社會組織參與鄉(xiāng)村振興困境及路徑
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摘要：鄉(xiāng)村振興是黨的提出的一項重大戰(zhàn)略，需要全社會各種力量和主體參與，在我國社會組織快速發(fā)展背景下，它作為實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略多元化架構(gòu)中的重要一極，既具有自身獨特優(yōu)勢，又面臨現(xiàn)實困境，探析參與可行性路徑，有利于深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
關(guān)鍵詞：社會組織；鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村；農(nóng)民
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的報告作出的重大戰(zhàn)略決策，它需要社會多元力量的共同參與。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》指出：強化地方各級黨委和政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體責任；搭建社會參與平臺，加強組織動員，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的鄉(xiāng)村振興參與機制。根據(jù)民政部2019年民政事業(yè)發(fā)展公報，截至2019年年底，全國社會組織總量為86.63萬個，其中社會團體371638個、基金會7585個和民辦非企業(yè)單位487112個，與2018年相比增長了4.89萬個，增速為5.98%。處于政府、市場之外的“社會”重要構(gòu)成的社會組織，參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，既具有彌補性優(yōu)勢，也面臨現(xiàn)實性困難，探尋其參與實施鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實路徑，有利于促進鄉(xiāng)村振興和美麗中國建設(shè)。
一、社會組織參與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢
在黨的報告中指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”社會組織以提供社會服務(wù)為宗旨,有別于政府組織與營利組織的非政府性、非營利性、自治性、志愿性的正式或準組織性的組織。通常包括各種會員制組織的社會團體，如學會、商會、研究會、協(xié)會、聯(lián)合會、促進會等；還有非會員制組織的不同類型的民辦社會福利機構(gòu)、醫(yī)院、學校等公益性服務(wù)實體及其所謂的草根（社區(qū)）組織。社會組織的基礎(chǔ)功能是依據(jù)自身理念和條件，廣泛吸引、集聚各種社會資源為一定對象提供服務(wù)，它既不同于政府服務(wù)“法定性”，也不同于企業(yè)服務(wù)“交易性”，而具有選擇性、非營利和民間性，使它在服務(wù)弱勢群體、發(fā)動鄉(xiāng)民參與、探索模式項目和參與協(xié)商治理上，具有政府和企業(yè)難以發(fā)揮的作用和特性。
（一）彌補政府調(diào)節(jié)的局限性政府在鄉(xiāng)村振興進程當中統(tǒng)籌全局，扮演“總指揮”角色，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最主要實施者，但也要規(guī)避其全能運行傾向所形成的負面影響。“政府自上而下主導(dǎo)、單方供給公共服務(wù)”的模式，致使公共服務(wù)出現(xiàn)總量不足、結(jié)構(gòu)失衡，而這與受信息不對稱、監(jiān)督機制不健全、致貧因素復(fù)雜等密切相關(guān)，單一供給模式無法適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理多元化需要。社會組織基于中立性和公益性，能夠動員整合各種社會資源,補充財政緊張和公權(quán)供給不足，同時吸納社會精英和專業(yè)人員，豐富鄉(xiāng)村振興需要和最稀缺社會資源，避免煩瑣中間環(huán)節(jié)，為“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興直接提供具體或針對性支持和服務(wù)。
（二）彌補市場的機制缺陷市場作為資源配置的重要手段，往往通過非人格化的價格信號，引導(dǎo)不同主體在謀取個人利益的過程中，實現(xiàn)社會利益的最大化。市場主體追求自身利益的最大化，會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展落后、市場體系不健全、市場信息透明度低的廣大農(nóng)村地區(qū)吸引助農(nóng)扶貧資源困難，在助力鄉(xiāng)村振興實施上存在短板。社會組織是市場配置資源的有效補充，基于自身的價值追求和鮮明特色，更加注重社會經(jīng)濟發(fā)展的平衡性、公平性，能夠引導(dǎo)、吸納、匯集社會資源向鄉(xiāng)村流動轉(zhuǎn)移，彌補市場供給服務(wù)的不足，不斷滿足鄉(xiāng)村振興的多樣化需求。
（三）具有自身獨特價值和特殊優(yōu)勢黨的報告把社會組織納入“五位一體”總體布局，是全方位參與新時代國家建設(shè)和發(fā)展的重要力量。黨的三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》強調(diào)：“推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動，增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。”社會組織作為鄉(xiāng)村振興的重要力量，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕等方面，具有獨特價值和特殊優(yōu)勢，能夠廣泛吸納資源、提供專業(yè)服務(wù)、輔助弱勢群體、動員鄉(xiāng)民參與、實施項目支持和參與鄉(xiāng)村治理，彌補“政府失靈”與“市場失靈”，全面助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。
二、社會組織參與鄉(xiāng)村振興的困境
社會組織已遍布并活躍在社會各個領(lǐng)域中，是新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。主客觀因素的制約，致使其在參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中面臨困境，主要表現(xiàn)在以下方面。
