地方投融資平臺監(jiān)管問題與對策淺析

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摘要：地方政府投融資平臺在城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟發(fā)展進程中顯示了無可替代的巨大融資作用，但在其逐漸發(fā)展、壯大的過程中，一些監(jiān)管問題成為投融資平臺進一步發(fā)展的障礙。本文在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加大對投融資平臺改革的背景下，梳理出地方政府投融資平臺監(jiān)管中存在的問題，并提出確立責(zé)任追究機制、提高人才工作能力、完善監(jiān)管主體等相關(guān)對策，以期為提高地方政府投融資平臺的監(jiān)管能力提供決策參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資；平臺監(jiān)管；問題；對策

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國雖已進入中等收入國家行列，但經(jīng)濟增速及CPI指標(biāo)還很低，為使我國經(jīng)濟順利轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，2015年習(xí)近平總書記在主持中央經(jīng)濟工作會議上首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即改革經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資本、制度、產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、優(yōu)化，投融資平臺實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，更好地服務(wù)國民經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟有速度又有質(zhì)量的發(fā)展。在新冠疫情的籠罩下，當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，2020年的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，積極的財政政策要提質(zhì)增效、可持續(xù)，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度，重點是政策操作上要更加精準(zhǔn)有效，不急轉(zhuǎn)彎，把握好政策時度效?？梢哉f，地方政府肩負著促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟繁榮發(fā)展的重任，是區(qū)域財政政策的執(zhí)行者和管理者[1]，而我國地方政府融資平臺的債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型是近年來維護金融穩(wěn)定的重點任務(wù)，也是中央政府、各級地方政府及金融市場關(guān)注的熱點問題[2]。為實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，各地方投融資平臺迅速發(fā)展。由此不難看出，地方政府投融資模式的演變，是中央政府和地方政府共同推動的結(jié)果[3]。當(dāng)前在我國經(jīng)濟增速放緩的時代背景下，實現(xiàn)地方政府投融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型是“十四五”期間投融資平臺轉(zhuǎn)型改革的必然方向[4]，但是地方政府投融資平臺諸如運營不規(guī)范、融資平臺債務(wù)成為地方政府債務(wù)、缺乏法律支持等問題愈發(fā)嚴(yán)重[5，6]，有必要對其采取嚴(yán)厲的監(jiān)管措施[7]。本文從監(jiān)管角度著手，梳理近年來地方政府投融資平臺的監(jiān)管歷程、監(jiān)管中存在的問題，結(jié)合我國實際情況提出一些可行性建議，以期為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

1政府融資平臺的發(fā)展歷程

通過查閱文獻資料、期刊及國務(wù)院、財政部、銀保監(jiān)會等相關(guān)部門下發(fā)的各項管理規(guī)定，對地方政府融資平臺監(jiān)管歷程有了清晰的了解，按照梳理出來的脈絡(luò)，本文將監(jiān)管歷程劃分為以下幾個階段。

1.11987—2008年的零監(jiān)管階段

這一時期為地方政府融資平臺的起步階段，主要任務(wù)是發(fā)展融資平臺，各項措施都是為了促進其發(fā)展。由于尚處于發(fā)展階段，對該平臺的監(jiān)管幾乎不被重視，甚至被忽略。

1.22008—2009年的監(jiān)管缺失階段

這一時期受2008年全球金融危機的影響，中央采取了4萬億元投資計劃，用于地方政府的就高達2.82萬億元，地方政府大力發(fā)展融資平臺，平臺的規(guī)模、數(shù)量達到了鼎盛。與此同時，容易造成監(jiān)管疏忽。

1.32010—2012年的監(jiān)管起步階段

經(jīng)過前兩個階段的發(fā)展，融資平臺在發(fā)展中暴露了一些問題，如地方政府債務(wù)增長、地方政府利用土地甚至辦公大樓作為信用抵押向銀行貸款融資等。中央意識到必須對其實施監(jiān)管，規(guī)范平臺運作。因此，2010年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理的通知》，切中時弊地提出要加強對融資平臺的監(jiān)管并對其實施分類管理。

