體育公共服務體系發展策略研究
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摘要:采用文獻研究、邏輯分析等方法，分析了體育公共服務體系的理論邏輯、現存困境，并提出了相應對策。研究表明，以滿足人民美好生活需要目標導向，是由體育公共服務的公共屬性所決定的。但由于體育公共服務部門存在“中梗阻”問題、頂層設計與標準化建設滯后、不同地區間的體育發展差異性較大、共建共享機制尚未形成，我國體育公共服務體系存在活力不強、質量不高、區域發展不均衡等問題。應改革創新體育公共服務的管理體制，加強整體規劃和標準化建設，推進體育公共服務均等化發展，建構共建共享的社會體育服務網絡，不斷提高體育公共服務體系的發展質量和水平。
關鍵詞:體育公共服務體系;理論邏輯;現存困境;發展對策;目標導向
黨的強調，我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一重大政治論斷，既闡明了我國經濟社會發展新的歷史方位，也深刻揭示了新時代背景下人民需求與消費升級變化的特點。黨的十八大以來，我國經濟持續健康發展，國內生產總值從2013年的595244億元增長至2017年的827122億元，年均增長6.95%;全均居民人均可支配收入從2013年的18311元增長至2017年的25974元，年均增長7.25%［1］。物質決定精神。隨著我國經濟的高質量發展和人民群眾物質生活水平的提升，人民群眾的需求與消費已從“物質文化”升級到“美好生活”［2］，開始追求更高質量、更高品質的精神文化生活。在此背景下，人民群眾對作為精神文化的重要內容的體育提出了新的更多更高要求。為此，應以滿足人民美好生活需要目標導向，加快發展和完善體育公共服務體系，提高體育公共服務供給質量和水平，適應和滿足人民對體育的多元化需要。
1建設和發展體育公共服務體系的理論邏輯
1.1體育公共服務體系的內涵與特征。何謂體育公共服務體系?目前學界雖然作了多視角、多層次的研究和闡釋，但尚未形成統一的界定。肖林鵬等人認為，該體系指的是由各種能夠實現公共體育需求的條件一起構成的整體，比如體育指導、體育組織、場地設施體系、法律條例體系等等內容［3］。郇昌店等人認為，該體系指的是服務主體、客體、環境等因素一起組成的系統［4］。也有研究認為，該體系是可以持續為所有人的體育健身條件及環境提供改善，滿足群眾的個性化健身需求，有效提高群眾健康素質的服務及保障系統［5］。依據這些界定，我們可以看出，體育公共服務體系是以群眾或組織為主要對象，為其提供公共服務，由此建立起的相關服務形式、內容、機制、政策等一系列因素，涵蓋了供給、需求、保障、評價等相關內容。體育公共服務包含了多方面的特征［6］:第一，具有系統性的特征。體育公共服務涵蓋了供給、需求、保障、評價等系統內容，為了讓各個系統及要素之間能夠產生協同，這就需要有系統性的思維進行設計、組織及運行，搭建有序而且高效的體系。第二，具有公共性的特征。公共性是該服務體系的核心特征，在利益取向上，體育公共服務的重要目的是實現公共體育權益，最大可能地追求社會效益;在服務主體上，體育公共服務面向所有群眾;在服務供給上，為所有人提供公平性的享受體育服務的機會。第三，具有統籌性的特征。體育公共服務是政府主導的，將各個地區的公共資源進行有效整合，發揮不同的資源優勢來形成合力，最終為人們提供更高效的體育公共服務。第四，具有科學性特征。該體系的建立是參照各個區域的經濟及體育發展實況，以責任明確、高效服務為基準而建立的運行機制，具有一定的科學性。第五，具有服務性的特征，該體系的本質即為各相關主體合作來形成多元合力，最終為群眾提供更高質量的服務，落腳點在提供服務上，因此其具有服務性特征。第六，具有保障性的特征，該體系在制度架構上保障所有人享受到平等的權利，在財政投入上保障所有區域的人都能均等化地享受到體育資源。1.2體育公共服務體系的價值取向。