鄉村振興下的農村基層治理困境與路徑

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[摘要]在報告中提出鄉村振興戰略，其中治理有效是基礎。現階段農村基層治理中面臨著公共物品和服務供給不足、“弱官”與“刁民”間關系沖突、村民自治機制不完善、鄉村勞動力不足等困境，由此，便需要政府完善農村公共物品和服務供給機制、重塑官民關系、實現基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合、培育本土化人才。

[關鍵詞]鄉村振興；基層治理；困境；路徑

黨的提出鄉村振興找略，并以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕為總要求，以期在政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設方面取得實質性進展，進而實現國家治理體系和治理能力的現代化。實施鄉村振興戰略，治理有效是基礎。隨著農村“稅費時代”的結束，農村基層治理呈現出新變化，衍生出一系列的問題。新世紀以來，國家實施了一系列的惠農政策，在解決“三農”問題方面取得了巨大的進步，大部分農村擺脫了“貧窮”“落后”的代名詞，呈現出一番欣欣向榮的景象。然而，長久以來的“鄉政村治”格局形塑出農村中各種張力關系與治理困境。有效提高農村基層治理水平，是新時代條件下解決“三農”問題的關鍵，也是鄉村振興戰略得以實施的重要條件。

1鄉村振興戰略與農村基層治理的內在聯系

1.1提升農村治理水平是鄉村振興戰略的題中之義

實施鄉村振興戰略，治理有效是基礎，必須把夯實基層基礎作為固本之策，構建農村治理新體系。實施鄉村振興戰略的根本目的是進一步解放和發展農村生產力，讓農村“活起來”，解決“三農”問題，以促進農村進一步發展，實現城鄉一體化。在實施鄉村振興戰略過程中，基層發揮著核心和關鍵性作用。如何創新鄉村治理模式，破解鄉村治理難題，是鄉村振興戰略的重要內容之一。當下的鄉村治理模式是以基層鄉政府為主體形構起來的制度，治理水平的低下會導致實施鄉村振興戰略內生動力不足。因而，提升農村的基層治理水平，是鄉村振興各項工作穩步推進的前提和基礎。

1.2鄉村振興戰略倒逼農村基層治理優化升級

鄉村振興戰略作為“三農”工作的重要抓手，旨在著力解決困擾農村的根本性問題。基層組織是鄉村振興戰略的重要載體，能夠集結各方力量，融匯各方資源，召集農民廣泛參與到鄉村振興建設進程中來。“鄉政村治”是中國特色的農村政治模式，在帶來廣泛好處的同時，也存在巨大的問題。在實踐中，鄉村戰略的實施要依靠一個百姓靠得住的基層政府，而不是一個“無為”“低效”“利己”的政府，基層治理體系的突出問題必然導致戰略實施過程矛盾重重。逐一打破治理過程中的困境，厘清鄉村治理中多方關系，統籌好鄉村利益，是鄉村振興戰略得以良好實行的必要條件。因而，鄉村振興戰略的實施能夠倒逼我國農村基層治理轉型升級，使得基層真正為農民服務、為農村服務。

2鄉村振興背景下農村基層治理的困境

2.1農村公共物品和服務供給不足

由于公共物品和服務的公共性、非競爭性、非排他性，決定了其不能由市場提供，需要政府進行提供。鄉村振興戰略指出，基層政府應完善農村基礎設施和服務，把基礎設施建設重點放在農村。隨著“稅費時代”的終結，農村基層政府出現大規模的財政赤字，財政壓力大，同時，中央劃撥給地方的資金有限，基層政府把有限的資金用于振興農村產業，以實現“產業興村”，繼而帶動農村的經濟發展，對民生領域的關注相對不足；在醫療保健方面，各鄉村的衛生站、衛生所出現了醫療物資不齊全、護理人員缺乏、衛生保障不到位等問題；教育上，鄉村教育質量不高、學生上學路程遠、師資隊伍短缺、軟件設施跟不上等問題亟待解決。農村公共物品和服務的供給不足，跟不上農民日益增長的美好生活需要，是基層治理中突出問題。

2.2“弱官”與“刁民”間矛盾突出

長久以來，人們對于“當官的”都有一種油然而生的尊敬感，但這種現象隨著經濟社會的日益發展，在鄉村已經不復存在了。一方面，在村級治理中，由于壓力型體制的存在，基層政府官員早已不堪重負，疲于應付上級的通知和檢查，官員責任追究機制滋生了官員“不作為”的心理；其次，基層官員隊伍亟待建設，鄉村治理中專業化人才比較少，干部不了解農村實際情況，基層政府出現“弱官”。另一方面，村民通過各種不配合、纏鬧、上訪的方式給干部造成極大的困擾，村民深知講理講不過干部，利用其“弱者的武器”與政府進行討價還價，以獲取屬于自己的利益。這一點在國家鄉村振興戰略下表現的極其明顯。國家為振興鄉村的經濟發展，加大對鄉村的財政傾斜力度，直接向鄉村分配資源，村民們往往為了爭取這些資源而與政府進行博弈。“弱官”與“刁民”的存在，無疑是基層治理中的一大難題。

