鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村治理路徑分析

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摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，農(nóng)村社會的問題日益突出。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉型的新時期，鄉(xiāng)村社會治理也面臨著從傳統(tǒng)村組管理向現(xiàn)代社區(qū)治理的轉變。當前我國鄉(xiāng)村治理主要面臨兩大困境：內(nèi)部治理主體的缺失和治理體制的落后性。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出為鄉(xiāng)村治理轉型提供了有利契機，鄉(xiāng)村應該緊緊抓住優(yōu)質社會資源輸入不斷增加的優(yōu)勢，通過激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生力量，創(chuàng)新治理的體制機制，增強基層組織治理權威等途徑來提升鄉(xiāng)村治理的有效性，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；社會轉型；鄉(xiāng)村治理；主體性缺失；治理體制

改革開放以來，工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展帶來了社會環(huán)境的劇烈變遷，尤其是從2011年開始，我國城市常住人口數(shù)量首次超過農(nóng)村，中國社會結構發(fā)生了根本性的變化。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題，鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分日益受到重視。然而，伴隨著農(nóng)村人口的大量流失，鄉(xiāng)村社會環(huán)境、農(nóng)民的思想價值觀念、行為方式、家戶制結構都發(fā)生了顯著變化，農(nóng)村進入社會矛盾問題爆發(fā)期，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理體制越來越難以滿足維護社會有序建設的需要，因而改進和完善鄉(xiāng)村治理狀況成為新時期黨和國家工作的重要內(nèi)容。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及其對鄉(xiāng)村治理的價值探討

為了應對鄉(xiāng)村社會發(fā)展出現(xiàn)的各種問題，扭轉農(nóng)村持續(xù)衰落的局勢，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，黨的“”正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅凸顯了“三農(nóng)”問題在整個國家和社會發(fā)展中的重要地位，而且為鄉(xiāng)村未來的發(fā)展勾勒了藍圖，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家層面對鄉(xiāng)村治理困境的一種真實回應20世紀80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以后，廉價而充足的勞動力資源成為我國快速實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的巨大推動力。然而，隨著人口、資金單向流出規(guī)模的不斷增大，鄉(xiāng)村社會開始出現(xiàn)種種不適應，進入了矛盾多發(fā)期，空心化、原子化、老齡化問題日益凸顯，農(nóng)村社會活力趨于枯竭，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會管理模式越來越難以滿足社會有序治理的需要。黨的“”順應農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要按照“治理有效”的要求加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，旨在基于現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會管理體系，通過治理創(chuàng)新的方式，積極直面并尋求能夠有效解決現(xiàn)今鄉(xiāng)村社會治理問題的途徑，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的內(nèi)在活力，實現(xiàn)治理體系和治理能力的轉型升級。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對鄉(xiāng)村治理重要性的一種全新界定和認可截止2016年底，中國尚有5億多人口生活在鄉(xiāng)村，約占全國人口的42.65%。鄉(xiāng)村治理在國家治理中依然具有舉足輕重的地位，國家穩(wěn)定和發(fā)展的后勁也在鄉(xiāng)村。然而，由于過去對城市治理的過度倚重，鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中長期被邊緣化，造成了治理體制機制嚴重滯后于農(nóng)村社會演進的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出就是要解決城鄉(xiāng)之間不平衡、不充分發(fā)展的問題，補齊農(nóng)村各方面的短板，社會治理的短板是其中最為重要的環(huán)節(jié)之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是對“三農(nóng)”價值的再發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系構建再次回到國家治理體系現(xiàn)代化的核心位置，這不僅是對鄉(xiāng)村社會治理在國家治理體系中的重新定位，也是對鄉(xiāng)村社會價值的重新審視和認可。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理體系的完善指明了方向黨的“”報告提出了“治理有效”的總要求，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，明確了未來農(nóng)村社會治理改進的三個主要方面：一是持續(xù)推進村民自治制度建設，加強農(nóng)村組織建設，包括基層黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟組織以及其它各種村民自組織，創(chuàng)新村民自治形式，充分保障人民參與“四個民主”的權利。二是加強農(nóng)村法治建設，完善涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的相關法律規(guī)范，用法律規(guī)范各主體行為，最大限度的實現(xiàn)和維護廣大村民的合法權益。三是國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用［1］，要充分挖掘鄉(xiāng)村文化價值，利用村規(guī)民約、德孝文化等鄉(xiāng)村社會內(nèi)生資源，推動和提高村民自我管理的效率和質量。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理改進創(chuàng)造了良好的環(huán)境基礎隨著城鄉(xiāng)“二元分化”趨勢的不斷增強，城市“虹吸效應”給農(nóng)村社會治理帶來了一系列難題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村社會治理完善將會迎來重要契機。一是國家對農(nóng)村的資源輸入呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，包括基礎公共服務設施投入、基本公共服務內(nèi)容擴展、高素質人才支持力度等持續(xù)增加；二是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系指導下，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度有望加快，這將有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快彌補農(nóng)村社會發(fā)展的短板，化解城鄉(xiāng)二元分化矛盾，為農(nóng)村社會治理的完善提供良好的內(nèi)外環(huán)境。三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權制度改革等措施，必將為鄉(xiāng)村治理完善營造良好的制度環(huán)境。

