談污水處理項目前期全過程咨詢重點

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摘要：環保行業是PPP項目的重要應用領域之一，而污水處理PPP項目占環保行業項目總數的比例超過50%，從污水處理項目發起到項目PPP合同簽訂，前期咨詢階段直接影響污水處理項目建設和運營?；诖?，本文首先對PPP項目前期全過程咨詢概念進行論述，重點分析項目可行性研究階段、項目實施方案階段和項目招標采購及合同階段的關鍵內容，最后提出污水處理PPP項目前期咨詢階段其他需要重點關注的內容，以便使污水處理PPP項目早日簽約落地。

關鍵詞：污水處理；PPP；前期全過程咨詢

自《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）頒布后，PPP項目具體操作流程和程序得到明確，PPP項目進入高速發展階段[1]。結合該文件和實際操作過程，PPP項目前期全過程咨詢一般指從項目發起到項目PPP合同簽訂，即財金〔2014〕113號文中項目識別、項目準備和項目采購三個階段。污水處理類PPP項目作為財政部重點支持PPP項目，污水處理PPP項目在技術、回報機制、風險分配等方面具有自身特點，加上PPP項目每個階段工作內容和要求不同，相應工作重點內容也有所不同。下面結合實際操作情況，初步分析污水處理PPP項目前期全過程咨詢重點。

1可行性研究階段

1.1項目整體策劃

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出，“財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外”[2]。由此表明，污水處理PPP項目獲得國家相關政策支持，進入國家PPP項目庫可能性還是較大。同時，項目整體策劃過程要考慮當地政府財政承受能力情況，根據項目初步投資規模預判項目每年政府付費，結合當地已入庫PPP項目支出和政府每年一般公共財政預算支出情況，初步判斷加入本項目后政府付費占一般公共財政預算支出情況，若占比已超過10%政策紅線，則項目難以繼續采用PPP模式推進建設。

1.2項目建設規模和投資估算

項目可行性研究報告主要確定整個PPP項目建設和投資規模（財政部要求實施方案投資規模必須與項目可行性研究報告批復一致），同時項目可行性研究報告建設和投資規模直接影響PPP項目后面推進，若可行性研究報告對建設規模（如管網長度規模和污水廠規模）估算偏小，可能導致出現項目后期社會資本方采購失敗、項目設計、施工可能超過原來合同簽訂規模等情況，直接影響PPP項目推進。由此可見，污水處理PPP項目可行性研究報告階段重要任務是做足項目調研工作，特別對于鎮區和農村污水處理聯合打包項目（涉及項目數量較大），同時充分利用同類項目成功經驗和失敗教訓，結合每個地方實際情況，合理確定污水處理PPP項目建設和投資規模，基本確保項目建設規模和投資規模滿足整個PPP項目各階段的要求。

2項目實施方案階段

2.1合作期年限

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委等六部委第25號令）第十二條規定，“特許經營期限應當根據行業特點、規模、經營方式等因素確定，最長不得超過30年”[3]。因此，污水處理PPP項目合作期控制在30年內。項目若采用相對長的運營期模式，雖然政府財政每年支付費用相對少，但全部運營期補貼總數相對大。對于項目若采用相對短的運營期模式，雖然政府財政每年補貼污水費相對多，但全部運營期補貼總數相對小。污水處理PPP項目合作期主要由政府依據財政支付能力確定，同時考慮項目合作期長短對社會資本方吸引力的影響。

2.2回報機制

污水處理廠項目屬于準經營性項目，盡管此類項目具有一定的運營收入，但是污水處理項目是不能直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目（污水處理費直接進入當地財政收入），屬于收支兩條線管理，配套污水管網項目沒有經營性收益，故污水處理PPP項目回報機制采用政府付費方式?！蛾P于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)也明確提出污水處理PPP項目采用政府付費模式。