2.3村民自治機制尚待完善

1998年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，指出“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。“鄉政村治”的治理格局由此形成。這一政策的頒布是國家順應世界民主潮流做出的決策，同時也進一步減輕基層政府的壓力。然而，在基層治理中，村民自治卻面臨著較大的抵牾與約束。基層政府的行政權干預過大，把村委會當作是政府的執行機關，通過對村委會的財政進行控制、干預村委會選舉過程等手段想要控制村委會，村委會實際形同虛設，村民自治組織作用發揮有限。另一方面，受知識結構影響，農民參與村莊事務的主動性不高，只要不涉及到自己利益的問題，即抱著無謂的態度對待，這導致村民自治中內生動力不足。

2.4鄉村勞動力流失嚴重，基層民主缺乏活力

隨著城市化步伐的加快，近些年來，許多農民都選擇遷入城市，農村“空巢化”現象比較明顯。外遷主要由兩類群體，一是大學生群體，大學生考上大學之后不愿意繼續留在農村，在城市追求更好的發展機會；二是外出務工人員，這類人員普遍家庭負擔比較大，而留在農村種地的收入微乎其微，不能夠支撐起一個家庭，當獲得更高的收入之后便留在當地繼續發展。由此，農村剩下了三類人員，一是老年人，二是留守兒童，三是病人或殘疾人，由于他們身體條件、文化程度有限，無法直接和有效參與到基層民主中來，使得基層民主機制難以有效運轉。

3提高農村治理水平的路徑選擇

3.1完善農村公共物品和服務供給機制

公共物品和服務在農村供給不足的最主要原因是資金的缺乏，因此，國家應當加大財政傾斜力度，開展地區對口幫扶。此外，整合多元主體進行協同治理是破解難題的關鍵，應發揮政府、非政府組織、合作社的作用，明確各主體治理范圍和邊界，強化村莊中各村民組織的作用，著力解決公共物品和服務供給總量不足、效率低下、分布不平衡問題。優先發展教育事業，提高農村教育質量，適當提高鄉村教師工資水平，吸引優秀教師到農村工作，合理安排學校選址問題，解決學生上學路程長、耗時多的難題，有條件的地區可以實行校車接送；在醫療方面，完善鄉村醫療體制建設，加強鄉村醫療隊伍建設，提高鄉村醫療水平，完善相關醫療設施建設；在文化方面，加強文化站、農家書屋建設，做好宣傳教育工作。

3.2重塑官民關系

對于官民關系，諸多學者從不同的角度提出來相應的措施。一方面，從國家的角度講，應著力培養一批有能力、有素質的村官，建設一批職業化村官隊伍，理論與實踐相結合，樹立“全心全意為人民服務”的思想理念，并建立健全相應的選拔、培養、任用、激勵、考評、監督機制，以應對鄉村生活中層出不窮的問題與矛盾；完善基層干部激勵機制，適當提高基層干部工資待遇，將基層干部納入社會保險范圍內；健全考核評價體系，考核主體多元化，考核內容全面，考核方式規范化，考核指標具體化，考核結果公開化，引入村民評價；另一方面，從農民的角度講，積極引導農民參與政治生活當中來，通過廣播、展覽板、報紙、書刊等媒介宣傳國家大政方針、法律知識，發揮“隨風入夜，潤物無聲”的宣傳作用，提高農民文化素質。

3.3實現基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合

實現基層治理的突破性進展，基層黨組織應發揮著核心作用。作為中國共產黨最基層的黨委會，農村基層黨組織應當發揮思想引領作用。其一是要加強黨員的培養，加快建設一支“為人民服務”的黨員隊伍，切實解決農民的難題，杜絕腐敗問題，以維護人民群眾的根本利益，滿足人民群眾的生活需求；其二應當開展形式多樣的黨員服務活動，替人民分憂解難；同時，還應進一步發揮村民自治組織的作用，提高村民的積極性和主動性，引導農民有序參與到政治生活中來。基層黨組織發揮政治引領作用，村民自治組織在治理中發揮主體作用，實現二者在功能上的相互耦合。

3.4培育本土化人才，引進優質勞動力

由于農村勞動力比較少，而人是一切問題的中心問題。勞動力的缺乏只能通過“內生”“外引”兩種路徑有效解決，由此，便需要為鄉村營造一個良好的環境。一是實現“產業興村”，實現農村產業結構優化升級，挖掘農村特色產業，著力發展第二、第三產業，提供更多的就業崗位，合理提高工資待遇，這是引進勞動力最有效的途徑。二是要營造良好的生態環境，徹底整治環境污染問題，推進農村環境綜合治理和生態文明建設，尤其注重農村垃圾隨意傾倒的現象，改善人居生態環境。三是要加強農村基礎設施建設，修建主干公路，以此為依托完善農村物流體系建設；保障水、電、網絡供應，為村民生活提供更多便利；四是要加強制度保障，制定人才引進政策，支持大學生下鄉，鼓勵本地人返鄉創業，引進技術人員，為農村發展提供智力支持。

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作者：白敏 單位：西華師范大學