1.42012—2014年的監(jiān)管發(fā)展階段

該階段對融資項目實行嚴(yán)格管理，針對出現(xiàn)的各種亂象，財政部、國務(wù)院先后出臺了相關(guān)管理文件。2012年，財政部出臺了有關(guān)文件，明確融資平臺不得利用儲備性土地、公益性資產(chǎn)投資平臺項目；地方政府不得利用國有資產(chǎn)進行融資擔(dān)保，也不得用其償還地方政府債務(wù)。2014年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，指出應(yīng)剝離融資平臺的政府融資行為，建立地方政府舉債機制。

1.52015—至今為監(jiān)管趨嚴(yán)階段

這一時期隨著放管服政策的不斷深化及充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，出臺了一系列鼓勵社會、民間資本發(fā)展的措施，但隨之監(jiān)管更加嚴(yán)格。由于各種監(jiān)管措施不斷出臺與加強，政府融資受到一定程度的限制，為了進一步發(fā)展地方經(jīng)濟，國務(wù)院出臺了有關(guān)規(guī)定，指出地方政府可通過多樣化方式融資，這一時期PPP模式（政府和社會資本合作的模式）成為主流。國務(wù)院先后出臺了幾項《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，為投融資平臺改革明確了重點方向，指出平臺應(yīng)從審批主體向監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，從投資項目的安排者轉(zhuǎn)向制度的供給方?！墩顿Y條例》指出，要規(guī)范政府投資方向、規(guī)范投資平臺管理?！镀髽I(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》《企業(yè)投資項目事中事后監(jiān)管辦法》都明確指出，要加強融資項目的事中事后監(jiān)管。

2地方政府投融資平臺監(jiān)管中存在的問題

2.1缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法及配套設(shè)施

目前地方政府投融資平臺面臨著一些比較棘手的問題，如合法性問題[8]，地方政府投融資平臺雖然以公司的名義成立且平臺的屬性定義為國有獨資公司，但按照公司法的定義，國有獨資公司指公司享有獨立的法人財產(chǎn)、法人財產(chǎn)權(quán)、公司以其全部財產(chǎn)對外承擔(dān)債務(wù)，需同時滿足以上三個條件才符合國有獨資公司的定義。實際上，我國地方政府投融資平臺只是用了平臺公司的名義，從財產(chǎn)上看，地方政府融資是由地方政府以土地、規(guī)費、國債等作價出資，平臺公司需要在地方政府的直接或間接控制下進行投資，沒有獨立的支配權(quán)，并且地方政府平臺存在“政企不分”的現(xiàn)象。地方政府融資監(jiān)管法是針對地方政府投資和融資行為進行規(guī)范的法律，對規(guī)范政府的投融資行為具有重要作用。目前，我國沒有一部針對地方政府投融資監(jiān)管的法律，對政府投融資行為的監(jiān)管主要體現(xiàn)在會計法、證券投資法、基金法、財務(wù)預(yù)算法及中央和地方出臺的一些規(guī)章中，但是都沒有上升到法律層面，或者說都只是對相關(guān)監(jiān)管存在不合理的補充。所以，目前沒有一部針對地方政府投融資的法律，給地方政府投融資監(jiān)管造成極大的不便。同時，監(jiān)管法律的制定受到我國政治體制、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、文化價值觀念及傳統(tǒng)法律制度的影響，要考慮諸多方面的因素，特別是社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和金融投資的發(fā)展情況。我國的政治制度是人民代表大會制度，國體和政體均不同于西方國家，如美國，所以在制定法律方面不可能照抄照搬，美國是聯(lián)邦制國家，制定的法律不具備統(tǒng)一性，聯(lián)邦和州之間采取分散模式。我國采用統(tǒng)一立法模式，即中央統(tǒng)一制定法律，地方政府保證執(zhí)行中央政府制定的法律，制定的法規(guī)和規(guī)章不得與中央政府制定的法律有沖突。

