探究文化事業(yè)單位的改革

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一、改革探索

1.現(xiàn)代事業(yè)制度模式

文化事業(yè)單位工作是文化，體制是事業(yè)，因而其改革必然與事業(yè)體制改革緊密聯(lián)系。対傳統(tǒng)事業(yè)體制的最早沖擊來(lái)自市場(chǎng)化改革，企業(yè)化管理、雙軌體制、集團(tuán)化運(yùn)行等必然要求文化事業(yè)體制進(jìn)行調(diào)整與之適應(yīng)：1986年人事部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位編制管理的幾項(xiàng)規(guī)定》明確鼓勵(lì)一些有條件的科研、設(shè)計(jì)、文藝新聞、出版等事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟(jì)上完全自給；1989年財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的若干規(guī)定》，要求采取多種預(yù)算管理方式（全撥、差撥、自收自支），并鼓勵(lì)自收自支事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理，執(zhí)行國(guó)家對(duì)企業(yè)的有關(guān)規(guī)定；2003年開始的文化體制改革試點(diǎn)工作引入事業(yè)單位分類改革原則，將文化事業(yè)單位分為公益性單位、實(shí)行事業(yè)體制企業(yè)化運(yùn)行單位及確定為企業(yè)單位三種類型并分別提出不同的改革要求。這樣，如何通過(guò)體制改革構(gòu)建新型文化事業(yè)制度成為現(xiàn)實(shí)改革與理論研究亟待解決的問(wèn)題。一些學(xué)者對(duì)事業(yè)單位改革提出建立政事分開、企事分開、資事分開、責(zé)任明確、多方籌資、多元約束、管理科學(xué)的現(xiàn)代事業(yè)制度的設(shè)想，并設(shè)計(jì)和論述了這種新型事業(yè)制度的基本框架與主要特征。一些學(xué)者在此基礎(chǔ)上將現(xiàn)代文化事業(yè)制度作為改革模式：“堅(jiān)持分類改革，構(gòu)建有中國(guó)特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度”，“要從積極探索構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有中國(guó)特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度的高度上給予戰(zhàn)略安排”。

2.公共文化服務(wù)模式

進(jìn)入新千年后，建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能由理論探討進(jìn)入改革實(shí)踐；2002年，黨的十六大首次將文化分成文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)；2005年，黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建公共文化服務(wù)體系；2007年，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》明確提出構(gòu)建公共文化服務(wù)體系以公益性文化單位（主要是事業(yè)單位）為骨干。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展、文化事業(yè)成為公共服務(wù)重要內(nèi)容，這為體制改革提供新的要求與理路：文化事業(yè)單位改革不是簡(jiǎn)單“廢與立”的問(wèn)題，而是如何適應(yīng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、如何有效供給公共文化服務(wù)問(wèn)題。這樣，“非營(yíng)利性文化事業(yè)單位向公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變”成為文化事業(yè)體制改革應(yīng)有之義。對(duì)于公共文化服務(wù)與文化事業(yè)單位體制重構(gòu)關(guān)系，不同學(xué)者從不同層面予以闡述：一是立足保障公民文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)探討公共文化服務(wù)組織重構(gòu)問(wèn)題，一是引入公共產(chǎn)品理論，從文化產(chǎn)品與服務(wù)的“公共性”尋找文化事業(yè)單位改革依據(jù)。