滿足人民群眾美好生活需要，是體育公共服務體系的終極目標和價值取向。首先，從馬克思主義原理看，馬克思主義認為，人民群眾既是社會存在與發展的主體力量，亦是社會存在與發展的價值目標和社會發展的評價尺度。黨的報告強調，要堅持“以人民為中心”的發展思想，讓人民共享改革與發展成果。完善和發展體育公共服務體系，其目的就在于豐富體育公共服務供給，滿足人民群眾日益增長的體育需要。其次，從體育公共服務體系的核心理念看，公共體育服務體系建立的一系列服務形式、內容、機制、政策等要素，其主要目的是為群眾及組織提供他們所需要的體育公共服務。報告關于社會主要矛盾轉化的重要論斷表明，人民的生活水平日漸提高，其文化需要便越來越豐富，越來越追求高質量高品質的文化產品。作為人們精神文化需求的一種，人民群眾對體育文化產品自然也有著更多的期待。有數據表明，截止到2017年1月，我國體育人口已經達到了4.34億［7］，體育健身已經成為人民主要生活方式。在此背景下，相關主體更應該用更加多元化且高質量的體育公共服務來滿足群眾的體育需求，最終實現體育公共服務的價值。
2人民美好生活需要視域下我國體育公共服務體系現存問題透析
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國先后頒布了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《中國足球改革發展總體方案》《“健康中國2030”規劃綱要》等文件，著力建設和發展體育公共服務體系，體育公共資源配置不斷向基層傾斜，體育公共產品供給日趨豐富，體育公共服務效能持續提高。但與人民群眾日益增長的多元化個性化體育需求相比，我國體育公共服務體系還面臨諸多薄弱環節和發展困境。2.1體制障礙:體育公共服務部門存在“中梗阻”問題。“通則不痛，痛則不通”。我國體育公共服務體系存在的諸多問題，在一定意義上，是由于體育公共服務部門“中梗阻”現象引發、派生和加劇的。主要表現在:第一，管理體制不夠健全。我國體育公共服務是政府主導的單向性運作模式，政府主導使得我國體育公共服務體系得以建成，群眾有了更多體育健身的場地和活動，人們的基本體育訴求在一段時期內得到了滿足，但是長期的政府主導模式在實際運行中也顯現出了不少問題。首先，單一主體難以掌控“千頭萬緒”。政府扮演著“掌舵者”的同時還扮演著“劃槳者”的角色，政府在忙于事務性工作時勢必會對體育公共服務疏于管理和規劃。其次，政府單一供給會使得區域差異化現象更加嚴重。區域經濟發展水平決定了區域體育需求程度，經濟越發達的東部區域、城市區域的體育需求更加旺盛;而經濟不發達區域，人們迫于生活壓力，體育意識與需求相對薄弱。在此情況下，在需求導向下，政府在東部區域、城市區域的公共體育服務供給不斷強化，不發達區域公共體育服務供給與之差距不斷加大。再次，政府單一供給給自身帶來較大的財政壓力。以國家體育總局為例，2017年比2016年的體育公共服務投入，文化體育與傳媒、行政運行、體育競賽、體育場館、體育交流與合作、其他體育支出均有所降低，其他投入增長項目除了體育訓練支出，增長幅度均不是太大(見表1)。這不僅反映了國家財政的收縮，也說明僅靠政府財政投入難以滿足體育公共服務體系發展的需要。第二，基層體育建制不完善。城鄉間的體育公共服務差距，從一定程度上來說是犧牲了農村而把力量集中放在了城市發展中的后果。分析現階段的體育公共服務，政府是投入主體，由于地方特別是縣級以下的財政限制，政府基層體育建制問題長期得不到解決。基層政府缺乏體育經費，同時機構設置不太完善，沒有明確的權責分配。這些問題使得基層政府在體育建設中缺乏主動性和創造性［8］，從而無法激起群眾的健身積極性。第三，體育社會組織自身存在問題。