（一）法律地位和保障依然缺位當前我國社會組織的管理依據(jù)，主要是《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，還有一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)，這些在一定程度上解決了社會組織運行及發(fā)展的合法性問題。但由于沒有制定專門的“社會組織法”，其地位缺乏法律規(guī)定和保障，參與公共服務(wù)的權(quán)利、義務(wù)及其責任缺少具體規(guī)定。在缺乏相關(guān)法律供給背景下，社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角色與地位、權(quán)利與義務(wù)依然含糊，導(dǎo)致其在實踐中站不穩(wěn)腳、找不到座、定不好位，主動性、創(chuàng)新性薄弱。我國社會組織的發(fā)展已經(jīng)進入新時代，在立法層面，明晰社會組織的法律地位、主體資格、權(quán)利義務(wù)和法律責任，并明確其參與公共服務(wù)、鄉(xiāng)村振興形式路徑，具有客觀性和迫切性。
（二）公信力及其能力有待加強社會組織的公信力，既包括自身的信用水平，即獲得政府、公眾信任和支持的能力，也包括政府和公眾的信任程度。由于缺乏獨立的法律地位、自身運行不規(guī)范和監(jiān)督機制不健全等，從而影響了社會組織的公信力。我國社會組織起步晚、進程慢，參與鄉(xiāng)村建設(shè)的本土化經(jīng)驗實踐有限，自身運行的經(jīng)費資金不足、資源動員不夠、管理運行不暢和監(jiān)督制約機制不完善，都不同程度地影響了社會組織參與鄉(xiāng)村振興實施的范圍和深度。新時代的我國社會組織進入發(fā)展快車道，政府應(yīng)當針對社會組織普遍存在的組織規(guī)模小、經(jīng)費來源少、物力資源缺和人力資本匱乏等問題，積極給予政策、資金、人力、項目和管理等方面的引導(dǎo)和支持，助力和規(guī)范社會組織的發(fā)展，全面提升其公共服務(wù)供給和參與鄉(xiāng)村振興能力。
（三）資源與專業(yè)人才相對薄弱參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，從吸納社會資源、補充公共服務(wù)、推動農(nóng)村治理和搭建溝通橋梁，都離不開資源資金的保障與專業(yè)人員的指導(dǎo)。當前，眾多社會組織動員資源缺乏、籌資能力薄弱、專業(yè)人才不足和管理水平不強。如不少社會組織的活動經(jīng)費，就多源于政府財政撥款、補貼以及項目經(jīng)費，會費占比也不高，內(nèi)部無法實現(xiàn)自給自足，外部也無法掌控資源，致使其參與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力和服務(wù)能力不足。社會組織基于非營利性和自主性，借助項目平臺，實施資金無償投入，由于投入產(chǎn)出機制的缺失，也影響后續(xù)資金的積聚。同時，社會組織助力鄉(xiāng)村振興，離不開專業(yè)人才和社會精英的組織實施。基于公共性和服務(wù)性，社會組織吸引吸納專業(yè)人才與社會精英，多基于個體的公益意識和道德水平，同時經(jīng)費資金短缺，影響了自身人力資源建設(shè)，也必然制約其參與鄉(xiāng)村振興實踐能力。
三、社會組織參與鄉(xiāng)村振興的路徑
社會組織應(yīng)當從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大目標著手，針對當下的現(xiàn)實困境，積極探尋參與的可行性路徑，以助力鄉(xiāng)村社會全面振興和可持續(xù)發(fā)展。
（一）推進社會組織的立法工作良好制度環(huán)境是社會組織健康發(fā)展和參與鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)保障。要根據(jù)黨的關(guān)于“創(chuàng)新社會治理”要求，修正管控型立法理念，盡快啟動“社會組織法”及其參與公共服務(wù)的立法工作，明確社會組織的性質(zhì)、地位、責任、義務(wù)及其治理結(jié)構(gòu)、登記監(jiān)管和準入制度等，為社會組織自身發(fā)展和參與公共服務(wù)提供法律依據(jù)。同時，加快修訂《社團登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以適應(yīng)社團、基金會和民辦非企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要；梳理社會組織相關(guān)的規(guī)范性文件，調(diào)整沖突條款，完善制度機制，逐步構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、內(nèi)容完備的法治體系。當下，發(fā)揮地方立法優(yōu)勢，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際,根據(jù)社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要，制定地方性的法規(guī)。
（二）強化社會組織的能力建設(shè)良好服務(wù)能力是社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要支柱。首先要加強社會組織機構(gòu)建設(shè)。以組織章程為核心，健全權(quán)責明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)，明晰內(nèi)部管理制度規(guī)范，強化運行和監(jiān)督機制，確保社會組織的有效運轉(zhuǎn)和發(fā)揮功能。其次要注重專業(yè)人才的吸納。通過多種形式，采用優(yōu)惠待遇，加大專業(yè)人才、學者教授和社會精英的引入力度，最大限度發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性；加強現(xiàn)有專兼人員培訓(xùn)教育，提高思想、業(yè)務(wù)和服務(wù)素質(zhì)，全方位優(yōu)化自身組織人力資源架構(gòu)。最后要完善內(nèi)部考核與激勵機制。績效考核與激勵機制是保證有效管理的關(guān)鍵，堅持評價取向與發(fā)展取向相結(jié)合，構(gòu)建與全體成員需求契合的激勵政策，增強公益理念和服務(wù)意識。
（三）提升社會組織的服務(wù)水平高效公共服務(wù)水平是社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有豐富資源來源，才能確保高效服務(wù)。社會組織提升參與鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量水平，要積極尋求政府的資源支持，如專項資金、購買服務(wù)、減免稅收、財政補貼、提供活動場所和服務(wù)設(shè)施等；要加強與企業(yè)合作，利用企業(yè)捐贈、資金輔助、物質(zhì)幫助等各種形式，獲取資源資金支持；要注重吸納社會精英參與，如私人捐助、提供服務(wù)和名人效應(yīng)等，吸引社會各界的人力物力；要精心打造品牌項目，這有利于自身知名度、公信力提高，有助于獲得社會社會各界捐助和籌措資金；要不斷增強自身造血功能，可通過添置增值性資產(chǎn)、基金保值增值、規(guī)范非營利性服務(wù)收費等各種途徑和形式，持續(xù)提高創(chuàng)造資金能力，不斷拓寬經(jīng)濟資源，壯大參與鄉(xiāng)村振興實力。
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作者：徐偉 單位：山東理工大學法學院教授