二、當前我國鄉(xiāng)村治理面臨的兩大困局

市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅造成了大量農(nóng)村人口向城市流動，而且加深了城鄉(xiāng)二元分化矛盾，城鄉(xiāng)間隱藏的社會問題持續(xù)積累，成為國家穩(wěn)定與社會和諧的不安定因素，鄉(xiāng)村治理面臨著現(xiàn)代化轉型的重要問題。與西方發(fā)達國家近來興起的社區(qū)復興運動不同，中國鄉(xiāng)村治理轉型面臨著更為復雜的環(huán)境和艱巨的任務。但從鄉(xiāng)村自身的角度來看，當前鄉(xiāng)村治理主要面臨內(nèi)部治理主體缺失和治理體制落后兩大困境。

（一）內(nèi)部治理主體的缺失農(nóng)村社會治理主體由鄉(xiāng)村內(nèi)部主體和外部主體兩部分構成，外部治理主體包括來自國家正式權力體制內(nèi)的行政單元，內(nèi)部治理主體包括鄉(xiāng)村精英和普通大眾。鄉(xiāng)村治理變革需要內(nèi)外合力推動，兩者缺一不可，后者在治理的效率和長期性上可能承擔更為重要的角色?，F(xiàn)如今鄉(xiāng)村治理變革更多的表現(xiàn)在外部治理主體不斷通過國家和社會資源的輸入來推動農(nóng)村社會治理有效性的提升，但鄉(xiāng)村內(nèi)部主體力量沒有被有效調(diào)動起來。外力的強勢介入沒有帶動鄉(xiāng)村自身力量的增強，鄉(xiāng)村內(nèi)部治理主體普遍呈現(xiàn)出消極應對和被動接受的姿態(tài)，導致進村資源得不到高效整合。因此鄉(xiāng)村治理的主體性缺失主要表現(xiàn)在內(nèi)部治理主體的缺位：一是內(nèi)部治理主體的整體性缺失，即鄉(xiāng)村精英與普通大眾治理角色的共同缺失。造成鄉(xiāng)村治理主體整體性缺失的原因有兩個：首先，組織領導層面的認識偏差。鄉(xiāng)村治理變革的目標是通過治理創(chuàng)新的方式，提升農(nóng)村社會治理的有效性。然而，很多村干部乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作人員對于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、改進的具體方向和功能定位缺少清晰的認識。在具體工作中的表現(xiàn)是為了迎合鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體要求，往往做一些形式化、表面性的工作，存在目標定位不準、工作缺乏動力和能力素質不足的問題。毫無疑問，在這種情況下所采取的治理創(chuàng)新行動不僅具有盲目性和被動性，而且十分低效，無法調(diào)動廣大村民主體的積極性和主動性。其次，農(nóng)村人口結構的失衡。青壯年、男性人口數(shù)量的大規(guī)模減少是鄉(xiāng)村內(nèi)部治理主體角色缺失的重要原因。當下農(nóng)民的生計模式是以家庭代際分工為基礎的“半工半耕”模式［2］，這在保持家庭收入來源多樣化的同時，也導致了農(nóng)村社會青壯年及高素質人才的大規(guī)模單向流出，留守兒童、留守老人和留守婦女成為農(nóng)村社會人口結構的主體成分，鄉(xiāng)村治理主體結構面臨整體失衡的困境，社會治理后備力量不足問題明顯。二是普通村民的主體性缺失。在日益開放與流動的農(nóng)村社會中，社會的分化程度不斷增加，傳統(tǒng)穩(wěn)定而單一的鄉(xiāng)村利益空間被分割，利益訴求碎片化、原子化程度加深，這不僅瓦解了傳統(tǒng)社會秩序在鄉(xiāng)村社會治理中的權威力量，而且也大大降低了正式和非正式權威在廣大農(nóng)民中的聚合力和代表性，村兩委與普通農(nóng)民之間的親密關系漸行漸遠。農(nóng)村社會分化特征要求鄉(xiāng)村治理體系能夠更多吸納來自不同村民群體的聲音和意見。但現(xiàn)行的農(nóng)村社會管理體系具有很強的封閉性，分化的農(nóng)民群體既缺乏利益表達渠道，也缺乏參與社會治理的通暢途徑，普通村民在鄉(xiāng)村社會治理體系中普遍存在集體失語的現(xiàn)象。另一方面，由于村民整體民主精神發(fā)育不完全，地方性知識影響深遠，容易忠于自己固有的行為習慣，對新事物的接受需要時間［3］，因此，他們在農(nóng)村社會治理中更多的扮演著從屬者和被動接受者的角色，由此帶來了鄉(xiāng)村治理中普通大眾的主體性缺失問題。