體育社會組織是社會體育發展的重要力量，但是在我國，體育社會組織相關立法不太健全，使其缺乏法律的監督和管理;社會組織過度依賴政府，自身管理和運行能力極其有限，不能承接政府轉移的部分職能;體育社會組織的活動經費比較匱乏，無法確保其正常的運行;身份合法性問題長期得不到解決，使得體育社會組織在一些活動運作過程中面臨非常尷尬的局面。2.2制度瓶頸:頂層設計與標準化建設滯后。《全民健身條例》中指出，地方政府應該貫徹“三納入”規定，其中涵蓋了場地設施規劃問題，但是在我國一些農村區域，地方政府不太重視體育設施的規劃，不能將其正確且有效地執行下來。城市和鄉村間體育發展不均等的問題要想得到更好地解決，就必須多方合力。無論是《關于進一步發展體育運動的通知》，還是關于縣級體制改革的相關意見，再到關于體育設施及用地的相關規定，里面均有體育場地設施的規劃相關問題，但這些規劃對鎮及以下區域的公共體育設施建設和規劃沒有明確說明。沒有制度的約束和保障，體育公共服務體系難以快速健全和完善。目前，我國體育公共服務無論是宏觀層面還是微觀層面，都需要詳細的規劃和設計。由于東西部區域、城鄉區域的經濟發展水平大不相同，各級政府難以使用統一的法律條例來規范地方的體育建設。因此，雖然近幾年來對于強化體育公共服務的建設呼聲很高，但在一些地方，其體育公共服務體系建設依然存在諸多薄弱環節。我國體育公共服務資源配置區域間的嚴重失衡，體育公共服務體系結構、功能單一，其中一個重要原因在于體育公共服務標準化的缺失。雖然我國已頒布相關數量標準，如每萬人擁有的體育場地、體育社會指導員數量等，但對于質量標準缺乏頂層設計，特別是體育信息、體育組織的標準化問題“長期處于空白或不完善狀態”［9］。2.3發展失衡:不同地區間的體育發展差異性較大。我國東西部、城鄉間因為經濟發展的不均衡，導致體育公共服務體系的差別非常大。就體育場地而言，我國東西部、城鄉間的區域性差異就非常明顯(見表2)。《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示［10］，截至2013年底，我國東部省份有10個，體育場地數量就達到了71.1萬個，同時場地面積達到了9.38億平方米。而在我國的西部地區，省份數量有12個，比東部地區的省份數量多2個，但是其場地數量只有42.63萬個，場地面積只有4.28億平方米，無論是場地數量還是場地面積都遠遠低于東部地區。除了東西部地區以外，城市和鄉村之間的體育資源差異也非常明顯。同樣以體育場地數量和面積來分析，截止到2013年底，城鄉區域的體育場地數量占比分別是58.60%和41.40和41.39%，場地面積占比分別是68.59%和31.41%。由此可見區域體育場地資源發展的差異之大。2.4協同缺失:共建共享機制尚未形成。首先，現有體育資源尚未得到充分利用。《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示，截至2013年底，我國事業單位的體育場地數量達到68.66萬個，企業單位的體育場地數量達到13.77萬個，企事業單位的場地數量在總場地數量中的占比達到50.19%，占地的面積在總占地的面積中的占比高達79.86%(見表3)。但這些體育資源社會開放度并不高，有數據顯示，我國居民在體育場館健身的比例只有15.3%，平均每周接納少于500人次的體育場館達50%之多［11］。也有部分企事業單位的體育場地資源提供收費服務，但普通民眾往往因為收費高只能望而卻步。其次，體育服務供給模式不太健全。比如我國關于體育信息的服務還不太完善，現階段我國體育相關信息主要通過網站、電視或電臺、報紙等渠道進行傳播的，網站為主要傳播渠道，但是不可否認，政府還沒有充分將此渠道進行利用，很多信息資源沒有詳細的公布出來［12］。一些相關研究者可能會通過查看國家體育總局的官方網站來獲取體育公共服務的相關信息，但是對于群眾而言，他們更傾向于被動接受而不是主動獲取，這就涉及到政府的對外傳播和普及程度了。事實上，網站、報刊、手機氣象短信、地方宣傳平臺等都可以用來傳播體育公共服務相關信息。