2.3財務控制指標

《關于組織報送政府與社會資本合作（PPP）模式示范推介項目的通知》（粵財預函〔2015〕108號）提出，PPP項目投資內部收益率原則上不低于6%，同時財務控制指標參照《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）的研究成果，并結合社會資本方的融資成本和污水處理行業情況確定[4]。目前，污水處理PPP項目財務控制指標為項目投資財務內部基準收益率（稅后），取值范圍一般為6%～8%。

2.4運維績效考核

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確提出，“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”，即目前對于污水處理PPP項目全部付費都需要與運維績效考核結果掛鉤，通過該機制倒逼項目公司做好項目運維管理，保證項目各項指標滿足相關規范或標準的要求。同時，運維績效考核須設置分數下限（如60分），當項目公司運維考核打分低于下限分數時，政府可不支付服務費用，并可要求項目公司整改，保證各項指標達標。

2.5保底水量設置

當污水處理PPP項目存在較大需求風險時（如單獨污水處理廠PPP項目和污水處理規模預測較大），項目可考慮設置保底水量，即政府與項目公司約定最低污水處理量（滿負荷污水量70%～80%），在項目實際污水處理量低于最低污水處理量時，政府均按約定的最低污水處理量付費[5]。對于廠網一體化污水處理PPP項目（含配套污水管網建設），項目整體設計、建設和運營工作均由社會資本方主導，加上若政府確定項目建設規模相對合理，這種情況下建議可不設置保底量或僅運營期前幾年設置保底量。

3項目招標采購及合同階段

3.1招標條件設置

在項目資格預審階段，重點內容是設置資格預審條件，可根據項目實際情況和政府方訴求，在企業資質（設計及施工等方面）、企業性質和信用、聯合體要求等方面設置相應條件。目前，大部分污水處理PPP項目都是采用公開招標模式，該模式中標社會資本方若具有設計或施工相應資質，PPP項目設計和施工工作無須再招標，可由中標社會資本方直接進行設計或施工。項目招標階段可在企業實力、業績和融資能力等方面設置商務條件，加上技術條件和報價條件，為政府招攬到具有相應實力和經驗的污水處理整體服務商。

3.2合同基本原則

對于PPP項目合同來說，最重要的是確保合同的合法合規性，不與最新國家和地方相關PPP法律法規沖突。同時，PPP合同談判階段兼顧合作雙方公平性，推動政府方和社會資本方順利簽訂PPP項目合同。

4污水處理PPP項目其他重點內容

4.1項目選址和用地問題

由于污水處理項目屬于非盈利公益性項目，加上公眾都不喜歡污水處理項目建在自己身邊，污水處理項目選址存在一定難度。而選址和用地問題沒解決，將直接影響污水處理項目設計和施工，直接拖慢污水處理項目進度。因此，建議政府方提前啟動污水處理項目選址工作和征地拆遷工作，及時解決項目選址和用地問題，確保項目能按時開工建設。

4.2項目污泥處理處置問題

為避免污泥產生二次污染問題，目前，國家和地方對污泥處理處置要求將逐漸嚴格，包括含水率和無害化處理處置要求。因此，建議在PPP前期咨詢階段充分考慮污泥處理處置問題，應按無害化處理處置要求，并結合實際情況充分考慮運輸費用，合理設置項目污泥處理處置要求和費用，確保污水處理PPP項目污泥問題得到妥善的解決。

參考文獻

1財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）[Z].2014.

2財政部.財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見（財金〔2019〕10號）[Z].2019.

3國家發展和改革委員會，財政部，住房和城鄉建設部，等.基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（發改委等六部委第25號令）[Z].2015.

4廣東省財政廳.關于組織報送政府與社會資本合作（PPP）模式示范推介項目的通知（粵財預函〔2015〕108號）[Z].2015.

5國家發展和改革委員會，建設部.建設項目經濟評價方法與參數[M].北京：中國計劃出版社，2006.

作者：符曉 單位：廣東省國際工程咨詢有限公司