地方投融資平臺(tái)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)淺析
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摘要：地方政府可以依靠投融資平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)融資，以此更好地提供公共服務(wù)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活條件。但是，部分地方政府在缺乏有效控制的情況下，產(chǎn)生了過度融資的問題，引發(fā)了相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)問題，而且融資規(guī)模的盲目擴(kuò)張也使得資金結(jié)構(gòu)欠缺合理性。本文結(jié)合地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)融資的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了分析，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)行提供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；債務(wù)融資；風(fēng)險(xiǎn)
地方政府部門可以借助投融資平臺(tái)，以自身信譽(yù)作為擔(dān)保，進(jìn)行資金籌集工作，并配合有效的財(cái)政政策來推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，過量的債務(wù)會(huì)帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，如果不能做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)工作，可能引發(fā)嚴(yán)重后果。對(duì)此，地方政府在投融資平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營的過程中，需要切實(shí)做好債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的防控工作。
一、相關(guān)概念
1.地方政府投融資平臺(tái)概述
地方政府投融資平臺(tái)是地方政府以融資為目的，成立的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司等機(jī)構(gòu)，借助地方政府劃撥的土地等資產(chǎn)成立相應(yīng)的公司，公司的資產(chǎn)與現(xiàn)金流基本能夠達(dá)到相應(yīng)的融資標(biāo)準(zhǔn)。在必要的情況下，地方政府還可以通過給予相應(yīng)補(bǔ)貼的方式，幫助公司進(jìn)行融資，而籌集的資金可以應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施和公用項(xiàng)目的建設(shè)中。從2008年開始，地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，而地方政府部門通過相應(yīng)的融資措施來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不過在發(fā)展過程中，部分地方政府在投資方面也出現(xiàn)了一些問題。具體而言，部分地方政府過度負(fù)債，增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。如何有效預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行中需要關(guān)注的核心問題。
2.債務(wù)融資概述
債務(wù)融資是指通過出售債券、票據(jù)等來進(jìn)行資金籌集的方式，個(gè)人或者機(jī)構(gòu)投資者在出借資金的情況下，會(huì)成為公司的債權(quán)人，獲得相應(yīng)的還本付息承諾，可以將債務(wù)融資分為直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資兩種不同的模式。通常來講，債務(wù)融資的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，預(yù)期的收益相對(duì)比較小。債務(wù)融資具備幾個(gè)顯著特征，主要包括以下方面內(nèi)容。（1）短期性。債務(wù)融資籌集到的資金需要到期償還，在使用方面存在短期性。（2）可逆性。公司在運(yùn)用債務(wù)融資獲取資金的同時(shí)，需要承擔(dān)到期后還本付息的義務(wù)。（3）負(fù)擔(dān)性。借助債務(wù)融資的方式來獲取資金，需要支付相應(yīng)的本金和利息，會(huì)對(duì)公司造成一定負(fù)擔(dān)。（4）流通性。債務(wù)融資帶來的債券可以在金融市場自由流通轉(zhuǎn)讓，支付的利息會(huì)進(jìn)入財(cái)務(wù)費(fèi)用中，可以在稅前進(jìn)行扣除。
二、地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)融資運(yùn)行機(jī)制
地方政府投融資平臺(tái)在實(shí)施債務(wù)融資的過程中，需要關(guān)注三個(gè)核心內(nèi)容，具體內(nèi)容如下。
1.資金來源
地方政府部門在對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行建設(shè)的過程中，需要解決的最為關(guān)鍵的問題就是資金來源，穩(wěn)定可靠的資金來源是保證平臺(tái)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。從目前來看，地方政府投融資平臺(tái)的資金來源大致包含四種。（1）從銀行、信托公司等金融機(jī)構(gòu)獲取。（2）通過發(fā)行企業(yè)債券或者相應(yīng)的項(xiàng)目收益?zhèn)姆绞?，從債券市場獲取。（3）通過發(fā)行融資票據(jù)的方式，從銀行交易商協(xié)會(huì)獲取。（4）從融資租賃公司等其他債權(quán)主體獲取。這四種資金來源渠道都可以由政府部門進(jìn)行監(jiān)管，使得地方政府能夠更好地控制投融資平臺(tái)的運(yùn)行情況。
2.償債能力