但是從現階段的信息傳播情況來看，政府的02傳播渠道和傳播模式都比較單一，群眾獲取信息還不太便捷。再次，群眾需求表達和參與機制還需要完善。我國一些農村區域尤其是偏遠區域的群眾不太有主體意識，他們只關心與生計相關的產品，不太注重體育公共產品和服務的獲得，也不會真實地表達出自身體育需求。與此同時，我國對于一些農村及偏遠地區的需求表達渠道也并不太健全，農村及偏遠區域的體育公共產品及服務都是“自上而下”的行政結果，沒有顧及到這些地區的群眾的實際需求，這種決策模式偏離了民意，無法使得體育公共服務真正意義上服務于民。
3以人民美好生活需要為導向的體育公共服務體系發展策略
人民是體育公共服務體系的參與者和建設者，也是體育公共服務的最終獲得者和享有者。建設和發展體育公共服務體系，必須堅持以“人民為中心”，以人民美好生活需要為導向，建構以政府為主導、社會各方力量積極參與的體育公共服務機制，為滿足人們多元化個性化、高質量高品質的體育需求而協同合作。3.1改革創新體育公共服務的管理體制。傳統的政府主導模式比較單一，不僅為自身帶來巨大的財政負擔，同時也不能很好地服務于群眾。為此，政府應該明確自身的角色定位，將之前的管理體制進行創新。體育公共服務體系的運行離不開社會化及市場化機制，經濟的快速發展勢必會帶動群眾高層次的體育需求，政府在此情況下需要對之前的管理機制進行創新，以此緩解自身力不能及的現狀。在這方面，西方國家體育市場化模式值得我們借鑒，比如，特許經營、一起生產、合同外包等公私合作的形式;體育公共服務民營化等。以美國為例，美國聯邦政府的作用就是監督管理和提供資金支持，而詳細的體育服務交給非營利部門的相關機構來進行，相當于通過購買公共服務來轉移職能。雖然我國經濟社會已進入新時代，但處于社會主義初期階段的基本國情沒有變。面對日趨旺盛的人民群眾美好生活需求以及體育需求，加之財政吃緊、政府體育公共服務能力不強，單一的政府供給模式，難以滿足群眾多樣化的體育需求。因此，應借鑒國外體育供給服務市場化模式和經驗，鼓勵和支持民營企業或者體育社會組織參與體育公共服務中來，也可以同一些民營企業之間建立合作關系，民營企業提供個性化服務，政府政策上對這些企業進行支持，以此達到雙贏的局面。轉移職能、借助外力能夠減輕政府財政負擔的同時，也能夠讓群眾的高層次體育需求得到滿足。3.2加強整體規劃和標準化建設。為了更加有效推進社會體育的快速發展，真正讓所有群眾參與到體育中來，應該制定一套完整的發展規劃。首先，應用全局的眼光看待所有區域的體育發展情況，尤其針對經濟發展相對落后的地區，在硬件設施建設、資金投入、人才培養和輸送等方面，給予傾斜和支持，著力推進體育公共服務均等化。其次，強化基層政府的體育公共服務能力，根據不同地區的地理環境、人文特色、體育設施投入情況等來制定可行的規劃方案，如針對一些農村地處山區，人們常年與陡峭彎曲的山路打交道，如果向他們推介攀巖、跑步等相關體育運動勢必會快速得到響應。在云南一些偏遠鄉村，他們有潑水節的傳統也酷愛水上運動，如果向他們推介游泳健身等運動一定會受到追捧。這就需要中央及地方政府協同，根據區域實際情況進行具體規劃，規劃項目盡量落實到建設期限、建設標準規范等，以此促進體育公共服務體系的結構性平衡，真正讓所有群眾的不同需求得到滿足。再次，應加強體育公共服務標準化建設。“標準化是一個涵蓋了標準擬定、公布、實踐的系統性活動”［13］，加強體育公共服務標準化建設，既是實現體育公共服務均等化的基礎，亦是體育公共服務供給主體多元化的保證。目前，加強體育公共服務標準化建設具有較好的政治基礎(政府職能轉變)、物質保障(經濟社會快速發展)和現實可能(管理技能和信息技術進步)，應著力建設體育公共服務保障標準(如人才建設標準、資金投入標準、法規支撐標準、戰略管理標準、后勤保障標準等)、供給標準(如項目設計標準、服務項目標準、服務供給標準、質量控制標準、監督改進標準等)、要素標準(場地設施標準、體育活動標準、體育組織標準、體育信息標準、體育指導標準、體育監測標準等)，推動體育公共服務高標準建設、高質量發展。