（二）落后的鄉(xiāng)村治理體制實現(xiàn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式向現(xiàn)代治理模式的轉變是當前鄉(xiāng)村治理變革的主要目標。就目前而言，落后的治理體制已成為鄉(xiāng)村治理變革必須面對的一大難題，集中體現(xiàn)在兩個方面：第一，自治組織治理能力弱化。最突出的表現(xiàn)是村干部影響力、村級組織資源支配能力和凝聚能力明顯減弱。時期，按照“三級所有，隊為基礎”的原則，國家實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化的全面管理，鄉(xiāng)村社會的均質化程度較高。公社體制瓦解后，確立了“鄉(xiāng)政村治”體制，以行政村為基本單元實行村民自治，由公社轉變而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依法對基層群眾自治組織行使指導權。然而，由于公社體制的慣性，村民自治組織通常作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一只腳來完成下派任務。2006年國家正式取消農(nóng)業(yè)稅，這在減輕農(nóng)民壓力釋放農(nóng)業(yè)活力的同時，也削弱了自治組織的資源支配能力。由此，村民自治組織既喪失了利益制衡的強制力和威信，又失去了經(jīng)濟上的保障，鄉(xiāng)村治理的公共權力弱化趨勢十分明顯。此外，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會結構發(fā)生了深刻變革，同質性元素逐漸喪失［4］，經(jīng)濟理性成為支配鄉(xiāng)村活動的行動邏輯，鄉(xiāng)村公共空間和公共精神在日趨多元化的同時也在不斷彌散，鄉(xiāng)土社會的文化價值體系和社會網(wǎng)絡逐漸退化，傳統(tǒng)社會權威秩序在內(nèi)外環(huán)境的雙重影響下持續(xù)瓦解。村民自治組織逐漸喪失了基礎的物質保障和權威性資源，治理的虛化特征不斷增強。第二，自治組織建設的滯后性。一是自治組織隊伍建設問題。鄉(xiāng)村流動人口大規(guī)模增加不僅帶來了“三留守”和空心化問題，增加了農(nóng)村社會治理的難度，同時也使鄉(xiāng)村社會喪失了持續(xù)發(fā)展的活力，自治組織成員能力素質欠缺、后備力量不足問題日益突出，難以承擔起鄉(xiāng)村治理變革的重任；二是基層組織結構不完善。近年來，鄉(xiāng)村居民利益訴求分化趨勢不斷加快，但鄉(xiāng)村基層組織卻沒能及時建立有效的利益整合與協(xié)調(diào)機制，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部利益失衡現(xiàn)象普遍，引發(fā)了不少鄉(xiāng)村治理問題，例如由拆遷等土地利益糾紛引發(fā)的社會矛盾。鄉(xiāng)村內(nèi)部利益分化加劇與制衡失敗已成為農(nóng)村社會治理面臨的突出問題。因此，鄉(xiāng)村治理改進既需要組織結構及治理方式的轉化升級，也需要治理主體的擴充、提升，尤其是村民自治組織主要成員能力迫切需要提高。村民自治組織建設的滯后性反映了鄉(xiāng)村治理體系無法及時滿足和回應廣大村民真實需求的社會現(xiàn)實，這也是當前鄉(xiāng)村治理變革迫切需要解決的深層次問題。

三、破解鄉(xiāng)村治理困局的路徑選擇

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是國家對當前快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，旨在通過鄉(xiāng)村重構激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的新活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會各方面的可持續(xù)發(fā)展，這必將是一項系統(tǒng)化工程，需要內(nèi)外合力推進。具體而言，應重點從以下三個方面加以改進：