地方政府投融資平臺(tái)在實(shí)施債務(wù)融資的過程中，一般是對(duì)土地等資產(chǎn)進(jìn)行劃撥，而結(jié)合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，土地資源的所有權(quán)歸屬于國家，地方政府可以對(duì)其進(jìn)行管理和經(jīng)營，因此借助土地資產(chǎn)向資本市場融資也就變得可行。對(duì)于地方政府而言，實(shí)施融資活動(dòng)的目標(biāo)有很多，如促進(jìn)就業(yè)率提高、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。但是從實(shí)際情況分析，投融資平臺(tái)并非完全法人，無法自負(fù)盈虧，而且投資的項(xiàng)目很多都具有公益性質(zhì)，本身的收益能力十分有限。在這種情況下，地方政府投融資平臺(tái)的償債能力嚴(yán)重不足，很多時(shí)候需要通過財(cái)政資金來償還負(fù)債，短期內(nèi)或許可以正常運(yùn)行，長此以往必然帶來難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。
3.資金使用
就目前而言，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)通過債務(wù)融資獲得的資金，都會(huì)被應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，為居民提供更加優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)生活環(huán)境。地方政府可以將投融資平臺(tái)作為籌措資金的主要渠道之一，提供居民需要的社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，如交通、醫(yī)療、通信、住房等。而想要確保資金的合理使用，避免出現(xiàn)資金挪用和流失等問題，需要加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的監(jiān)管工作。
三、地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)防范
地方政府投融資平臺(tái)在實(shí)施債務(wù)融資的過程中，面臨許多的風(fēng)險(xiǎn)和問題，如商業(yè)銀行運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)因素有很多，常見的包括投融資平臺(tái)制度規(guī)范缺失、融資規(guī)模失控、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善等。想要對(duì)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范，地方政府部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)的管理工作，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。
1.加強(qiáng)信息披露
就目前而言，地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)督管理不到位的問題十分常見，對(duì)其原因進(jìn)行分析，主要是因?yàn)槿狈τ行У男畔⑴豆ぷ?。事?shí)上，投融資平臺(tái)本身具備一定公益性質(zhì)，想要保證投融資平臺(tái)資金使用的安全性，需要加強(qiáng)信息披露工作，對(duì)資金使用全過程的信息進(jìn)行公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，以此來提升資金使用的安全性，避免出現(xiàn)資金濫用或者資金閑置的問題，確保社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)工作的順利完成。地方政府部門應(yīng)該高度重視信息披露工作，在國家相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)，提升信息披露的強(qiáng)制性。同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)信息披露的渠道進(jìn)行拓展，借助電視媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，確保信息披露工作能夠真正落到實(shí)處。
2.完善管理機(jī)制
通過不斷完善管理機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的有效管理，對(duì)管理結(jié)構(gòu)不合理及財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足的問題進(jìn)行解決。一方面，應(yīng)該建立起相應(yīng)的追責(zé)制度，避免出現(xiàn)各類違規(guī)問題。主要責(zé)任人應(yīng)該擔(dān)負(fù)起自身的責(zé)任，若其本身是政府部門工作人員，還需要將其責(zé)任與績效考評(píng)掛鉤。另一方面，應(yīng)該設(shè)置專門的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)。針對(duì)平臺(tái)運(yùn)營中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)和問題進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合實(shí)際情況，制定有效的防范和應(yīng)對(duì)策略，加強(qiáng)與政府部門的溝通交流，獲取足夠的信息支持。在實(shí)施內(nèi)部管理的同時(shí)，也需要做好投融資平臺(tái)的整體管理工作，借助有效的審計(jì)措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)運(yùn)作情況的全面監(jiān)管。
3.擴(kuò)大渠道建設(shè)
地方政府部門在實(shí)施地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，對(duì)資金的需求較大，需要加強(qiáng)資金籌資和投資建設(shè)。而實(shí)際上，資金的籌集方式并不僅僅只有投融資平臺(tái)一種，投資的主體也不一定必須是政府部門。在進(jìn)行資金籌集的過程中，地方政府可以創(chuàng)新融資模式，做好渠道建設(shè)工作，為部分企業(yè)提供政策優(yōu)惠，引導(dǎo)其投入資金進(jìn)行地方建設(shè)工作。另外，也可以借助股權(quán)融資等形式來進(jìn)行資金籌措，減少債務(wù)融資的占比，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。
4.改革財(cái)稅體制
