空間規(guī)劃下鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制探索
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摘要:通過(guò)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制要求的分析，提出新時(shí)期鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制在理念、內(nèi)容方面須進(jìn)行重點(diǎn)把握及補(bǔ)充的幾個(gè)要點(diǎn)，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)探討，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興助力。
關(guān)鍵詞:國(guó)土空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，理念
1概述
隨著我國(guó)空間發(fā)展和空間治理進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代，“五級(jí)三類(lèi)四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系逐步形成，規(guī)劃的龍頭作用將愈加突出，旅游規(guī)劃作為規(guī)劃體系“三類(lèi)”中的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之一，未來(lái)將在旅游領(lǐng)域的發(fā)展中起到至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。同時(shí)，“全域旅游”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興”等一系列國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略相繼出臺(tái)，農(nóng)村將成為我國(guó)未來(lái)發(fā)展的重要區(qū)域。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)達(dá)，旅游業(yè)作為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的重要組成部分，與我國(guó)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著密不可分的關(guān)系。本文將從新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求入手，提出鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制中須把握及補(bǔ)充的要點(diǎn)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興助力。
2國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求
國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)期我國(guó)空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。規(guī)劃體系的構(gòu)建堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約、分類(lèi)分級(jí)、多規(guī)合一的原則，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的高質(zhì)量發(fā)展。雖然不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃的編制要求各有側(cè)重，但根據(jù)《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的通知》《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》等相關(guān)文件的要求，編制中均堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展，以人為本、高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜、創(chuàng)新發(fā)展等原則，要求依托完善的數(shù)據(jù)資源，通過(guò)“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”，摸清自然基底狀況及發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，并充分吸收原有各類(lèi)規(guī)劃編制的工作經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃的全域覆蓋、全要素管控。
3新時(shí)期做好鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制須把握的要點(diǎn)
3．1規(guī)劃理念
3．1．1統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重可操作性。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家意志和國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃，旅游規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃———文化和旅游規(guī)劃，是其重要的組成部分。在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中，明確提出相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容。因此，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的編制中，應(yīng)嚴(yán)格遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的旅游空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。首先，規(guī)劃的編制應(yīng)建立在對(duì)區(qū)域旅游宏觀戰(zhàn)略把控的基礎(chǔ)上。只有充分了解旅游業(yè)在區(qū)域發(fā)展中的地位和作用及規(guī)劃對(duì)象在區(qū)域的文化、旅游總體發(fā)展格局中的定位，結(jié)合本地各類(lèi)資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，才可能對(duì)規(guī)劃對(duì)象提出有針對(duì)性、可操作的發(fā)展目標(biāo)和策略，才可能編制出科學(xué)、實(shí)用的規(guī)劃成果。同時(shí)，還要注重規(guī)劃的可操作性。國(guó)土空間規(guī)劃按照誰(shuí)組織編制、誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施的原則，明確各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)，并健全了規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制，以確保規(guī)劃能用、管用、好用。一個(gè)好用、實(shí)用的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，必須與國(guó)土空間總體規(guī)劃保持高度的協(xié)調(diào)，尤其需要科學(xué)安排旅游產(chǎn)業(yè)用地的供給，為后期必須實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施等相關(guān)項(xiàng)目創(chuàng)造落地的條件，而且須對(duì)規(guī)劃對(duì)象的現(xiàn)狀做全面、細(xì)致的調(diào)研，對(duì)運(yùn)營(yíng)的模式、特色的打造、實(shí)施的計(jì)劃等做深入的分析，盡量減少規(guī)劃在實(shí)施時(shí)的制約因素及不確定性，從而提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性。3．1．2強(qiáng)化底線約束，體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先。國(guó)土空間規(guī)劃體系以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，而且需要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)規(guī)劃領(lǐng)域的空間需求，強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。旅游規(guī)劃則更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)旅游資源的開(kāi)發(fā)利用。因此，在規(guī)劃編制中如何把控對(duì)資源與環(huán)境的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用是規(guī)劃從業(yè)者必須面對(duì)和亟須思考解決的問(wèn)題。整體來(lái)看，鄉(xiāng)村地區(qū)是主要從事農(nóng)業(yè)、人口分布較城鎮(zhèn)分散的地方，具有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度小的特點(diǎn)。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃應(yīng)樹(shù)立底線思維，嚴(yán)格落實(shí)“三線”管控制度，確保生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，保證基本農(nóng)田具有適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，并確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，為生態(tài)、生產(chǎn)、生活留出合理的空間。同時(shí)，規(guī)劃編制中須優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，走綠色可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的路徑。這就要求規(guī)劃在編制中牢筑保護(hù)優(yōu)先的新理念，遏制無(wú)序的開(kāi)發(fā)建設(shè)，在利用資源的同時(shí)不僅注重對(duì)文物、古建等人文資源的保護(hù)，更注重對(duì)山、水、林、田等自然資源的保護(hù)，真正做到發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重，使鄉(xiāng)村地區(qū)山水相依、山清水秀、阡陌相連的景致成為鄉(xiāng)村旅游最大的看點(diǎn)、最美的基底。