3.多元供給模式

在國(guó)外新公共管理、公民社會(huì)等理論與實(shí)踐影響下，包括文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)多元供給模式受到理論界與實(shí)務(wù)界重視。20世紀(jì)90年代后期部分學(xué)者提出一種“非營(yíng)利化”事業(yè)體制改革思路：“參考國(guó)外普遍通行的非營(yíng)利單位的體制及運(yùn)行機(jī)制，研究制定出我國(guó)事業(yè)單位改革的目標(biāo)模式?！焙笔∴l(xiāng)鎮(zhèn)文化事業(yè)單位改制為民辦非企業(yè)單位、建立以錢養(yǎng)事新機(jī)制，上海市成立民間組織性質(zhì)的社區(qū)文化中心等，可視為這一思路的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。其后，上述改革思路逐步納入國(guó)家文化發(fā)展戰(zhàn)略：《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金興辦國(guó)家允許的各類公共文化設(shè)施，開展公共文化服務(wù)”政策要求，十七屆六中全會(huì)進(jìn)一步要求“引導(dǎo)文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)”。多元供給另一種模式則提出更為開闊的思路，從公共文化服務(wù)體系構(gòu)建乃至文化改革發(fā)展的整體框架思考文化事業(yè)單位改革問(wèn)題：“關(guān)于未來(lái)文化事業(yè)單位的組織模式的設(shè)計(jì)。不應(yīng)該有先驗(yàn)的框架，而應(yīng)該根據(jù)具體情況、具體領(lǐng)域和具體任務(wù)，靈活務(wù)實(shí)地采用多種組織形式，如非政府公共機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、各種形式的信托和基金以及協(xié)會(huì)，等等。應(yīng)該明確的是，未來(lái)文化事業(yè)單位組織模式的最核心的問(wèn)題是，與有關(guān)政府主管部門的直接控制的脫離和自主運(yùn)營(yíng)?！鄙鲜鏊姆N改革模式均從不同層面觸及傳統(tǒng)體制的痼疾，特別是探討了事業(yè)單位與公共文化服務(wù)關(guān)系，及如何改變激勵(lì)模式、轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制、改革組織體制等問(wèn)題，為改革提供有益思路并程度不同地影響了改革進(jìn)程。但諸多涉及改革基礎(chǔ)、改革方向、組織屬性等的重大問(wèn)題還有待進(jìn)一步探討：如社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化產(chǎn)業(yè)與事業(yè)分途發(fā)展條件下改革方向如何確定？未來(lái)文化事業(yè)單位體制如何構(gòu)建？政事關(guān)系如何理順？國(guó)家公共管理者與所有者關(guān)系如何把握？分類改革如何設(shè)計(jì)與推進(jìn)？治理機(jī)制如何完善？公共文化服務(wù)多元供給模式如何形成？„„加之事業(yè)單位體制改革滯后，文化體制改革許多深層次矛盾尚未解決，致使文化事業(yè)單位改革目標(biāo)模式選擇依然有待明確。因此，如何按照十七屆六中全會(huì)“進(jìn)一步深化改革開放，加快構(gòu)建有利于文化繁榮發(fā)展的體制機(jī)制”要求，明確改革目標(biāo)模式加快文化事業(yè)單位改革成為重大戰(zhàn)略性任務(wù)。

二、模式選擇

所謂目標(biāo)模式即通過(guò)改革將文化事業(yè)單位向什么方向、何種組織轉(zhuǎn)變。對(duì)此，學(xué)界尚未形成明確共識(shí)，改革政策也未予以清晰、系統(tǒng)表達(dá)。一個(gè)深層原因是：事業(yè)單位是計(jì)劃體制下發(fā)展起來(lái)、“中國(guó)特色”極為鮮明且難以與國(guó)際接軌的我國(guó)特有組織，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中相關(guān)法律認(rèn)可（如《民法通則》關(guān)于四類法人的劃分）、行政管理予以“體制保護(hù)”（如機(jī)構(gòu)編制管理關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)等的編制分類）的組織類型，如何通過(guò)改革將事業(yè)單位改造成適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下提供公共服務(wù)的新型組織，是整個(gè)事業(yè)單位改革沒(méi)能徹底解決的問(wèn)題，文化事業(yè)單位改革自然概莫能外。

1.選擇依據(jù)

目標(biāo)模式選擇首先需要明確選擇的依據(jù)。選擇既要面向未來(lái)、具有戰(zhàn)略思維，又不能超越現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、路徑依賴。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、組織變遷、文化分途發(fā)展條件下探討改革目標(biāo)模式選擇，必須在回答以下四個(gè)基本問(wèn)題基礎(chǔ)上進(jìn)行：第一，三元社會(huì)結(jié)構(gòu)下文化機(jī)構(gòu)如何分工？第二，多元文化主體環(huán)境下公益性文化事業(yè)（公共文化服務(wù)）如何提供？第三，事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展背景下政府舉辦的非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)功能如何定位？第四，中國(guó)特殊國(guó)情條件下文化事業(yè)單位如何存續(xù)與轉(zhuǎn)型？第一，總體性社會(huì)向三元社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)變遷基本趨勢(shì)。在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三元社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，社會(huì)組織通常分為公共部門（以政府機(jī)關(guān)為核心）、市場(chǎng)部門（企業(yè)特別是非公企業(yè)為主體）、第三部門（由非政府非營(yíng)利的民間組織構(gòu)成）。市場(chǎng)是資源配置最有效機(jī)制，企業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要力量；國(guó)家除了承擔(dān)維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全、提供市場(chǎng)規(guī)則等公共管理職責(zé)外，基本職能是保障公民文化權(quán)益、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而提供公共文化服務(wù)；“以志愿求公益”的第三部門則主要在市場(chǎng)、國(guó)家機(jī)制外提供準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)。第二，多元供給是當(dāng)代公共文化服務(wù)的基本形態(tài)。即使政府是提供公共文化服務(wù)的主要責(zé)任主體，公共文化服務(wù)并非只能由政府及其舉辦的文化事業(yè)單位提供。一方面市場(chǎng)部門特別是第三部門可以其特有方式參與公共文化服務(wù)提供，如美國(guó)70％的博物館、藝術(shù)館和幾乎所有的交響樂(lè)團(tuán)為民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。另一方面，政府有多種政策工具、可通過(guò)多種方式（直接生產(chǎn)、公私合作、管制、許可經(jīng)營(yíng)等）實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)職能，政府通過(guò)出資舉辦事業(yè)組織直接生產(chǎn)只是發(fā)展文化事業(yè)、保證公共文化服務(wù)供給的基本手段之一。第三，文化事業(yè)單位是公益性文化產(chǎn)品與服務(wù)主要提供主體。作為政府舉辦的公共文化機(jī)構(gòu)，其職能是以服務(wù)方式履行政府向社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)。雖然許多掛名文化事業(yè)單位實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)性文化活動(dòng)、提供市場(chǎng)化的私人物品，但這只是改革過(guò)程發(fā)生的特殊現(xiàn)象、職能錯(cuò)位引發(fā)的行為偏差，文化事業(yè)單位的真正角色是提供公共文化服務(wù)、成為國(guó)家公共文化服務(wù)體系的骨干。第四，傳統(tǒng)事業(yè)單位是新型公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的形成基礎(chǔ)。盡管“關(guān)于未來(lái)文化事業(yè)單位的組織模式的設(shè)計(jì)。不應(yīng)該有先驗(yàn)的框架„„”但新型公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)不可能無(wú)中生有、憑空產(chǎn)生；盡管社會(huì)變遷導(dǎo)致各類組織分化重組、資源配置機(jī)制變化導(dǎo)致多種組織參與文化生產(chǎn)與服務(wù)，但本來(lái)意義上的文化事業(yè)單位（公益型機(jī)構(gòu)）作為政府舉辦的文化服務(wù)組織，其職能（提供公共文化服務(wù)）依然存在并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、文化需求增長(zhǎng)而不斷強(qiáng)化，其機(jī)構(gòu)則為未來(lái)文化事業(yè)組織模式的設(shè)計(jì)提供組織基礎(chǔ)。

