應對新建鐵路工程項目的每項投資進行控制，從項目整體角度出發控制投資。

關鍵詞：新建鐵路；投資控制；投資超概算；征地拆遷；建設期貸款

路是國民經濟大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程，是綜合交通運輸體系的骨干和主要運輸方式之一，在我國經濟社會發展中的地位和作用至關重要。“十二五”時期，我國鐵路完成固定資產投資3.58萬億元、新線投產3.05萬km，較“十一五”時期分別增長47%、109%，投資規模和投產規模達到歷史高位。“十三五”時期，我國交通運輸處于支撐全面建成小康社會的攻堅期、優化網絡布局的關鍵期和提質增效升級的轉型期，進入現代化建設和交通強國建設新時代，對鐵路改革發展提出新的要求。

1新建鐵路工程項目投資現狀

新建鐵路工程項目具有投資大、建設工期長、不確定因素較多等特點。在單一股東投資情況下，多由項目指揮部（非法人實體建設單位）的臨時機構組織實施；在非單一股東投資情況下，多由獨立公司（法人實體建設單位）的固定機構組織實施。由于新建鐵路工程項目建設單位多為臨時組建機構，項目管理體制不完善、建設單位管理人員經驗不足、統籌規劃不夠等原因，建設項目投資普遍存在超概算現象，其中征地拆遷投資、工程施工投資、建設期貸款利息和建設單位管理費方面嚴重超概算，已成為嚴重制約項目建設健康發展、項目效益難以解決的根本問題。從以下幾方面對新建鐵路工程項目投資控制進行論述。

2征地拆遷投資控制

由于建設單位認為征地拆遷工作單純是政府的工作，導致管理不到位，參與度低，征地拆遷投資嚴重超概算，甚至失控。由于鐵路項目投資規模較大，當地政府部門將新建鐵路項目列入重點工程項目，政府部門征地拆遷工作通知，要求鐵路建設沿線各市人民政府負責項目在本市轄區內拆遷的工作組織，協調并督促所轄縣（市、區）的拆遷工作，鐵路建設沿線縣（市、區）人民政府負責項目在本縣（市、區）轄區內拆遷工作的具體組織實施，并按工程進度完成拆遷任務。根據政府部門的上述規定，建設單位單純認為征地拆遷工作的主體責任是政府，企業只需按照政府部門的要求將征地拆遷費用及時支付，即可完成征地拆遷工作，而在很多情況下征地拆遷費用嚴重超概算，并且進度不可控制，影響工程施工。若要有效控制征地拆遷投資和加快征地拆遷工作進度，征地拆遷工作就必須有組織、有紀律、有約束、有步驟、有統計，才能積極主動推進。（1）建立高效征地拆遷組織機構。鐵路工程建設項目征地拆遷范圍廣，短的幾十公里，長的上千公里，施工區域一般都跨省、市、縣。不同省、市的征地拆遷政策和文件不同；征地拆遷對象復雜，包括土地、林地、建筑物、地上附著物、電力線路、通信線路、管道、文物古跡等；征地拆遷涉及部門較多，包括沿線各級政府部門、國土資源、農牧林業、水務、建設、公安、村集體等。因此，征地拆遷工作對當地各部門的協調要求高，建立由當地政府主要領導負責、可有效協調當地各部門的征地拆遷組織機構是征地拆遷工作順利進行的保障。建設單位應在項目落地之前與當地政府部門達成協定，明確其為征地拆遷工作配套組織機構，明確當地政府主要領導為組織機構的負責人。（2）對征地拆遷“紅線”范圍進行保密。征地拆遷費用主要包括土地征用及補償費、拆遷補償費、土地征用及拆遷建筑物手續費、用地勘界費、青苗補償費等。根據前期設計調研，設計單位在出具的概算中，土地征用及補償費列支金額較大，其他項目列支金額普遍較小。但在實際工作中，拆遷補償費和青苗補償費超概算現象非常嚴重，主要原因是對征地拆遷的“紅線”范圍保密工作沒有做好。從設計調研到政府部門實際征地拆遷時，在“紅線”范圍內出現大量建筑物和搶栽搶種現象。首先，建設單位應要求設計單位在設計調研階段注意工作方式，隱蔽或模糊“紅線”范圍；其次，應加強對設計圖紙保密，避免出現設計圖紙在審查或使用階段發生“紅線”范圍泄露現象。（3）簽訂有約束力的征地拆遷協議[1]。建設單位與政府部門簽訂的征地拆遷協議，按能否確定金額分為閉口協議和開口協議。一般情況下政府部門不會主動簽訂閉口協議，但當地政府的出資企業作為建設單位的股東之一，以征地拆遷費作為出資份額的可簽訂閉口協議。此條件下，建設單位應優先采用閉口協議，不需要考慮超概算問題，但應在協議中明確征地拆遷完成時間。如果建設單位與當地政府簽訂的是開口協議，鑒于建設單位不熟悉當地實際情況，協議中應避免模糊條款和不可控條款（如地表附著物及拆遷數量，雙方應實地調查；以與產權人簽訂的各項協議為決算依據等）。為保護產權人的合理利益，減少與產權人的矛盾，加快征地拆遷進度，建設單位應采取寬松實地調查，嚴格按協議約定的執行政策，與征地拆遷組織先實地調查并留影像資料，然后簽訂協議，在協議中盡可能明確征地拆遷數量、補償標準、費用支付進度時間和完成時間。（4）有步驟地展開征地拆遷工作。新建鐵路工程項目涉及征地拆遷數量較多，實地調查耗時較長，在實地調查測量過程中，有一夜之間出現大量地表附著物的現象，建設單位往往無法取得證據和通過司法手段杜絕上述現象。針對這種情況，建設單位應先行協調征地拆遷組織，多媒體政府征地拆遷公告，詳細說明征地拆遷政策，說明公告后出現的地表附著物一概不予補償；而后由征地拆遷組織帶隊，建設單位與施工單位組織人員，采取航拍、現場攝像錄影等手段獲取“紅線”內影像資料，并向產權人展示，防止出現搶栽搶種、臨時搭建建筑物的現象，避免因抗拒征地拆遷造成損失，應逐戶進行寬松的實地調查測量工作。（5）認真統計征地拆遷工作情況，促進其工作進度。當地政府部門負責組織實施征地拆遷工作，征地拆遷組織機構統計當地征地拆遷工作情況（包括已完成和未完成征地拆遷數量、種類，已支付金額等信息）。征地拆遷組織機構一般不會過多考慮施工期的征地拆遷費用標準與設計調查時的費用標準相差很大的原因，也很少把執行情況與概算進行對照。同時，征地拆遷工作復雜且耗時較長，征地拆遷組織機構容易出現工作松懈、后勁不足的現象。建設單位應積極配合征地拆遷組織機構建立自己的臺賬統計工作，方便統計新建鐵路項目整體征地拆遷情況以及與概算對照執行情況，方便各地政府部門查看和對比征地拆遷進度。

