養老保險統籌需要破解垂直管理難題

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黨的四中全會《決定》提出“適當加強中央在養老保險方面事權，減少并規范中央和地方共同事權”，以垂直管理為主，明確了實現基本養老保險全國統籌的管理體制和改革路徑，即“責任上移、規范分工、服務下送”，打造網格式養老保險公共管理和公共服務的體系。為此，要面對垂直管理和屬地管理的體制機制挑戰。

傳統行政與服務型政府的體制差異

在傳統行政體制中，決策與執行不分，重政策、輕執行，政府善于發文件。在這種體制下，滿足民眾公共服務需求的結果即不斷加大政府組織機構，但公共服務的可及性和反饋性越來越差。這樣的大政府逐漸成為被改革對象。1993年，美國的克林頓發起的“重塑政府運動”的目標，即建立“少花錢多辦事”的績效政府。英國政府在1982年《效能財政管理倡議書》。回顧金磚成員國家30年來改革趨勢，即政事分離，強化決策部門能力和壓縮組織機構，運用新生產力工具打造執行部門，實現公共服務的可及性和反饋性，建設高效能的服務型政府。一個垂直管理的、全國統一的公共服務體系成長壯大起來，一卡通、平臺化的運行機制不斷完善。由此，歐盟統一了勞動力市場、各國有效的醫療保障綠卡、各國分別記錄的養老金領取機制。全國統籌的基本養老保險，是我國第一個由國家統一生產的大型公共產品，其規模全球最大。這對我國服務型政府建設是個推進，也是挑戰。為此，《決定》提出“創新行政管理和服務方式”“健全權威高效的制度執行機制”“推進全國一體化公共服務平臺建設”的服務型政府建設目標。在向垂直管理的發展過程中，陜西省和上海市做出突出貢獻。1995年，陜西省機構編制委員會印發了《關于社會保險系統內部實行垂直管理體制的實施意見》，省政府設置了社會保險事業管理局，省人社廳制定政策，養老保險經辦機構具體落實，統一名稱社會保險事業管理局。1998年，統一了全省養老保險政策。2001年，建立了省級統收統支和兩級管理、三級服務的運行機制，做到了六個統一。垂直管理包括管人、管事、管錢，做到令行禁止和步調一致。人員編制由省編辦統一核定，省社會保障局下達；省社保局負責管理全省養老保險經辦工作，向省人社廳負責，下級養老保險經辦機構對上一級負責，全省經辦業務實行統一歸口管理；全省工作經費由省財政統一核撥，省社保局按照年度預算下撥各市處，各市處再把所需經費劃撥給各縣區經辦機構，經費使用、管理、監督一級對一級負責，省社保局負總責。基于這種管理體制，省市縣統一管理、責任分擔的主要做法如下。2009年，會同財政、地稅部門下發《關于建立基本養老保險政府責任分擔機制有關問題的通知》，確定了“基金支出合理分擔、與重要工作指標掛鉤、與經濟發展水平相適應”三個原則。各市政府對本市當年基金支出超出預算部分和當年新增基金支出部分按一定比例進行分擔，各縣（區）政府分擔比例，由各市政府自行確定。上海市依靠技術支撐和網絡服務設置了一套管理規范、操作便捷、行之有效的社保業務流程，質量控制措施和組織結構。2000年以后，逐漸實現了參保單位和個人賬戶動態管理，逐漸完善了直轄市統籌和垂直管理體制及一體化運行機制（見圖1）。形成一級管理、二級經辦、三級服務的模式。通過市人社局中央數據庫連接全市各經辦網點，實時準確反映參保單位和個人的繳費、待遇發放及咨詢服務情況，為發展智能監控監督奠定了基礎，有效抑制了欺詐冒領的問題。

