網絡文化市場分級監管問題探析

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摘要：互聯網時代，我國在對網絡文化市場進行監管方面，還存在監管體制不順暢、監管機制不完善和監管能力有待提高等現實問題。為進一步形成對網絡文化市場的監管合力，需要構建政府監管與市場主體自律相結合的網絡文化市場分級監管體系；同時，要在完善法律法規、加強溝通協調和提升監管能力方面做好保障。

關鍵詞：網絡文化；市場監管；分級監管

一、研究背景

（一）網絡文化市場存在的問題

網絡文化是一種以網絡信息技術為基礎、在網絡虛擬空間進行的文化活動與文化消費，在繁榮民族文化和豐富人民精神生活方面占據重要地位（1）。互聯網技術的飛速發展，給網絡文化市場的繁榮提供了強大的“助推劑”。然而，絢麗多彩的網絡文化在豐富人民群眾精神生活的同時，也暴露出許多與主流價值觀不相容的問題，比如部分互聯網企業或平臺罔顧國家法律和道德的約束，制作和傳播低俗、色情、暴力等內容，嚴重損害人民群眾特別是青少年的身心健康等。如果對這些問題不聞不問，輕則影響我國網絡文化市場的健康可持續發展，重則威脅到國家的意識形態安全。因此，加強對網絡文化市場的監管成為當前新形勢下的重要命題。

（二）網絡文化市場的參與主體

從監管角度看，網絡文化市場的參與主體有政府、企業、行業組織和網民（消費者）等，它們構成了網絡文化市場的產業生態鏈（1）。政府作為主管和協調者，協同和指導其他主體如行業組織、企業等，共同參與對網絡文化市場的監管（1）。由于網絡文化市場涵蓋新聞出版、宣傳發行、藝術服務等多個領域，因此，我國對網絡文化市場的監管幾乎涉及各個政府部門。如針對互聯網內容的信息，宣傳部門、網信辦、廣電部門、文化旅游部門、版權部門（版權局或知識產權局）等均有監管的義務。行業組織是按照自愿原則成立的、代表網絡文化企業利益的一種非營利性民間社會團體，它在參與網絡文化市場監管方面，既是行業成員（網絡文化企業）利益的“代言人”和“維護者”，同時亦是行業成員（網絡文化企業）與政府監管之間的“溝通者”和“協調者”，在規范行業成員（網絡文化企業）市場行為等方面發揮著重要作用。網絡文化企業是網絡文化產品與服務的生產者、提供者，他們依據國家法律法規的要求，對網絡文化平臺進行審查，對從事文化產品與服務的從業者進行法制教育，是當前我國網絡文化市場監管中的主要力量。網民在消費網絡文化的同時，也是網絡文化市場監管的對象，應該與政府相關部門、網絡文化企業、行業組織一道，共同維護網絡文化市場秩序。

二、網絡文化市場監管的主要模式

由于各國的歷史傳統、現實國情、思維觀念等不盡相同，在網絡文化市場監管方面形成了各具特色的監管模式。當前，國際上主要有以下幾種類型：

（一）行業自律型

該類型監管模式的特點是“少干預、重自律”，認為政府不宜也不可能對網絡文化市場實施完全的控制，而應在政府的指導下，由執法者、企業和用戶三方協調管理，在法律框架之下進行行業自律管理（2）。該類型監管模式的代表性國家是英國。在英國，承擔網絡內容監管主要責任的是“網絡觀察基金會”（In鄄ternetWatchFoundation，簡稱IWF）。此外，英國還根據不同互聯網內容管理成立其他行業自律組織，如“互聯網服務提供商協會”（InternetServiceProviderAssociation，簡稱ISPA）、移動寬帶集團（MobileBroadbandGroup，簡稱MBG）等。他們代表互聯網服務提供商、移動虛擬運營商等向英國內政部、商業創新和技能部等政府機構提出意見與建議，以保護互聯網服務提供商和移動虛擬運營商的利益。同時，采取必要措施，確保會員不能違反英國的法律。

（二）政府主導型

該類型認為，應通過政府立法以及行政等手段對網絡文化市場進行監管，該類型監管模式的代表性國家是德國。政府通過立法，針對網絡謠言、虛假新聞等進行治理，如《信息自由法》《公共秩序法》《信息自由和傳播服務法》等法律法規都有相關的治理條款，《社交媒體管理法》對臉書、推特等社交網絡平臺提出了更為嚴格的監管要求。近年來，德國主張在不放松政府主導的前提下，也開始注重發揮行業自律監管的作用，構建了“受監管的自我監管”機制，形成了覆蓋全國的聯邦、各州、行業組織的網絡文化市場監管架構，從而充分維護了政府在網絡文化監管中的主導地位。