地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)，是對(duì)地方政府資金不足的問題進(jìn)行彌補(bǔ)，從防控債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的角度，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)稅工作。（1）應(yīng)該增強(qiáng)地方政府的財(cái)力，改革財(cái)稅體制，將政策向地方傾斜，確保稅收征收任務(wù)的順利完成，滿足地方發(fā)展需要。（2）應(yīng)該加強(qiáng)稅源建設(shè)，對(duì)稅收責(zé)任進(jìn)行明確，完善稅收法律法規(guī)建設(shè)，做到不少收、不漏收。（3）應(yīng)該出臺(tái)積極的財(cái)稅政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)向強(qiáng)向優(yōu)發(fā)展，培養(yǎng)出一批優(yōu)秀的納稅企業(yè)。
四、案例分析
某地方政府投融資公司成立的主要目的，是為地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施服務(wù)，備受社會(huì)各界的關(guān)注。公司主要業(yè)務(wù)涉及建材、文化、電子等領(lǐng)域，以資本市場為依托，以政府部門為主導(dǎo)，引入先進(jìn)的管理理念，實(shí)現(xiàn)了公司管理的規(guī)范化。
1.財(cái)務(wù)報(bào)表分析
在公司發(fā)展前期，資產(chǎn)始終處于增長狀態(tài)，不過公司法人權(quán)益的增幅相對(duì)較小，公司債務(wù)也在不斷增長。這樣的財(cái)務(wù)狀況表明，公司的總資產(chǎn)之所以迅速增長，主要是因?yàn)椴粩嘣黾迂?fù)債，從這個(gè)角度分析，公司并沒有很好地實(shí)現(xiàn)保值增值。對(duì)公司經(jīng)營業(yè)務(wù)情況進(jìn)行分析，公司的業(yè)務(wù)收入和利潤增長幅度較低，每年的資金總額都表現(xiàn)出增長的態(tài)勢(shì)。公司本身的運(yùn)營狀態(tài)欠缺穩(wěn)定性，總體呈下滑趨勢(shì)，分析原因主要是存在執(zhí)行力不足的問題，相應(yīng)的管理指令不夠明確。在盈利層面，公司盈利在不斷上漲，不過漲幅相對(duì)較小，表明公司遇到發(fā)展瓶頸，但是保持了正確的發(fā)展方向，在后續(xù)的發(fā)展中需要增強(qiáng)盈利能力。對(duì)公司的償債能力進(jìn)行分析，資金流動(dòng)速率和速動(dòng)比率呈現(xiàn)出了快速增長的趨勢(shì)，為了彌補(bǔ)債務(wù)，公司采用了以債養(yǎng)債的方法，整體償債能力處于下降階段。對(duì)公司償債能力不足的原因進(jìn)行分析，主要是其成立的時(shí)間較短，在剛剛成立時(shí)需要借助其他平臺(tái)實(shí)施融資活動(dòng)，這也使得公司在成立初期就已經(jīng)背負(fù)了較大規(guī)模的債務(wù)。
2.投融資風(fēng)險(xiǎn)分析
（1）投資風(fēng)險(xiǎn)分析。針對(duì)公司的投資活動(dòng)進(jìn)行分析，主要是為政府名下的工程項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，投資項(xiàng)目相比同行業(yè)其他項(xiàng)目具備一定的優(yōu)勢(shì)。例如，投資的部分成本由政府部門承擔(dān)，公司本身需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。不過公司下設(shè)的子公司是在其成立后逐步形成的，子公司的經(jīng)營狀況會(huì)在一定程度上影響總公司的發(fā)展。由于子公司本身的特殊性質(zhì)，容易受到市場的沖擊，存在著經(jīng)營不穩(wěn)定的問題，也給總公司帶來了一些難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。（2）融資風(fēng)險(xiǎn)。公司融資渠道單一，主要是銀行貸款和債務(wù)融資，融資渠道全部來自國內(nèi)企業(yè)，有待拓展。較高的投資成本和單一的融資渠道，使得公司的融資額度小于投資額度，存在著資金緊張的現(xiàn)象。這種情況下，公司的投融資活動(dòng)存在兩種不同的情況，一是對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的工期進(jìn)行拖延，直到完成融資，這樣可以對(duì)存在的一些問題進(jìn)行解決，但是工程拖延也會(huì)帶來較大的成本消耗；二是公司本身隸屬于地方政府，可以依靠財(cái)政資金來填補(bǔ)存在的資金漏洞，這也是一種選擇，不過同樣沒有實(shí)質(zhì)性地解決融資風(fēng)險(xiǎn)問題，成本漏洞依然存在。
3.融資風(fēng)險(xiǎn)防控
（1）應(yīng)該提高子公司的經(jīng)營能力。公司下設(shè)子公司較多，在放任其自由發(fā)展的情況下，很容易出現(xiàn)經(jīng)營水平參差不齊的情況?；诖?，總公司需要加強(qiáng)對(duì)子公司的管理，采取有效的管理措施，推動(dòng)子公司工作制度逐步完善，明確其業(yè)務(wù)要求，做好戰(zhàn)略方針引導(dǎo)，將相關(guān)職能充分發(fā)揮出來，等到子公司的經(jīng)營管理趨于穩(wěn)定，能夠滿足自身及總公司的經(jīng)營需求，可以適當(dāng)增加子公司的經(jīng)營靈活性。（2）應(yīng)該提高融資能力。針對(duì)公司融資渠道單一的問題，應(yīng)該做好融資渠道的拓展工作，面向多個(gè)市場進(jìn)行融資活動(dòng)，在優(yōu)化融資工作的同時(shí)，擴(kuò)大市場交流面。另外，在融資過程中可以發(fā)行企業(yè)債券，其本身的成本低，提升空間大，當(dāng)然在發(fā)行債券的過程中也不能忽視融資風(fēng)險(xiǎn)防控問題。
五、結(jié)語
總而言之，在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，為了能夠更好地滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，地方政府部門需要做好投融資平臺(tái)的管理工作，籌集更多的資金。與此同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)規(guī)模的擴(kuò)大及債務(wù)融資的過度增長，引發(fā)了相應(yīng)的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，地方政府部門需要切實(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和應(yīng)對(duì)工作，通過加強(qiáng)信息披露、完善管理機(jī)制、擴(kuò)大渠道建設(shè)及改革財(cái)稅體制等措施，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明方向。
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作者:閔然然 單位:鄒城市財(cái)政局政府投融資服務(wù)中心