2.公立文化事業(yè)法人

基于以上分析，筆者認(rèn)為：社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下履行政府向社會(huì)提供公共文化服務(wù)職能的組織，應(yīng)當(dāng)是脫胎于傳統(tǒng)事業(yè)單位、與文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)二元發(fā)展相適應(yīng)、體現(xiàn)公共文化服務(wù)性質(zhì)、剝離了非公益型單位的新型公共文化服務(wù)組織。其與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位存在直接的組織淵源關(guān)系，通過(guò)職能提純、機(jī)制優(yōu)化、組織再造實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向新型公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型實(shí)際就是改革目標(biāo)模式。為表示新型公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的區(qū)別，可將其稱為“公立文化事業(yè)法人”，其性質(zhì)與主要特征如下：一是“公立”。依據(jù)文化機(jī)構(gòu)分類的普遍規(guī)則，政府出資舉辦的公共文化機(jī)構(gòu)屬于公共部門范疇。“公立”表達(dá)組織的屬性：組織是承擔(dān)公共責(zé)任、履行政府向社會(huì)提供公共文化服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)；組織由政府舉辦：或直接依據(jù)法律設(shè)立，或依據(jù)法律的一般要求以政令等形式設(shè)立；資產(chǎn)屬于公有（非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)），公共財(cái)政予以方式、程度不同的支持。二是“文化”?！拔幕备爬ńM織的活動(dòng)內(nèi)容：從事公益性文化事業(yè)、提供公共文化服務(wù)。我國(guó)的120多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位涵蓋科教文衛(wèi)體等多類機(jī)構(gòu)，教育事業(yè)單位可一般地稱為公立學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位多數(shù)可稱為公立醫(yī)院；但歸之于“文化”名下的事業(yè)單位職能、類型眾多，且與其他事業(yè)單位的邊界并不清晰，比如教科書劃分的政府文化職能乃包括科教文衛(wèi)體等多個(gè)方面。實(shí)際上組織分類意義上的“文化”更多取決于管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，或等同于宣傳文化部門的管轄范圍。由于沒(méi)有如公立學(xué)校、公立醫(yī)院那樣更簡(jiǎn)明、通俗的表達(dá)，可用“文化”涵蓋現(xiàn)行管理體制下的文化單位活動(dòng)內(nèi)容。三是“事業(yè)”?！笆聵I(yè)”表征組織的活動(dòng)方式：以非機(jī)關(guān)（層級(jí)節(jié)制）及非企業(yè)（商業(yè)運(yùn)作）的直接服務(wù)方式持續(xù)提供文化服務(wù)。其與機(jī)關(guān)化的政府機(jī)構(gòu)的基本區(qū)別是：政府機(jī)關(guān)以管理的方式保障公共文化服務(wù)得以提供，文化事業(yè)單位以直接生產(chǎn)與服務(wù)方式提供公共文化服務(wù)，因而屬于非機(jī)關(guān)形態(tài)的公共機(jī)構(gòu)。四是“法人”?！胺ㄈ嘶笔歉鲊?guó)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革的重要趨勢(shì)。就我國(guó)而言，“法人”反映組織的法律地位：機(jī)構(gòu)應(yīng)是具有法人資格、擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立核算并具備完備組織特征的組織實(shí)體，可以自己名義行使權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；法人型單位應(yīng)是未來(lái)我國(guó)文化事業(yè)單位的主體部分。當(dāng)然，也可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置部分非法人型單位，主要是一些責(zé)任機(jī)制與人事安排等不能與所屬政府部門明確分離，或資金等方面達(dá)不到法人要求等的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。

