投融資平臺轉型中實施全面預算淺析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了投融資平臺轉型中實施全面預算淺析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：2014年，國發43號文要求各地剝離政府投融資平臺政府融資職能，地方政府投融資平臺開始進入轉型期。本文以地方政府投融資平臺轉型現狀為切入點，通過分析在轉型中遇到的問題以及全面預算對企業經營管理的作用，提出了政府投融資平臺實施全面預算的策略，以期能夠為政府投融資平臺的轉型提供參考。

關鍵詞：政府；投融資平臺；全面預算；轉型發展

引言

地方政府投融資平臺（或簡稱“平臺公司”）在地方政府事權、財權不匹配和土地財政不可持續的背景下，為當地的城鎮化建設提供了大量的資金支持，作出了重要貢獻。但是，隨著國家出臺了一系列的政策限制地方政府舉債后，平臺公司的發展也面臨著巨大的壓力，不得不開始通過市場化轉型來適應新的發展要求。

一、地方政府投融資平臺轉型現狀

（一）地方政府投融資平臺的發展與轉型

自1992年上海成立全國第一家平臺公司開始，地方政府投融資平臺發展已近三十年，在這三十年中，隨著我國財政、金融、稅收等政策的改革，平臺公司也在不斷地發展和變化。地方政府投融資平臺是我國城鎮化建設的高速發展時期和“分稅制改革”制度下產生的，經過1997年和2008年兩次金融危機，國家為了刺激經濟增長，掀起了一輪又一輪基礎設施建設的浪潮，此時，平臺公司的主要作用是作為地方政府的“第二財政”，各級政府以平臺公司的融資貸款來彌補地方財政預算的不足。然而，在管理的過程中，違規提供各種擔保、出具承諾函、資金挪用等問題較為普遍，貸款資金的流向無法穿透，導致了平臺公司的債務規模越來越大，經營風險不斷增高，地方政府的隱性財政赤字問題愈加嚴重。從2010年開始，國家相繼出臺了若干文件，要求全面清理平臺公司債務，加強經營管理，劃清地方政府與平臺公司界限，地方政府僅在出資額內承擔有限責任，地方政府投融資平臺由此進入了市場化轉型期。

（二）地方政府投融資平臺轉型遇到的問題

（1）自主經營能力不足，市場化改革舉步維艱。在轉型之前，平臺公司在經營上主要是為政府開展基礎設施建設、土地整理開發等政策性業務，這些政策性業務都是以政府決策為核心，政府可以直接干預和指揮平臺公司的經營行為。在剝離政府職能之后，平臺公司紛紛成立了具有多元化業務的國有資本投資運營集團，業務范圍逐漸向縱向一體化和橫向多元化發展。但是，平臺公司背靠政府、面向市場的經營模式并沒有發生實質性改變。一方面，工程項目的“投融建營”離不開政府的城建計劃和政府預算；交通、能源、水利等特許經營項目投資規模大，投資回收期長；產業基金、股權等產業投資與政府招商引資緊密相關，投資決策仍然由政府決定。另一方面，由于國際國內經濟形勢和新冠肺炎疫情的影響，社會消費制約現象明顯，尤其是房地產行業處于關鍵轉折期，打破了眾多平臺公司依靠房地產業務實現自主經營、自負盈虧的幻想，部分地區“土地財政”成為平臺公司債務風險爆發導火索的可能性也越來越大。

（2）資產負債結構不合理，債務化解風險較高。從財務指標結構上看，平臺公司具有“一高兩低”的特征?！耙桓摺笔琴Y產負債率高，平臺公司在發展的過程中為當地的城鎮化建設解決了大量的資金需求，但是對企業自身而言，也背負了巨額的債務。這些債務大部分是中長期債務，每年需要籌集一定數額的資金用來化解債務，平臺公司必須在資金管理中設置最低“安全庫存量”，避免出現債務違約情況?！皟傻汀笔谴尕浿苻D率、總資產周轉率低。平臺公司的資產主要是一些地方性的基礎設施項目，這些資產的變現速度較慢，當地政府回購時限比較長，而且大量資產被抵押給了金融機構，債務存續期間無法進行流動，極大地增加了平臺公司的經營負擔?！耙桓邇傻汀钡呢攧战Y構是平臺公司實現輕裝上陣和順利轉型的長期障礙。

（3）政企關系難以理順，現代化管理機制欠缺。平臺公司在成立的很長一段時間內，一直是作為政府的一個職能部門進行管理，企業的管理人員都是由政府公職人員兼任，內部管理均是執行政府部門的流程。在轉型過程中，平臺公司對原有的部門設置、職責劃分、流程管控等進行了改革，建立了內部管理制度和管理流程。但是，由于政府既是平臺公司的股東，又是核心客戶，平臺轉型仍然難以徹底理順政企關系以及擺正獨立經營的定位。一方面，董事會成員基本上由政府任命，企業的戰略規劃、戰略資源以及戰略決策也離不開政府的干預和管制。另一方面，平臺公司在轉型中仍然把防范化解債務風險、實現社會效益目標擺在首位，其次才是企業的經濟效益，對于企業資源的整合、資源的高效利用和現代化企業經營管理水平的提升方面，平臺公司依舊處于摸索和起步階段。