（三）自我調節型

該類型監管模式的特點是在強調遵守國家法律規約的前提下，實行自我管理，同時，通過公共教育提升網民的媒體素養，以此促進網絡文化市場的健康發展。該類型監管模式的代表性國家鼓勵行業自律，通過制定行業規范，并要求所有網絡服務提供商和網絡內容提供商均需嚴格遵守行業規則。通過政府推廣、公益組織參與，透過高質量的校本課程和社區教育項目，大力提升網民的網絡素養教育（3）。該模式經過多年的實踐，取得了較好的效果。總之，無論是哪種網絡文化市場監管模式，代表了世界各國對網絡文化市場的認識和態度，實質都是立足于發揮網絡文化的優勢，更好地為國家利益服務。

三、我國網絡文化市場監管存在的問題

我國網絡文化市場經過多年的發展，在監管方面已初步構建起以政府行政監管主導的市場機制調節和行業自律相結合的市場監管格局（4）。但是，在當前網絡文化市場監管實踐中還存在諸多問題，除了法律法規不完善以及監管人員的理念有待提高等問題以外，監管體制不順暢、監管機制不完善和監管人員的能力有待提高，已成為當前網絡文化市場監管實踐中存在的主要問題（1）（2）。

（一）監管體制不順暢

監管體制不順暢集中體現在政府對網絡文化市場的監管存在重疊交叉。從全國范圍看，政府對網絡文化市場的監管職能被分散在多個政府職能部門，如國家互聯網信息辦公室職責包括指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理，依法查處違法違規網站等。文旅部督查督辦文化領域的大案要案，維護市場秩序，這里的文化市場當然包括網絡文化市場，其他的如公安部、電信部門等也有監管職能（1）。從局部范圍看，大多數政府監管部門在國家、省、市、縣（區）四級層面都設置了相應的監管分支機構，如在地級市，對網絡文化市場的監管就涉及宣傳部、網信辦、公安、通信管理部門、文化和旅游局（執法大隊）等單位。因為網絡表演不僅僅是一個市場行為，在網絡直播和表演過程中也可能涉及意識形態等，所以形成了這樣的管理模式（5）。這種監管職能上的重疊交叉容易導致監管主體責任不清等問題。

（二）監管機制不完善

由于網站的經營地與登記地可能存在不在一地的情形，有的甚至租用國外的服務器，網絡文化市場的這種虛擬性和跨界性使跨區域和跨部門的監管成為常態。然而，當地文化市場執法部門與上級政府監管部門溝通比較缺乏，與同級政府監管部門（特別是跨行業、跨區域政府監管部門）之間更沒有建立有效的協作監管機制，致使執法效果不佳、難以形成監管合力。同時，行業協會在促進網絡文化相關政策與法規的實施等方面起到的作用不明顯。長期以來，部分行業組織依附于某個政府部門而存在，他們直接或間接地承擔著某個行業政府主管部門的部分工作和任務；有的行業組織負責人只是為了解決政府部門人員的待遇問題，他們往往對本行業組織的定位和職能難以掌握和了解，積極主動開展工作的意識不強，等、靠、要的思想嚴重。在行業協會改革后，不能快速進入角色，最終對行業協會的作用發揮造成阻礙（2）。另外，政府與網絡文化市場的其他參與主體之間協同監管機制尚需要完善。如政府與網絡文化市場其他參與主體之間的執法協作機制、信息通報機制、協調配合機制尚不完善，執法信息公開機制、網絡文化市場監管激勵機制等尚不健全（5）。

（三）監管能力待提高

互聯網具有超時空性和無邊界性，這與線下文化市場監管不同。線下的文化市場監管主要涉及娛樂、演出、網吧、音像、書報刊、廣播影視、印刷業、美術品、藝術培訓等，它們通常都有一個實體性的標的物作依托，如書籍、報刊市場以紙質印刷品為承載物；娛樂演出以物理場所為載體，因而監管相對容易。而在互聯網環境下，對網絡文化市場的監管增添了許多不確定性，如某直播企業的信息服務備案地在南京，而服務器托管可能在其他城市、甚至是在國外，這客觀上導致對網絡文化市場監管的難度大大增加（7）。從監管執法隊伍建設而言，從業人員的數量與監管能力有待提高。如北京市投入網絡視聽節目備案審查的人員編制僅十余人（5）；廣州市僅配備8名執法人員從事網絡文化市場的監管工作（2）。人員數量的不足，在面對監管面寬、任務重的現實情況下，將很難形成有效的監管態勢。同時，由于網絡文化市場依托互聯網，并且涉及多個行業和領域，這需要監管人員具有比較完備的知識體系和較高的信息素養。然而，實踐中許多從業人員不是專業的計算機網絡技術人才，掌握的信息技術應用水平有限，對于高端的網絡應用技術等往往一籌莫展，這從某種程度嚴重制約了監管效果。