3工程施工投資控制

因設計深度不夠導致工程施工投資超概算的現象較多。企業新建鐵路工程項目時，在可行性研究階段（初步設計（基礎設計）階段）缺乏深入細致調研，使設計階段工作深度達不到要求，同時也存在設計水平不高和審查制度不嚴等現象，導致在施工圖設計階段發現漏項或與實際施工存在較大差異，不得不補列建設內容或進行設計變更，致使工程施工投資超概算[2]。有效控制工程施工投資，關鍵點在于設計，應在工程施工事前、事中、事后3個階段采取有效措施。事前階段必須克服“重施工、輕設計”的傳統觀念。新建鐵路工程項目的設計費一般不到總投資的1%，設計階段是有效控制工程造價的核心階段和關鍵。工程設計是一項復雜的技術性工作，在實施過程中難免有一些變更，有時是必要的，可能成為節約投資的重要途徑。企業應尊重設計單位并給予充分的權力，鼓勵其在確保工程質量和功能的前提下，精心比選設計方案，選擇出安全可靠、技術可行、投資合理的建設方案。與設計單位簽訂設計合同時，應明確因設計導致的工程施工超概算，因設計進行的修改、返工，設計單位要承擔由此帶來的損失。同時，建設單位工程管理部門和人員應全過程參與項目管理，前期參與概算編制與審查；發承包階段參與編制招標控制價和施工圖預算；實施階段參與設計變更和現場簽證管理；竣工結算階段參與完成工程價款計算、調整和確認。事中階段健全項目設計變更、經濟簽證的審批制度，充分發揮駐地監理工程師和現場監理人員的作用。在項目設計變更前，必須進行工程量及造價的對比分析，重大項目發生變更需要調整概算時，應由建設單位調查分析變更原因，報主管部門審批同意后，由原設計單位核實和編制調整概算，并進行審批，審批后才能進行概算調整。應制定完善的現場簽證管理制度，認真分析簽證的合理性，有效的簽證是結算的依據。同時，建設單位工程管理部門人員有限，必須通過巡查、抽檢等手段，發揮駐地監理工程師和現場監理人員的作用，使設計變更、簽證審批制度成為控制工程施工投資的有效手段。事后階段應嚴格依據設計控制工程結算。目前，承包單位在工程結算中高估冒算的現象相當普遍。因此，建設單位應要求承包單位嚴格按規定進行結算，對有意高估冒算的行為進行懲罰[3]。