三、推進(jìn)戰(zhàn)略

文化事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，是在艱難探路中逐步梳理思路、明確方向的過(guò)程。改革既受制于文化體制改革也受制于事業(yè)體制改革，在改革制約因素較多、改革目標(biāo)與路徑有待形成共識(shí)條件下，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向“公立文化事業(yè)法人”轉(zhuǎn)變可以“兩步走”戰(zhàn)略分步推進(jìn)：一是在界定職能基礎(chǔ)上清理規(guī)范，剝離非事業(yè)性職能（行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等）、劃轉(zhuǎn)非事業(yè)性單位，對(duì)保留事業(yè)體系內(nèi)、提供公共文化服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，使其成為公益文化事業(yè)組織；二是通過(guò)完善法人體系、理順政事關(guān)系、健全治理結(jié)構(gòu)等，使其成為“公立文化事業(yè)法人”?！皟刹阶摺睉?zhàn)略的實(shí)施應(yīng)結(jié)合文化體制改革與事業(yè)單位體制改革，以推進(jìn)分類改革為基礎(chǔ)，以構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度、創(chuàng)新人事管理機(jī)制為重點(diǎn)，以完善政府文化管理體制、形成文化服務(wù)多元供給模式為保障，分類、分步、分業(yè)推進(jìn)。

1.積極推進(jìn)分類改革

分類改革是創(chuàng)新文化事業(yè)體制、重塑公共文化服務(wù)微觀主體的基本戰(zhàn)略，但其困難在于：文化單位行業(yè)特性與組織類型多樣，改革推進(jìn)進(jìn)度不一，意識(shí)形態(tài)屬性鮮明，其分類設(shè)計(jì)與改革始終在協(xié)調(diào)“意識(shí)形態(tài)前置”與遵循文化發(fā)展規(guī)律、事業(yè)體制改革原則中不斷探索、調(diào)整，不同時(shí)期乃至不同地區(qū)存在差異。因此，明確分類體系設(shè)計(jì)及改革的原則成為前提性工作：一是既要遵循事業(yè)單位改革與發(fā)展的一般規(guī)律，又要反映文化單位特殊要求，實(shí)現(xiàn)事業(yè)體制改革與文化體制改革對(duì)接；二是體現(xiàn)新聞、出版、廣電、演藝、文博等不同行業(yè)特征并適應(yīng)不同改革進(jìn)展，分業(yè)推進(jìn)；三是在明確改革目標(biāo)模式基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，按照“循序漸進(jìn)、逐步推開”原則，依據(jù)制度環(huán)境與文化單位本身演進(jìn)分步推進(jìn)。第一，科學(xué)劃分類別。依據(jù)職能分工、產(chǎn)出性質(zhì)并參考事業(yè)單位一般分類原則，形成“三加三”的分類體系，即首先將現(xiàn)有文化事業(yè)單位分為經(jīng)營(yíng)類、行政類、事業(yè)類三大類，再対事業(yè)類進(jìn)一步細(xì)化為公益服務(wù)類、新聞宣傳類、企業(yè)運(yùn)營(yíng)類小三類。與2005年推開的文化體制改革、2011年制定的事業(yè)單位分類改革意見兩種分類的主要區(qū)別是多出企業(yè)運(yùn)營(yíng)類，即対保留事業(yè)體制的一般時(shí)政類報(bào)刊、高水平藝術(shù)院團(tuán)等實(shí)行企業(yè)化管理。雖然“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”在一般事業(yè)單位分類體系已經(jīng)取消，但文化領(lǐng)域某些高度市場(chǎng)化的行業(yè)如報(bào)刊、出版、演藝等，行業(yè)內(nèi)大部分單位都實(shí)施轉(zhuǎn)企，即使出于意識(shí)形態(tài)安全、弘揚(yáng)民族文化等考慮將部分單位保留事業(yè)體制，實(shí)行企業(yè)化管理理論上不僅可以使其能夠生存，而且可改革運(yùn)營(yíng)機(jī)制、激發(fā)活力從而更好更快發(fā)展；當(dāng)然，隨著改革的推進(jìn)與上述行業(yè)的發(fā)展，“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”政策是可以調(diào)整的。第二，剝離非事業(yè)性單位。按照政事分開、事企分開原則，対行使行政執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等政府職能的單位，通過(guò)政事分開，逐步使其轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，或?qū)⑵湫姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；対一般國(guó)有文藝院團(tuán)、非時(shí)政類報(bào)刊社、新聞網(wǎng)站等經(jīng)營(yíng)性單位實(shí)施轉(zhuǎn)企改制，脫離事業(yè)體制，成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，進(jìn)而通過(guò)創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制增強(qiáng)活力；対出版、發(fā)行、影視等已改制單位應(yīng)加快體制機(jī)制轉(zhuǎn)化，完善法人治理機(jī)制，形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理模式。第三，分類改革事業(yè)類單位。一是從事公益服務(wù)單位（如美術(shù)館、公共圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站“三館一站”等）圍繞構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，突出公益屬性、強(qiáng)化服務(wù)功能，轉(zhuǎn)換機(jī)制，增強(qiáng)活力，成為公益文化服務(wù)的主要載體。二是黨報(bào)黨刊、廣播電視臺(tái)等承擔(dān)宣傳方針政策任務(wù)的重要新聞宣傳單位保留事業(yè)體制，完善管理和運(yùn)行機(jī)制：堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，保證意識(shí)形態(tài)安全；理順政事關(guān)系，強(qiáng)化政策扶持并改進(jìn)扶持方式；調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)行流程，整合內(nèi)部資源，將經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)從事業(yè)體制中剝離出來(lái)，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)分離轉(zhuǎn)為獨(dú)立實(shí)體，以市場(chǎng)化方式運(yùn)作并更好地為主業(yè)服務(wù)。三是一般時(shí)政類報(bào)刊、公益性出版社、代表民族特色和國(guó)家水準(zhǔn)的文藝院團(tuán)等單位，改變?cè)小皣?guó)辦、國(guó)營(yíng)、國(guó)養(yǎng)”模式，按照“事業(yè)體制、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)”方向進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變運(yùn)行方式與激勵(lì)模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)能力、市場(chǎng)運(yùn)作能力，在面向市場(chǎng)、服務(wù)群眾過(guò)程中不斷發(fā)展壯大。