四、優化我國網絡文化市場監管體系

文化市場監管是一個復雜的系統工程，需要多個部門、多個參與主體的共同參與、形成合力。為此，政府應在把握好網絡文化市場監管方向的前提下，努力協調好網絡文化市場參與的各方力量，形成分級監管體系（2），如圖1所示。政府在網絡文化市場監管中具有主導地位和強大的影響力體，要總結和吸收國際上各種監管方式的優點，加緊推進法律落地進程，完善相關法律法規，確保網絡文化市場相關領域均有法可依、有章可循。對于網絡文化市場相關法律法規配套細則不完善的，應盡快制定實施細則，對相關條款進行補充，對各類網絡文化市場給予行政處罰的違法違規行為、種類和幅度的范圍作出具體、明確的規定（8）。同時，要加強網絡文化市場監管隊伍建設，提升團隊成員的整體專業技術水平，提升網絡文化市場的監管效能和效力。行業組織要主動作為，發揮好行業成員（網絡文化企業）利益的“代言人”和“維護者”作用。在這個方面，中國商業聯合會媒體購物專業委員會在對直播帶貨的規范和引導方面作出了很好的表率，進行了規范，很好地避免了虛假、夸大功效等方面的問題，實施了有力的市場監管（9）。網絡文化企業作為網絡文化產品和服務輸出的主陣地，應自覺加強對文化產品和服務輸出內容的監管。依照行業規定、市場規范經營，建立自身的審查專業隊伍來過濾不良文化內容，在網絡文化市場監管中發揮重要作用。而網民要加強自律。自律是一種發自內心的自我規范，是網絡社會的基本價值觀，在網絡文化市場產品流通中自覺遵守社會公德。

五、網絡文化市場分級監管有效實施的保障

（一）完善法律法規

作為監管依據的政策法規滯后是制約監管工作有效開展的障礙。為此，面對快速發展的網絡文化市場，首先，政府主管部門應吸收國際網絡監管優點，注重頂層設計，強化立法統籌，在充分調研的基礎上，促進立法的公平、公正和公開，將網絡文化市場的監管立法上升到維護意識形態安全的戰略層面（4）。其次，要加快立法的進度，制定并完善網絡文化市場各領域政策法規，明確從市場準入到產品內容、從經營行為到權利保護等方面都可依照的法律法規，確保網絡文化市場各領域有法可依。第三，要增強立法的實效性（10），對于現行法律法規應注重實踐應用環節，盡快出臺相應的細則，對相關條款進行解釋補充，確保法律的延續性和可操作性，使網絡文化市場各領域都在法律范圍內運行（2）。

（二）加強溝通協調

這是網絡文化市場分級監管實施的“調節劑”。建設網絡文化市場分級監管體系，是要加強政府在網絡文化市場監管中的主導地位，理性傾聽網絡文化市場所有參與主體各方訴求，高效的溝通協調，通力協作，共同履行對網絡文化市場的監管。為此，政府部門要有意識地去宣傳、推廣先進的網絡文化，營造良好的網絡文化市場生態。行業協會既要加強與政府部門的溝通，共同協商對網絡文化市場進行管理，也要根據市場實際需要，積極引導會員企業加強自律和自我管理。對于自律能力弱、自我控制意識較差的網絡文化企業、網民，政府要加強干預，甚至在一定程度上限制參與網絡文化市場（11）。

（三）提升監管能力

一是強化業務培訓，提高執法人員的業務水平。可以從網絡案件類型、適用法規、常見案由、辦理步驟、取證特點等對新進執法人員進行培訓，引導執法人員梳理網絡文化市場執法要點，適應新時期對網絡文化市場的監管需要。二是要廣泛吸納高技術人才加入監管隊伍，提升執法人員的整體素質，與國內知名高校和科研院所進行合作，開展各類縱向、橫向的課題研究，為網絡文化市場監管建言獻策。三是創新技術監管手段。配備專用的網絡文化市場執法工具（如能快速巡查網絡上不良信息的網絡文化智能巡查系統），使監管手段適應當前不斷變化的互聯網監管要求。加強與高新技術企業、科研院所的合作，鼓勵研發先進的網絡文化市場監管技術，從而為政府監管提供必要的技術支持。

作者:盧加元 張曉東 單位:南京審計大學信息工程學院