二、地方政府投融資平臺開展全面預算管理的作用

全面預算是企業圍繞發展戰略，運用信息化技術，實現企業對財務及非財務資源的分配、考核和控制，是企業優化資源配置、提高運行質量、改善經營效益、加強風險管控的有效管理工具和管理機制。地方政府投融資平臺實施全面預算主要有以下作用：

（一）發揮戰略引領和價值導向作用，優化企業資源配置

全面預算管理以企業戰略目標和戰略規劃為引領，通過實施年度滾動預算，確定年度發展計劃和資源配置方式，統一協調和分配企業的人、財、物等資源，確保戰略落地。在協調配置內部資源時，價值導向就是將風險可控前提下的企業價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，通過區分預算主體的價值創造水平，及時優化和調整業務活動，提高內外部資源利用效率。平臺公司實施全面預算管理，一方面，可以對企業的戰略資源進行梳理和整合，在編制過程中，結合對經營風險和盈利水平的分析和預測，進一步集聚、配置與統籌各方資源能力，明確企業關鍵發展方向，在做強做優、做精做細主業的基礎上，進一步延伸和優化職能，逐漸放大企業格局。另一方面，通過預算的執行和反饋，加速企業低效、無效甚至虧損業務的處置和治理，逐漸補齊短板、強化弱項、堵住漏洞、提升質量，不斷夯實企業可持續發展的根基，提高企業價值創造能力。

（二）發揮資金計劃和資金監控功能，提高企業資金使用效率

資金管理是平臺公司管理環節中的重中之重，如何最大限度地確保資金鏈的充裕和安全是平臺公司必須解決的難題。全面預算管理的計劃和監控作用可以有效提高企業對資金管理的統籌規劃能力和資源調配水平，確保企業對資金流向的全過程管控。一是在預算的編制環節，通過各預算主體對資金收支的預測以及對現金流量的模擬分析，企業可以充分掌握預算期內的資金情況，并按照“業務驅動、風險防控”的原則，將資金計劃向企業的戰略重點和管理中心分配。二是在預算的執行環節，通過發揮集團預算統籌和資金集中管理職能，動態監控資金收支情況，分析和預測資金動向，提前預警資金短缺風險。同時，加強內部資金的平衡力度，根據資金收入情況安排資金支出，及時進行外部資金的籌集，補充企業的資金流，確保債務化解資金、重大項目建設資金等平臺公司經營重點領域資金的充裕。

（三）發揮全員參與和目標考核職能，提升企業經營管理水平

全面預算管理是一項全員參與并貫穿企業全系統、全要素經營過程的系統工程，地方政府投融資平臺實施全面預算管理，可以充分發揮各級組織、各方人員工作的能動性、積極性和創造性，通過管理任務的分解，各級組織建立自我約束機制，明確自身責任目標，落實工作責任，規范工作內容，從而提高企業運營的效率和效益。同時，預算結果考核是落實各級組織主體權責的重要手段，是實現全面預算閉環管理，發揮價值創造功能的關鍵環節。通過預算結果考核，一方面，可以檢驗企業戰略目標的可行性、合理性，發現戰略目標的偏差程度，及時修正企業戰略規劃，指導企業戰略的實施；另一方面，可以加強企業內部的管控能力，將預算考核結果引入企業的績效目標責任體系中，從而將考核貫通到各級組織、各方人員，真正做到職責到位、責任到人，激發全員的價值創造水平，實現企業的價值創造目標。

三、地方政府投融資平臺實施全面預算管理的策略

（一）建立規范的預算管理組織體系

地方政府投融資平臺實施全面預算管理應當建立董事會、預算管理委員會、預算管理辦公室、各預算執行單元的管理組織體系。（1）董事會。集團董事會是預算管理的最高權力機關，負責批準年度預算方案、預算調整方案及預算管理過程中的重大事項，對整個集團的全面預算管理具有最終決策權。（2）預算管理委員會。集團董事會下設預算管理委員會，成員由集團公司領導、各職能部門負責人和各業務板塊負責人組成，負責組織、監督全面預算管理工作，包括審批預算管理制度、政策，審議年度預算草案并報董事會審批，定期向董事會報告預算執行情況，協調預算管理過程中的有關問題等。（3）預算管理辦公室。預算管理委員會下設預算管理辦公室，由集團財務部門兼任，主要負責處理全面預算的日常管理工作，包括擬定預算編制方案，設置預算編制指標，組織預算的編制、匯總工作，定期報告預算執行情況，協調各預算執行主體相關問題等。（4）預算執行單元。集團各職能部門和下屬各業務板塊為全面預算的執行單元，負責本單元預算管理，根據年度預算管理方案，制定本單元的預算編制草案、預算調整草案、預算執行情況等，提交預算管理辦公室審核、匯總。