2.2地方政府債務(wù)融資監(jiān)管職責(zé)劃分有待進一步落實

我國的《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管做出了規(guī)定，即除國務(wù)院和法律規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，但是需要進一步落實，將相關(guān)主體責(zé)任落到實處。目前，我國地方政府融資平臺的監(jiān)管沒有一部明確的法律，對相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任劃分不清楚，沒有明確融資平臺資金貸款人及還款人的職責(zé)，資金通常由政府貸款籌集或以土地的出讓來獲取，還款人通常由平臺公司承擔(dān)。由中央政府監(jiān)管還是地方政府監(jiān)管沒有具體劃分，由平臺公司內(nèi)部監(jiān)管還是中央政府和地方政府監(jiān)管沒有具體劃分。因此，有必要對監(jiān)管實行績效考核，建立績效考核指標(biāo)體系，把監(jiān)管責(zé)任作為地方政府政績的一項考核指標(biāo)體系，不僅以地方政府的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來衡量地方政府業(yè)績，還納入官員的績效考核指標(biāo)體系中，作為官員職務(wù)升降的一項參考指標(biāo)，明確各方的監(jiān)管職責(zé)并輔以相關(guān)考核指標(biāo)體系，加強監(jiān)管職責(zé)。

2.3現(xiàn)有的監(jiān)管人員水平不足

對融資平臺的監(jiān)管通常是從政府中選拔的人員，對選拔人員的素質(zhì)難以準(zhǔn)確評估。一方面，由于地方政府官員存在利益聯(lián)動機制，在監(jiān)管時會考慮自己的政績因素，存在著為了當(dāng)政時期能夠體現(xiàn)出政績，如GDP指標(biāo)，放松監(jiān)管而過度融資，造成政府負債嚴(yán)重；為了短期目標(biāo)忽視地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展，可能會對地方政府造成嚴(yán)重的債務(wù)危機而政府官員升遷的情況。另一方面，由于沒有明確的法律，對監(jiān)管人員執(zhí)行監(jiān)管職能是一種挑戰(zhàn)，在監(jiān)管時缺乏強有力的依據(jù)，存在該監(jiān)管的地方缺乏監(jiān)管的法律明文規(guī)定，雖有心但力不足。同時，監(jiān)管人員都是政府工作人員，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的教育背景，我國的會計有會計法、基金有基金法、證券有證券法，各類法律雖在某些方面有相同之處，但具體規(guī)定不一樣，這就需要對其有一定的了解。所以，政府在對融資平臺監(jiān)管的人員選擇應(yīng)該由學(xué)習(xí)過或懂得相關(guān)法律法規(guī)的人員進行，這樣監(jiān)管人員的素質(zhì)和專業(yè)技能都會得到保證，監(jiān)管也會更加有力。

3對策建議

3.1充分吸收國內(nèi)外先進管理經(jīng)驗，確立責(zé)任追究機制

可借鑒國外經(jīng)驗確立責(zé)任追究機制，要把責(zé)任落實到個人，不論職責(zé)大小都應(yīng)接受追責(zé)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究。我國政府是人民的政府，人民和政府是委托的關(guān)系，政府只是代理人民管理，宗旨是全心全意為人民服務(wù)。因此，更應(yīng)落實監(jiān)督的責(zé)任追究機制，對招標(biāo)、決策失誤、資金挪用、監(jiān)管不力等錯誤行徑進行問責(zé)，做到權(quán)為民所用、情為民所系。做到職權(quán)與職責(zé)相匹配，有多大權(quán)力就該承擔(dān)多大職責(zé)，政府的公信力才會得到提高，才會建立人民滿意的政府、高效的政府、擁戴的政府，人民才會放心政府對資金的籌集和使用，政府的融資渠道會更暢通、融資的方式會更加多樣化，如果政府失信于人民，長此以往政府的融資必然會受到影響。因此，應(yīng)該對每一項重大投融資項目進行公示，廣泛征求各方意見，在聽取社會公眾及相關(guān)專家學(xué)者的建議后再做決策，以減少風(fēng)險的發(fā)生。