我國養老保險統籌自下而上的發展過程

20世紀50-60年代，根據《勞動保險條例》規定，實行企業收支和縣市級區域統籌，結余資金逐級上解，工會經辦和勞動部門監督。20世紀80年代中期，在地方推進職工退休費用區域統籌的基礎上，1991年，國務院確定在全國建立職工基本養老保險制度，從縣級統籌起步；1997年，初步定型為社會統籌與個人賬戶相結合模式；1998年，與原行業統籌移交地方管理相契合提出省級統籌。2006年，原勞動保障部、財政部提出兩種實施模式：一是基金全省統一收支管理；二是基金省級調劑、分級管理。2007年，《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》中提出省級統籌的“六統一”標準。2010年，《社會保險法》提出“基本養老保險基金逐步實現全國統籌”。我國職工基本養老保險基金經歷了基層統籌（市縣政府）和省級調劑（地方政府）、省級統籌和中央調劑兩個發展階段（見圖2），經辦管理體制包括省級垂直管理和省市分級管理、分設機構。我國在1994年開始劃分央地事權，2013年將部分社會保障事務納入央地共同事權。長期以來，中央政府事權不足，因缺乏全國統一的社會保險機構建設和養老保險待遇清單制，各地機構建制不統一，調待范圍、標準、時點不一致，由此引起群體上訴。央地共同事權缺乏規范，既存在“上級點菜、下級買單”的問題，也存在“會哭的孩子有奶吃”的問題。擅權屢有發生，如差額繳撥、協議繳費、補繳進城、隨意減免等行為，增加了養老保險基金的風險。例如，退休人員資格審批在有些地方屬于經辦機構職責，有些地方屬于行政部門職責，由于行政部門人員少，不得不拖延時間，大大降低了公共服務的可及性和效率。2018年，國務院《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》要求，在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理六統一的基礎上，推進養老保險基金全省統收統支和基金缺口各級政府分擔機制、責任考核內容、統一經辦規程、建立省級集中的信息系統。截至2020年，中央調控能力不斷加強，已發放的13.25億社保卡和2.7億電子社保卡進入聯網運行，陜西省、上海市等地區積累了省級垂直管理的豐富經驗，還有18個省完成了全覆蓋的職工養老保險信息系統，2020年底所有省份都將實現統收統支，基本具備了實行垂直管理的條件。此外，2014年，我國機關事業單位與企業職工養老保險政策并軌，基金各自統籌運行。2012年，城鄉居民普及個人繳費與政府補貼相結合的社會養老保險制度，實行市縣級統籌、省級管理模式。

實現垂直管理的主要難點和公共選擇

基于現行管理體制實行基本養老保險全國統籌和垂直管理，在管理上遇到的主要難點如下：一是伴隨養老金收入減少、支出壓力加大，如果責任分擔機制不完善，可能出現央地推諉、政事扯皮，征繳難、支付違規等問題。二是人員晉升通道狹窄，不能與地方政府機關進行干部交流。三是在人事管理中績效考核難，有些垂直管理社保局沒有獨立人事管理權，整個系統近3000多人歸屬于省人社廳人事處管理，省廳對下級經辦業務不熟悉，缺乏智能化管理手段，影響到了班子調整、人員晉升、經費撥付、績效獎勵，制約了經辦機構的發展，甚至出現走回頭路的情況。經辦管理體制涉及財權事權，如資金調配、人事管理和支付責任；運行機制涉及操作規則與流程，如信息集中度、規則統一性和流程一體化。將上述問題歸納為6個元素進行比較（見表1），可見垂直管理和分級管理各具優劣特征。項目1-4是全國統籌養老保險的必要條件，應當堅持；項目5-6是大國央地公共服務執行機構普遍面對的問題，如公安、稅務等，可以通過信息化和智能化建立考核系統，通過修訂《公務員法》增加激勵機制。按照《決定》關于“對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”的要求，強化基本養老保險垂直管理是必然趨勢。綜上所述，實現基本養老保險全國統籌，加強垂直管理的三點建議如下：一是信息化垂直管理。實現全國信息大集中和生產高質量的基本養老保險大數據，一方面支持中央頂層設計和待遇清單制度建設；另一方面支持社會保障一卡通功能和一體化管理服務平臺建設，方便參保人和提高公共服務可及性和反饋性。二是責任分擔、建立垂直管理與屬地管理對接的網格式管理體制。要規范三級政府責任，強化中央政府在頂層設計（政策）、待遇清單（計發）、監督規則、信息標準和平臺建設方面的責任；強化地方政府的管理、服務和監督責任，夯實地方繳費基數，按照地方經濟水平完善計發政策，基本養老金的公平性是追求實際購買力的一致性（如一碗面在北京10元、深圳15元、西安8元），并非全國支付養老金數額一樣，地方養老金支付水平與其基數和人數相關，建立全國各級養老保險管理績效評估制度；強化基層政府的公共服務能力，在完善全國待遇清單制度的基礎上，基層政府的決策功能被弱化，主要職責是做好對接國家養老金公共服務平臺的管理接口和面對參保人的服務窗口。三是創新政府組織文化。為此需要創新黨建文化和組織管理，特別是要改變地方政府和基層政府第一把手的職責定位和績效考核原則與內容，要加大全局性垂直管理的責任，科學界定全局性管理和屬地管理的責任和績效。創新政府人事和績效管理手段，建立智能化、綜合型績效考核和平衡積分的管理系統，支持垂直管理和數據管理網格式管理服務體制變革。

作者：楊燕綏 妥宏武 秦晨 單位：清華大學公共管理學院