3.3推進體育公共服務均等化發展。總體上看，我國體育公共服務一方面存在著資源不足的問題，另一方面存在資源“過剩”的問題:供給主體單一、供給結構不均導致資源不足現象，一些經濟不發達區域，特別是農村地區的體育公共資源嚴重不足;體制弊端導致比較優勢的體育資源大都集中在了黨政機關、企事業單位等地方，這些地方的體育資源由于對外開放度較低，造成了體育公共資源“過剩”。首先，應著力解決城鄉、區域之間體育公共服務發展不均衡的問題。如，實行均等化的財政投入政策，對于中西部地區和農村地區，應重點加大投入力度，逐步縮小城鄉、區域之間體育公共服務發展的差距;通過建立PPP、BOT模式，鼓勵和支持企業、社會團體、非營利組織等社會力量，參與到體育公共服務體系建設與發展中來，提高體育公共服務供給能力和水平。其次，應著力解決體育公共服務資源“過剩”的問題。政府、相關單位、社會組織等之間應建立合作關系，將體育資源進行整合和優化。例如一些體育學校可以同社會組織之間進行合作，體育學校的體育場地可以對外開放或低價開放，以解決體育社會組織場地不足的問題，體育社會組織可為體育學校的學生提供實習和就業機會，以此緩解體育學校的就業壓力，這樣互惠互利，使得體育資源得以充分利用，群眾能更好地享受到體育公共服務。3.4建構共建共享的社會體育服務網絡。適應人民美好生活需要，滿足人民群眾日益增長的體育需求，讓人民群眾共享體育娛樂和健康福利，應建構共建共享的社會體育服務網絡。一方面，體育公共服務供給主體應多方利用信息傳播渠道，通過網站、報刊、手機、微博、微信等傳播平臺，加強體育公共信息服務。比如，蘇州市體育局整合分散體育資源，結合“互聯網+”創新理念，打造出“蘇體通”平臺，集中呈現市體育總會所有下屬體育社團和俱樂部舉辦的比賽，并開通了在線報名、預訂場館、參加培訓、加入體育社會組織等功能，為市民提供多元體育服務。“啪啪運動”致力于運用互聯網+信息化+大數據平臺，打造體育公共服務平臺，整合運動資源，目前已在深圳、上海、長沙擁有自運營球館11家，涉及籃球、羽毛球、乒乓球等多個運動項目，全民健身提供個性化服務。應建立群眾需求表達機制。建立和完善群眾需求表達機制，既是滿足人民美好生活需要的目標導向和價值取向的應有之義，也是建設和發展體育公共服務體系的關鍵環節。針對體育公共服務需求與供給信息不對稱、供給與需求相脫節等問題，體育公共服務主體，特別是政府，應圍繞“誰之需求(主體篩選機制)、如何表達(需求整合機制)、哪些需求(需求識別機制)、何以滿足(需求采納機制)”的邏輯，建構完善需求表達、信息反饋、監督管理、考核問責機制，廣泛征詢和吸納人民群眾體育需求，并以此為依據進行科學決策、科學供給，切實增強體育公共服務的針對性和有效性。
4結語
我國經濟社會發展已進入新時代，人民群眾的需求與消費已從“物質文化”升級到“美好生活”，對體育公共服務提出了更高層次、更高質量、更高品質的要求。以滿足這一要求為目標導向和價值取向，既是由人民的歷史主體地位、社會存在與發展的價值目標所決定的，也是由體育公共服務的公共屬性所決定的。但由于管理體制不夠完善，供給主體較為單一，體育公共服務體系發展活力不強;由于缺乏頂層設計，標準化建設滯后，體育公共服務體系發展質量不高;由于資源配置不均衡，區域與城鄉差異性較大，加之需求表達機制、供給機制不健全，體育公共服務體系的有效性亟待提高。為此，政府應加快思想轉變、職能轉變，不斷改革創新體育公共服務管理體制，增強體育公共服務體系發展活力;加強整體規劃和標準化建設，推動體育公共服務體系均衡發展、高質量發展;優化整合現有體育公共資源，建構共建共治共享的社會體育服務網絡，提高體育公共服務體系的針對性和有效性，以滿足人民群眾日益增長的更高層次、更高質量、更高品質的體育要求。
作者:徐瑤 單位:重慶青年職業技術學院