2.構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度

作為改革目標(biāo)模式、提供公共文化服務(wù)的“公立文化事業(yè)法人”，需要一系列有別于傳統(tǒng)事業(yè)體制的制度支撐，包括有關(guān)文化事業(yè)單位法人、組織、產(chǎn)權(quán)、人事、財(cái)務(wù)、評(píng)估等制度，從而架構(gòu)起現(xiàn)代文化事業(yè)制度。第一，明確法人主體地位。通過(guò)賦予法人資格使其具有獨(dú)立人格和自主性質(zhì)，為理順政事關(guān)系、構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度奠定基礎(chǔ)。雖然“法人化”是改革方向，然而文化事業(yè)單位功能、類型、規(guī)模復(fù)雜多樣，并非所有單位都必須、都能夠成為獨(dú)立法人；法人的組織形式可以多樣化，既可以賦予單個(gè)機(jī)構(gòu)（大型圖書館、交響樂(lè)團(tuán)等）法人資格，也可以將多個(gè)同類或不同類文化機(jī)構(gòu)組合成一個(gè)法人實(shí)體。第二，建立法人治理機(jī)制。借鑒大陸法系公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，在法人型單位建立以理事會(huì)（或管理委員會(huì)）為中心、不同于公司企業(yè)的法人治理機(jī)制。單位設(shè)立理事會(huì)、管理層、專業(yè)委員會(huì)及職工大會(huì)，分別行使決策、管理執(zhí)行、專業(yè)咨詢、監(jiān)督約束等職能，協(xié)調(diào)政府、文化單位、職工、社會(huì)公眾等多類利益相關(guān)者在法人治理機(jī)制中的權(quán)責(zé)關(guān)系。由于文化事業(yè)單位行業(yè)、規(guī)模及與政府主管部門、服務(wù)對(duì)象關(guān)系多樣，治理機(jī)制可有多種選擇：理事會(huì)可以單個(gè)單位獨(dú)立設(shè)置；也可以設(shè)在包含多個(gè)同類文化單位的行業(yè)層次上（即所謂主管級(jí)事業(yè)單位）；一些規(guī)模較小單位可以采取由行政負(fù)責(zé)人一人負(fù)責(zé)體制，也可引入歐美法系由擔(dān)任特定職務(wù)的一人組成的獨(dú)體法人制度，在基層文化站等構(gòu)建新型法人治理機(jī)制。第三，形成與現(xiàn)代事業(yè)制度相適應(yīng)的財(cái)政供養(yǎng)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)估等制度。在逐步增加政府財(cái)政投入的同時(shí)，形成以政府投入為主導(dǎo)的多元文化事業(yè)投資與經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制；改革財(cái)政支持方式，對(duì)不同機(jī)構(gòu)、不同任務(wù)分別采取財(cái)政保障、財(cái)政補(bǔ)貼及以事定費(fèi)、購(gòu)買服務(wù)等多種供養(yǎng)方式；建立出資人制度，逐步形成管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合的國(guó)有文化資產(chǎn)監(jiān)管體制，規(guī)范文化事業(yè)資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)；政府與文化事業(yè)單位間形成法定化的績(jī)效責(zé)任關(guān)系，同時(shí)，針對(duì)不同行業(yè)、不同資產(chǎn)構(gòu)成與財(cái)政供養(yǎng)方式單位，設(shè)計(jì)社會(huì)效益優(yōu)先、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一、分類化的考核體系，健全績(jī)效管理與評(píng)估制度。