3．2規(guī)劃內(nèi)容
3．2．1深化與相關(guān)規(guī)劃的相容性分析。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃是旅游領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在編制中須遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，并充分與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接。從具體內(nèi)容上看，與規(guī)劃區(qū)域村莊規(guī)劃類(lèi)型、“三區(qū)三線”的銜接是國(guó)土空間規(guī)劃體系下編制中值得尤為注意的兩個(gè)方面。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，鄉(xiāng)村地區(qū)將按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，統(tǒng)一編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃將采取因地制宜、分類(lèi)編制的方式。未來(lái)村莊規(guī)劃將是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中也根據(jù)村莊的資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，將村莊劃分為集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)和搬遷撤并類(lèi)四大類(lèi)，并明確了與其相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃要求。因此，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的前期調(diào)研階段須收集相關(guān)空間規(guī)劃，確切掌握村莊的規(guī)劃類(lèi)型，對(duì)規(guī)劃對(duì)象內(nèi)村莊的類(lèi)型進(jìn)行分析，避免規(guī)劃與村莊規(guī)劃類(lèi)型上存在沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的不合理。在各類(lèi)村莊中，可盡量選擇集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)村莊作為鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的主要承載體。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，最終形成“一個(gè)平臺(tái)”“一張圖”，從而使規(guī)劃編制更加科學(xué)、實(shí)施監(jiān)管更加嚴(yán)格。劃定的“三區(qū)三線”，將服務(wù)于全域全類(lèi)型用途管控，具有極強(qiáng)的引領(lǐng)性、約束性;而且“三線”將作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。因此，在規(guī)劃編制中，須堅(jiān)持“底線思維”，將基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)貫徹始終，在規(guī)劃內(nèi)容中增加章節(jié)，對(duì)規(guī)劃旅游項(xiàng)目的承載土地與上位規(guī)劃中確定的“三區(qū)三線”進(jìn)行比對(duì)分析，確保旅游規(guī)劃實(shí)施符合上位規(guī)劃的管控要求，從而為規(guī)劃編制的合理性奠定基礎(chǔ)。3．2．2充實(shí)規(guī)劃前期分析研究?jī)?nèi)容。國(guó)土空間規(guī)劃編制要求以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為底圖，開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)、雙評(píng)估”，并對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究。依據(jù)《旅游規(guī)劃通則》，傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃中也對(duì)旅游資源、旅游客源市場(chǎng)等進(jìn)行調(diào)查分析。GB/T18972—2003旅游資源分類(lèi)、調(diào)查與評(píng)價(jià)中采取依據(jù)“旅游資源共有因子綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)”賦分的方式，對(duì)旅游資源進(jìn)行計(jì)分、分級(jí)。在“旅游資源共有因子綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)”中，設(shè)“評(píng)價(jià)項(xiàng)目”和“評(píng)價(jià)因子”兩個(gè)檔次，但在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，應(yīng)該對(duì)分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容、體系進(jìn)行優(yōu)化。原評(píng)價(jià)系統(tǒng)中的“評(píng)價(jià)項(xiàng)目”和“評(píng)價(jià)因子”設(shè)置主要集中于資源自身水平的評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相關(guān)因素的全面評(píng)價(jià)。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求，新時(shí)期鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃在前期研究中，亦可采取賦分的方式，但不僅應(yīng)對(duì)“評(píng)價(jià)項(xiàng)目”和“評(píng)價(jià)因子”進(jìn)行補(bǔ)充和優(yōu)化，在保留傳統(tǒng)關(guān)注的資源要素價(jià)值、資源影響力、附加值之外，還應(yīng)新設(shè)立其他的評(píng)價(jià)項(xiàng)目、評(píng)價(jià)因子，如:區(qū)位、交通的便利性、服務(wù)設(shè)施的供給水平、與規(guī)劃的相容性、開(kāi)發(fā)建設(shè)的制約程度等，從而使評(píng)價(jià)結(jié)果更加全面、客觀，更好地為鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制服務(wù)。3．2．3注重鄉(xiāng)村空間的營(yíng)造國(guó)土空間規(guī)劃堅(jiān)持“山水林田湖草”是共同生命體的原則，進(jìn)行國(guó)土空間全域管控，這將改變傳統(tǒng)的規(guī)劃思路，管控的約束性決定了規(guī)劃將會(huì)以挖掘存量建設(shè)用地為主，束縛住大規(guī)模建設(shè)的手腳，這給鄉(xiāng)村空間營(yíng)造提供了內(nèi)在動(dòng)力。鄉(xiāng)村空間以鄉(xiāng)村居民的日常生活為主線，它既是地理空間，也是社會(huì)空間。從空間生產(chǎn)理論來(lái)講，鄉(xiāng)村空間可以是村莊的肌理、曾經(jīng)的老房子、狹窄的老巷子、廣袤的田野、裊裊炊煙的景致、淳樸的民風(fēng)、質(zhì)樸的村規(guī)、民俗等等。而且根據(jù)《2019中國(guó)全域旅游大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)及其典型區(qū)域與典型產(chǎn)業(yè)剖析報(bào)告》，2018年鄉(xiāng)村旅游熱門(mén)目的地較受歡迎的有江西婺源、安徽宏村、浙江安吉、福建南靖、浙江桐廬等。其所展現(xiàn)的油菜花、明清民居、客家土樓、梯田無(wú)不注重空間的營(yíng)造，從而展現(xiàn)獨(dú)特的鄉(xiāng)土文化或自然景觀。因此，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的過(guò)程中，不僅應(yīng)從整體自然空間體量上進(jìn)行控制，而且須注重小區(qū)域的空間營(yíng)造，做到精、細(xì);并且注重田園風(fēng)貌、鄉(xiāng)村文化、生活氛圍的營(yíng)造，保留鄉(xiāng)村應(yīng)有的空間感，使鄉(xiāng)村獨(dú)有的特點(diǎn)得以顯現(xiàn)，突出差異性與鄉(xiāng)土氣息。
4結(jié)語(yǔ)
鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展與規(guī)劃有著密切的關(guān)系，只有鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與時(shí)俱進(jìn)，不斷注入新的規(guī)劃理念，不斷完善規(guī)劃內(nèi)容，才能編制出科學(xué)、實(shí)用的成果，真正起到引領(lǐng)作用，更好地為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展提供服務(wù)，為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。
作者:李燁 單位:呂梁市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院