3.2加大相關(guān)人才培養(yǎng)，提高工作能力

監(jiān)管人員的缺失，可以在高校相關(guān)專業(yè)的課程中增加法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、明確各項法律條文對公民財產(chǎn)的取得、使用及違規(guī)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在選拔相關(guān)監(jiān)督執(zhí)行人員時，應(yīng)該選擇有相關(guān)教育背景或工作中有經(jīng)驗的人員，以提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，并且法律應(yīng)該明文規(guī)定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督人員的權(quán)利，保證監(jiān)督人員有法可依。目前，在此領(lǐng)域僅體現(xiàn)在我國刑法第一百七十六條規(guī)定的“非法吸收公眾存款應(yīng)該受到的懲罰”，尚未出現(xiàn)一部明確的法律針對地方政府投融資進行監(jiān)督和管理。因此，相關(guān)專家學(xué)者、智庫團隊?wèi)?yīng)該加緊研究，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展情況和法律體系制度出臺一部監(jiān)管法。

3.3保障社會公眾及機構(gòu)團體的監(jiān)管地位，完善監(jiān)管主體

完善地方政府投融資平臺的監(jiān)管體系：一是把社會公眾和機構(gòu)團體加進來，構(gòu)建全民均可參與的監(jiān)管體系，形成以政府為主要監(jiān)管方、輔以社會團體及公民監(jiān)督和管理，建立一個專門的監(jiān)管部門，公民和社會團體可根據(jù)實際情況，向監(jiān)管部門反饋融資平臺存在的不規(guī)范情況。近年來，社會輿論監(jiān)督發(fā)揮了越來越重要的作用，地方政府應(yīng)該重視社會輿論的動向，做到合法融資、適度融資、融資為民所用。同時，要保證監(jiān)管部門的獨立性，不受地方政府限制，可以由中央統(tǒng)一設(shè)立監(jiān)管部門，再在地方設(shè)置分支機構(gòu)，由中央統(tǒng)一管理，這樣就在很大程度上保證了監(jiān)管部門的權(quán)威性，不會因為與地方政府囿于上下級關(guān)系而出現(xiàn)監(jiān)管不力的情況。二是對融資實行全過程監(jiān)管，從融資開始一直到資金使用結(jié)束或項目運行結(jié)束的監(jiān)督和管理，現(xiàn)行對投融資平臺的監(jiān)管很大程度上停留在融資方面，沒有具體細化全過程。加強事前、事中、事后監(jiān)管對資金的使用、具體投資項目的運作、經(jīng)營情況、面臨的困難進行監(jiān)督和管理，細化監(jiān)督主體責(zé)任，把權(quán)力細分到單位和個人，落實責(zé)任追究機制。雖然是事后的問責(zé)，但必不可少。同時，要處理好地方政府各職能部門之間的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)政出多門、職責(zé)交叉的情況。處理好各個監(jiān)管機構(gòu)和人員之間的聯(lián)動機制，各個監(jiān)管部門之間做到信息及時溝通，保證監(jiān)管的時效性，可以在政務(wù)平臺上發(fā)布監(jiān)管信息，暢通信息溝通渠道。過去，政府間信息溝通通常以上級發(fā)布的文件為主，更多地采用紙質(zhì)文件的方式，很容易導(dǎo)致信息溝通不及時。為了實現(xiàn)高效便民服務(wù)，各個地區(qū)都開始建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，即實行一網(wǎng)通辦，提高了政府處理事務(wù)的效率、群眾辦事取得方便。因此，可參考網(wǎng)上政務(wù)大廳的建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺公司，建立網(wǎng)上信息發(fā)布機制。

作者:楊春生 朱森泉 單位:桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院