3.創(chuàng)新人事管理機(jī)制

“改到難處是人事”。經(jīng)過(guò)30余年改革，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”干部人事制度、政事一體化管理制度逐步分解為三部分：企業(yè)勞動(dòng)人事制度，公務(wù)員制度，事業(yè)單位以“人事關(guān)系”為基礎(chǔ)的人事制度。分類化的勞動(dòng)人事與社會(huì)保障制度雖有助于適應(yīng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位不同工作性質(zhì)與特點(diǎn)，但并未解決官本位、單位制及體制內(nèi)外分割等問(wèn)題，反而強(qiáng)化了以編制為基礎(chǔ)的身份制、固化了不同組織人群的利益差異。同時(shí)，由于可以“意識(shí)形態(tài)的堂皇托詞”抵制改革，導(dǎo)致與其他系統(tǒng)相比“文化系統(tǒng)人事體制與體制改革之間的滯后性”更突出；加之文化領(lǐng)域相對(duì)獨(dú)立，三項(xiàng)制度改革與其他部門改革存在政策不銜接等問(wèn)題，使與人員利益攸關(guān)的三項(xiàng)制度改革成為改革最大難點(diǎn)。第一，明確改革目標(biāo)、前提。無(wú)論基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題還是面對(duì)未來(lái)發(fā)展，均應(yīng)以打破官本位、身份制、單位制及公共部門與非公部門分割，優(yōu)化文化人才資源配置、激發(fā)人才活力，改變傳統(tǒng)的用人方式、管理制度、激勵(lì)與保障模式，形成人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低、保障體系完備的制度機(jī)制，使傳統(tǒng)身份性的“事業(yè)人”轉(zhuǎn)型為具有公益使命與專業(yè)能力、服務(wù)社會(huì)的“公益人”作為改革目標(biāo)。同時(shí)，無(wú)論機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)勞動(dòng)人事制度分割體制何時(shí)及如何打破，“公立文化事業(yè)法人”工作職位屬于公職性質(zhì)應(yīng)是確定無(wú)疑的，因而改革應(yīng)以確認(rèn)“事業(yè)人”是從事公益服務(wù)，不同于公務(wù)員也有別于企業(yè)員工的特殊公職人員為前提，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施。第二，深化三項(xiàng)制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制為核心，改變因人設(shè)事、人浮于事狀況，重點(diǎn)是建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度，符合文化事業(yè)特點(diǎn)的崗位管理制度，有助于總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)態(tài)化的編制管理制度。推行崗位績(jī)效工資制，完善工資正常調(diào)整與激勵(lì)約束機(jī)制，構(gòu)建起符合文化發(fā)展需要與事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理的收入分配制度。建立多渠道、多層次、社會(huì)化的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)制度；鑒于雙軌制導(dǎo)致社會(huì)保障體系“碎片化”，不合理拉大公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)退休養(yǎng)老金數(shù)額差距（2010年達(dá)到1：1.8：2.1[11]），應(yīng)以深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為中心，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)保障制度、保障水平、統(tǒng)籌辦法等的銜接，進(jìn)而形成統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。第三，堅(jiān)持以人為本，妥善解決單位轉(zhuǎn)制、人員分流等問(wèn)題。在單位制、身份制沒(méi)有打破，特別是可為改革“兜底”的社會(huì)保障體系尚未健全條件下，對(duì)人員分流、身份變化導(dǎo)致的利益損失，除在工作安排、就業(yè)培訓(xùn)等方面制定相應(yīng)政策規(guī)定外，還應(yīng)支付具有補(bǔ)償性質(zhì)的身份置換成本。充分考慮職工多年積累的年功貢獻(xiàn)、事業(yè)身份喪失導(dǎo)致的收入與職業(yè)穩(wěn)定性下降、社會(huì)保障體系不統(tǒng)一造成的保障水平差距等因素，準(zhǔn)確、全面計(jì)算身份置換成本，設(shè)計(jì)多種方式支付置換成本；身份置換成本原則上由職工所在單位支付，單位無(wú)力支付則須政府財(cái)政兜底，不能以文化事業(yè)單位是所謂的“獨(dú)立法人”予以拒絕，嚴(yán)格地說(shuō)，至少目前我國(guó)事業(yè)單位既不“獨(dú)立”也非“法人”。