（一）充分活化鄉(xiāng)村社會資源，激發(fā)治理內(nèi)生動力鄉(xiāng)村治理的完善根在農(nóng)村，破解之道也在農(nóng)村。很顯然，這需要從鄉(xiāng)村本身尋找問題并發(fā)掘鄉(xiāng)土資源和力量來化解現(xiàn)實治理困境，逐步增強農(nóng)村社會治理的內(nèi)生性動力是提升鄉(xiāng)村治理水平的首要路徑。一方面，應充分挖掘鄉(xiāng)土文化價值，重構現(xiàn)代農(nóng)村社會價值體系。社會核心價值是一種軟力量，對于凝聚人心、維持公共秩序起著重要的作用。千百年的小農(nóng)經(jīng)濟生活既孕育了狹隘的小農(nóng)思想，也孕育了相互合作、睦鄰友善、講求“和為貴”的“大農(nóng)”思想，農(nóng)業(yè)文化有助于增加對社區(qū)的認同和凝聚力［5］，我們要在鄉(xiāng)村治理中挖掘并發(fā)揚傳統(tǒng)文化中有利于現(xiàn)代農(nóng)村社會治理的部分，注重從鄉(xiāng)村文化實踐中努力深挖鄉(xiāng)土文化的價值與內(nèi)涵，增強鄉(xiāng)村文化自覺與自信，并在此基礎之上推動農(nóng)村傳統(tǒng)文化的揚棄與創(chuàng)新，將其運用到鄉(xiāng)村治理的具體實踐中。另一方面，鄉(xiāng)村治理變革應以村民需求為導向，積極拓寬村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道，增強村民主體性作用。通過創(chuàng)新群眾參與機制、培育多樣化村民組織等方式來明確治理改進的目標，凝聚村民意愿，促進公共利益的長足增長。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的體制機制，強化制度保障首先，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新必須走協(xié)同治理之路。政府要加大對社會組織的扶持力度，在規(guī)范指導和引導的基礎上，積極為社會組織參與鄉(xiāng)村治理搭建平臺，創(chuàng)造有利條件。注重基層組織結構創(chuàng)新，積極將鄉(xiāng)村文化精英、經(jīng)濟精英、駐村企業(yè)等吸納進基層組織結構之中，提高自治組織的利益協(xié)調(diào)能力。此外，還要不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務供給機制，打破政府單一提供公共服務供給的狀況，通過加強政府、市場和第三部門之間的合作來實現(xiàn)不同組織的功能耦合，提高村民公共服務滿意度。其次，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新必須注重城鄉(xiāng)融合。一是打破制度藩籬，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元化制度框架越來越成為阻礙社會治理體制變革的重要因素，國家治理的現(xiàn)代化轉型要求必須不斷破除制度壁壘，為城鄉(xiāng)各種治理要素的相互融合和自由發(fā)展清除障礙。二是加強法治建設，在法律上賦予城鄉(xiāng)社區(qū)同等的法律地位，逐漸補齊鄉(xiāng)村治理的各項短板，包括公共服務、財政保障等多個方面。其三，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術推動“三社”（城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和虛擬社區(qū)）融合治理，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會治理的二元分化差距。

（三）重視基層干部隊伍建設，增強基層組織治理權威首先，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設，強化法治權威，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法積極承擔起監(jiān)督和指導的權責，在面對鄉(xiāng)村基層組織難以消化的治理問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好角色彌補，依法、公正地處理矛盾糾紛，為村民自治組織提供強有力的后盾。其二，不斷完善鄉(xiāng)村法治建設，增強法律的權威。法是一切社會活動必須遵守的規(guī)則，在熟人化社會關系中，法既是維護鄉(xiāng)村治理秩序的根本保證，也是重樹和增強基層組織權威的必要手段。對于基層干部藐視、違反法律的行為，必須采取果斷、高壓的打擊手段，維護基層組織的合法性權威。其次，加強村兩委成員隊伍建設，重塑基層組織治理權威。一要著重加強基層黨組織建設。提高村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領導能力，進一步推動村黨組織成員隊伍知識化、年輕化和專業(yè)化，積極吸引有威望、有能力、群眾信任的優(yōu)秀鄉(xiāng)村精英入黨，激發(fā)黨組織活力，同時也要做好黨員教育工作，可以通過教育培訓、跨支部交流等方式不斷提升黨組織成員的能力素質。二要強化村民自治組織干部隊伍建設。鼓勵和支持返鄉(xiāng)大學生、經(jīng)濟能人、退休干部等參與鄉(xiāng)村治理，強化人才儲備，培養(yǎng)新鄉(xiāng)賢。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，還必須高度重視村民群體組織化水平的提高，強化村民對自治組織的制衡能力。

參考文獻

［1］張曉山.實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手［J］.人民論壇，2017（33）：72-74.

［2］賀雪峰.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制［J］.求索，2017（10）：4-10.

［3］吳曉林，郝麗娜.“社區(qū)復興運動”以來國外社區(qū)治理研究的理論考察［J］.政治學研究，2015（01）：47-58.

［5］朱啟臻.村落價值與鄉(xiāng)村治理關系的探討［J］.國家行政學院學報，2018（03）：32-39.

作者：張雷 唐京華 單位：東北大學文法學院