4建設期貸款利息支出控制

鐵路工程項目投資巨大，不可避免地需要申請項目貸款，且貸款金額大、期限長，建設期貸款利息支出金額較大。建設單位需要考慮工程建設工期、工程進度對資金的需求，以及銀行放貸政策形勢和安全資金警戒線等綜合因素，確定項目貸款資金申請和提取使用時間節點，實現對建設期貸款利息支出的有效控制。（1）控制建設工期。鐵路工程項目實際建設工期超過計劃工期是建設期貸款利息超概算的主要因素。在征地拆遷、工程施工等環節，建設單位應考慮其對建設工期的影響，追求整體效益的最大化，片面為降低單項投資而延長工期，可能會出現降低的投資額遠小于延長工期增加的利息支出情況。（2）把握工程進度。鐵路工程施工進度在北方受冬休期影響，在南方受雨季影響，不同的施工階段其施工進度不同。建設單位的財務部門應密切配合工程部門，根據工程進度對資金需求進行合理調度。（3）預測貸款政策。鐵路工程建設工期較長，而銀行等金融機構放貸政策調整較為頻繁，建設單位財務部門應密切關注國家金融政策的形勢變動，根據項目資金需求，拓寬融資渠道，爭取金融機構較多的授信額度。獲得金融機構授信額度后，及早提取首筆資金，保證資金來源。（4）設置安全的資金警戒線。新建鐵路工程項目投資金額巨大，建設工期較長，涉及面較廣，存在較多的不確定性因素。建設單位應設置安全的資金警戒線，避免因為資金短缺出現拖欠工程款而導致工程延期現象，或拖欠農民工工資對社會造成不良影響。

5建設單位管理費控制

建設單位管理費按工程總概算的一定比例計算得出，不考慮建設單位是以項目指揮部（非法人實體建設單位）形式，還是以獨立公司（法人實體建設單位）形式設立。在實際工作中，建設單位管理費超概算現象較為普遍，應是建設單位各級主管部門檢查的重點。雖然建設單位管理費占總投資的比重較小，但因為與建設單位管理人員切身利益密切相關，對建設單位工作效率影響較大，導致對工程建設工期和總投資產生較大影響。因此，企業應通過建立高效管理機構、控制建設工期和預算管理等措施，實現建設單位管理費的有效控制。（1）建立精銳高效的建設單位管理機構。在單一股東投資情況下，建設單位應首選項目指揮部的形式，管理人員的工資和保險費用仍由原單位負責，施工現場津貼由建設單位負責，以控制建設單位的管理費。在非單一股東投資情況下，非控股股東應以總概算為依據，委托控股股東組建建設單位，負責新建鐵路項目。如果多股東各委派人員以獨立公司形式設立建設單位，建設單位機構龐大，管理人員的工資、保險費用將占建設單位管理費很大比例，這是建設單位管理費超概算的主要原因。此外，不同的企業文化展現出不同的管理風格，建設單位管理人員之間需要較長時間的磨合，才能形成新的合力，應避免磨合期長與工期短的沖突，導致工期延長和投資超概算。建立精銳高效的建設單位管理機構是控制建設單位管理費的有效途徑，也是促進工程建設進度和控制總投資的保證。（2）嚴格控制建設工期。項目總概算中列示的建設單位管理費是按項目總投資的一定比率計算得出。如果建設工期嚴重超過計劃工期，建設單位管理費支出必將與日俱增，而總概算中列示的建設單位管理費卻不會予以調整，造成建設單位管理費超概算。企業應加快征地拆遷工作，優化組織工程施工，嚴格控制建設工期。（3）實現預算管理。企業應建立并不斷完善各項規章制度，使各項費用支出合理合法，同時在正常運行基礎上，適時實現預算管理，保證工作有效開展，節約費用支出。企業應對新建鐵路工程項目的每項投資進行控制，從項目整體角度出發控制投資。

參考文獻

[1]陳洪昌.通信工程項目成本管理途徑[J].現代商業，2014(2)：143-144.

[2]王黎.鐵路大中型項目超概算原因及對策分析[J].經濟視野，2014(23)：226.

[3]李國煥.工程建設項目超概算的原因及對策[J].經濟師，2015，41(3)：288-289.

作者：高耀宗  單位：山西靜靜鐵路有限責任公司