4.深化政府體制改革

改革事業(yè)的政府主導(dǎo)性與政事關(guān)系的特殊性，決定政府文化管理體制不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革文化事業(yè)單位改革難以縱深推進(jìn)。但長(zhǎng)期延續(xù)的高度集中行政體制，政事一體化的事業(yè)體制，“泛意識(shí)形態(tài)化”形成的文化領(lǐng)域管理及改革相對(duì)獨(dú)立乃至相對(duì)封閉等問(wèn)題，導(dǎo)致政府文化管理職能轉(zhuǎn)變步履維艱，權(quán)責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行流程等尚需優(yōu)化，政府與企事業(yè)單位，政府與市場(chǎng)、社會(huì)乃至政府部門之間的關(guān)系有待理順。因此，應(yīng)圍繞建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、企事業(yè)單位依法運(yùn)營(yíng)的文化管理體制，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以實(shí)現(xiàn)管制政府向服務(wù)政府、“權(quán)力”政府向公共政府轉(zhuǎn)化為目標(biāo)，深化政府文化管理體制改革。第一，改革管理體制。一是轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化政府政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，將政府文化行政職能轉(zhuǎn)變到指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和宏觀管理上來(lái)。二是創(chuàng)新管理方式，“建設(shè)服務(wù)型政府需要在政府內(nèi)部與外部都進(jìn)行管理方式創(chuàng)新。”實(shí)行大部制改革，完善綜合文化行政責(zé)任主體，理順職能、權(quán)責(zé)，整合機(jī)構(gòu)、資源，形成“大文化”管理格局；實(shí)現(xiàn)管理方式主要由行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段轉(zhuǎn)變，特別是調(diào)整主管部門與文化單位長(zhǎng)期形成且固化的權(quán)力格局、利益關(guān)系，為文化事業(yè)單位改革創(chuàng)造良好政務(wù)環(huán)境。第二，理順政事關(guān)系。從總體上看，政事關(guān)系屬于公共部門內(nèi)部縱向控制、機(jī)關(guān)化的核心部門與橫向控制的服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。全面系統(tǒng)地進(jìn)行職能審查，在實(shí)體職能方面通過(guò)公務(wù)分權(quán)將政府的服務(wù)性職能與管理性職能分開，將服務(wù)職能中的面向社會(huì)提供的非商業(yè)性公益服務(wù)、面向政府部門提供的支持性服務(wù)、面向社會(huì)提供的可商業(yè)化運(yùn)作服務(wù)分開；在運(yùn)作職能方面以決策與執(zhí)行分離為原則，首先分離決策與執(zhí)行職能，其次將執(zhí)行事務(wù)細(xì)分為執(zhí)法性質(zhì)、管理性質(zhì)與服務(wù)性質(zhì)的執(zhí)行。通過(guò)職能審查，明確政府機(jī)關(guān)與文化事業(yè)單位的職能分工并進(jìn)行相應(yīng)職能分離，從而構(gòu)建新型政事關(guān)系。第三，實(shí)行管辦分離?，F(xiàn)代國(guó)家雙重性（集公權(quán)與所有權(quán)一身）決定其既是文化舉辦者，又是文化管理者。應(yīng)在政府與企事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制層面分開（如新聞出版系統(tǒng)“局社分設(shè)”，廣電系統(tǒng)“局臺(tái)分離”等），初步實(shí)現(xiàn)政府由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上，以分離政府公共管理者職能（“管文化”即管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管職能）與出資者職能（“辦文化”即行使文化單位人、財(cái)、物管理的出資者職能）入手，理順政府自身管辦職能，以及管辦職能與政府所屬企事業(yè)單位形成的不同關(guān)系。同時(shí)，立足政府職能復(fù)雜性與法律人格雙重性，針對(duì)不同文化活動(dòng)、不同文化單位探索理順管辦職能關(guān)系多樣實(shí)現(xiàn)機(jī)制，設(shè)計(jì)管辦分離多種實(shí)現(xiàn)形式，如監(jiān)管者與出資者職能、機(jī)構(gòu)分離三重治理，主管部門、中間型治理組織、事業(yè)單位三級(jí)治理，主管部門、事業(yè)單位二級(jí)治理等。