（二）制定科學的預算編制內容

地方政府投融資平臺應當根據企業多元化經營的特點，按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，制定科學、合理的預算編制體系，將預算管理滲透到每一個經營環節。一是制定全面的預算編制內容。企業的預算應當由業務預算、投資預算、籌資預算、資金預算和財務預算組成，其中：（1）業務預算，是反映企業預算期內采購、生產、銷售等生產經營活動的預算。（2）投資預算，是反映企業預算期內固定資產、無形資產、金融工具、股權等對外投資活動的預算。（3）籌資預算，是反映企業預算期內吸收投資和融資貸款情況的預算。（4）資金預算，是反映企業預算期內資金收支情況的預算，根據業務預算、投資預算、籌資預算指標編制。（5）財務預算，是反映企業預算期內財務指標情況的預算，包括資產負債表、利潤表和現金流量表。二是設定各類標準、定額、能耗等預算編制基礎參數。通過收集整理同行業、同區域、同規模平臺公司經營指標，將企業歷史數據、行業標準以及政策法規相結合，明確成本費用、研發投入、資產效率、投資回報等經營指標的管理標準和定額，納入預算的編制體系，通過對標管理，不斷提高預算編制的合理性、可行性、適應性。

（三）采用規定的預算編制流程

全面預算的編制應當實行分級編制、逐級匯總的方式，采用“先總后分、先下后上、上下結合”等編制流程，提高預算編制的準確性。（1）分級編制、逐級匯總。集團本部為預算編制的一級單元，集團下屬各業務板塊具有獨立核算職能的組織為二級單元，二級單元下屬單位為三級單元。各級單元要按照“權責明晰，責任到人”的原則，根據上級單元的安排和計劃，分別編制本級預算，逐級向上報上一級單元審核、匯總，最終形成整個集團的全面預算。（2）先總后分、先下后上、上下結合。集團本部在預算編制過程中要發揮統領和總控作用，綜合企業戰略規劃、市場分析預測、以往年度預算執行情況等因素，對未來的經營指標進行估測和模擬，選擇確定主要預算目標并制定編制方案，作為預算編制的目標指引分解到各級預算單元。各級預算單元根據業務特點，采用不同的預算編制方法形成本級預算報上一級匯總。預算管理辦公室要根據預算的編制和匯總情況以及集團內外部的資源配置情況，對各級單元的預算進行審核、質詢、引導、溝通、協調，通過多次的上報和反饋，形成總預算草案報預算管理委員會審議，通過后報集團董事會批準并下達各預算單元全面預算。

（四）嚴格預算的執行約束和預算考核的閉環管理

在全面預算的執行方面，一是要建立“分期、分項”的預算控制手段。“分期”就是將年度預算目標按月、按季進行分解，作為預算過程管理的控制、分析、考核依據。在預算執行過程中，逐月、逐季統計和檢查預算指標完成情況，定期形成預算執行情況報告并反饋給各預算執行單元。“分項”就是實行收支兩條線管控方式，一方面，做好各項經營性、債務性、權益性收入統計管理，準確掌握收入指標完成情況；另一方面，加強預算支出項目的審核和授權管理，通過“以收定支、以收核支、以收補支、以收節支”的方式，合理確定預算支出，實現預算的平衡管理和資源配置功能。二是建立預算調整機制。在預算執行過程中，要強化預算的法律約束，預算一經下達一般不予調整，確因市場經營環境、監管政策等發生重大變化導致預算編制基礎和假設產生重要變化，或發生重大臨時預算項目，或出現重大不可控因素等，可以申請調整預算，但必須由集團董事會批準。在全面預算的考核方面，一是要建立預算考核制度，將預算考核作為各級預算單元目標責任考核的一部分，明確預算考核程序，確定預算考核指標，結合預算重要節點與關鍵環節定期開展預算考核工作，將考核貫通到每個預算責任主體。二是要建立有效的預算考核指標體系，將長期目標與中短期目標、財務指標與非財務指標、外部與內部運營、學習與成長等方面有機結合，形成科學、合理、高效、實用的預算績效評價體系，實現全面預算的閉環管理。

四、結語

地方政府投融資平臺的管理和發展是當地城鎮化建設的重要組成部分，“十四五”期間，各地政府出臺了“完善新型城鎮化戰略，提升城鎮化發展質量”的戰略規劃，給地方政府投融資平臺帶來了新的機遇和挑戰。地方政府投融資平臺要加緊落實國有企業改革行動計劃，加速市場化轉型步伐，加強現代化管理體制機制建設，加深企業資源配置的統籌優化，加快提升企業可持續發展能力，為新型城鎮化建設繼續作出貢獻。

參考文獻

[1]付薇.淺析地方政府投融資平臺公司全面預算管理[J].中國鄉鎮企業會計，2020（12）：33–34.

[2]周中明.地方政府性債務風險管理思考[J].合作經濟與科技，2019（1）：176–178.

[3]高敏.地方政府投融資平臺公司的財務轉型[J].經濟管理文摘，2021（17）：26–27.

[4]錢永康.城投企業實行全面預算管理的思路探討[J].財經界，2020（14）：58–59.

作者:孟坤 單位:襄陽東津國有資本投資集團有限公司