5.形成多元供給模式

形成多元供給體制既是激活社會(huì)活力、完善公共文化服務(wù)供給機(jī)制的重要方式，也是改革文化事業(yè)單位的重要推力。按照六中全會(huì)“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”等要求，在保證公共部門承擔(dān)主要職能特別是基本公共文化服務(wù)職能基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、公民個(gè)人特別是文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與公共文化服務(wù)，形成政府主導(dǎo)、多方參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的格局。第一，把握產(chǎn)業(yè)與事業(yè)關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)，不存在產(chǎn)業(yè)與事業(yè)、機(jī)構(gòu)（企業(yè)、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等）與公益性文化事業(yè)或經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，甚至文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)二分也是我國(guó)特有的政策話語(yǔ)：各類文化生產(chǎn)都程度不同受經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的支配；同時(shí)，隨著文化產(chǎn)品科技含量不斷提高、工藝流程與環(huán)節(jié)日益復(fù)雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來(lái)越依賴數(shù)字技術(shù)，文化與經(jīng)濟(jì)、科技等關(guān)系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當(dāng)今文化發(fā)展的趨勢(shì)，這一趨勢(shì)內(nèi)在地要求發(fā)揮各類機(jī)制的作用，強(qiáng)化各類組織的合作與競(jìng)爭(zhēng)，形成文化服務(wù)多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導(dǎo)企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關(guān)系，介入某些服務(wù)環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務(wù)，或獨(dú)立提供可市場(chǎng)化的文化服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會(huì)機(jī)制作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非營(yíng)利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機(jī)制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國(guó)際范圍內(nèi)全部非營(yíng)利從業(yè)人員中文化娛樂(lè)占到19%，而美國(guó)的文化預(yù)算50%來(lái)自文化機(jī)構(gòu)自有收入、7%來(lái)自政府補(bǔ)貼、43%來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)。重點(diǎn)是激活社會(huì)活力，培育基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)；完善民間力量參與機(jī)制，探索新增公共文化服務(wù)不再設(shè)立新機(jī)構(gòu)、不再新增事業(yè)編而是通過(guò)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)做法，為各類文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會(huì)“落實(shí)和完善文化經(jīng)濟(jì)政策，支持社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人捐贈(zèng)和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實(shí)民辦文化公益事業(yè)“國(guó)民待遇”，在用地、稅收、人事、評(píng)獎(jiǎng)等方面制定公私平等的激勵(lì)性政策。推進(jìn)國(guó)有文化單位與民辦文化機(jī)構(gòu)相互合作，實(shí)現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人參與公共文化服務(wù)創(chuàng)造條件。重點(diǎn)是建立競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買文化服務(wù)制度，根據(jù)社會(huì)需求、文化服務(wù)性質(zhì)與特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)購(gòu)買程序與購(gòu)買方式；結(jié)合文化體制、社會(huì)體制等改革，在購(gòu)買文化服務(wù)中対文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。藝流程與環(huán)節(jié)日益復(fù)雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來(lái)越依賴數(shù)字技術(shù)，文化與經(jīng)濟(jì)、科技等關(guān)系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當(dāng)今文化發(fā)展的趨勢(shì)，這一趨勢(shì)內(nèi)在地要求發(fā)揮各類機(jī)制的作用，強(qiáng)化各類組織的合作與競(jìng)爭(zhēng)，形成文化服務(wù)多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導(dǎo)企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關(guān)系，介入某些服務(wù)環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務(wù)，或獨(dú)立提供可市場(chǎng)化的文化服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會(huì)機(jī)制作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非營(yíng)利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機(jī)制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國(guó)際范圍內(nèi)全部非營(yíng)利從業(yè)人員中文化娛樂(lè)占到19%，而美國(guó)的文化預(yù)算50%來(lái)自文化機(jī)構(gòu)自有收入、7%來(lái)自政府補(bǔ)貼、43%來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)。重點(diǎn)是激活社會(huì)活力，培育基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)；完善民間力量參與機(jī)制，探索新增公共文化服務(wù)不再設(shè)立新機(jī)構(gòu)、不再新增事業(yè)編而是通過(guò)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)做法，為各類文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會(huì)“落實(shí)和完善文化經(jīng)濟(jì)政策，支持社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人捐贈(zèng)和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實(shí)民辦文化公益事業(yè)“國(guó)民待遇”，在用地、稅收、人事、評(píng)獎(jiǎng)等方面制定公私平等的激勵(lì)性政策。推進(jìn)國(guó)有文化單位與民辦文化機(jī)構(gòu)相互合作，實(shí)現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人參與公共文化服務(wù)創(chuàng)造條件。重點(diǎn)是建立競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買文化服務(wù)制度，根據(jù)社會(huì)需求、文化服務(wù)性質(zhì)與特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)購(gòu)買程序與購(gòu)買方式；結(jié)合文化體制、社會(huì)體制等改革，在購(gòu)買文化服務(wù)中対文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。

作者：趙立波 單位：青島行政學(xué)院 基礎(chǔ)教研部