發(fā)電行業(yè)碳排放配額分配思考與建議

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摘要:分析了區(qū)域差異、含碳量、裝機(jī)容量、電網(wǎng)排放因子和企業(yè)履約等因素對(duì)發(fā)電行業(yè)配額分配的影響。建議國(guó)家通過(guò)政策協(xié)調(diào)，保障碳市場(chǎng)的公平;因地制宜，均衡區(qū)域發(fā)展差異;剛?cè)峒鏉?jì)，預(yù)留配額柔性調(diào)節(jié);完善監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查(MRV)體系等措施來(lái)完善碳市場(chǎng)建設(shè)。

關(guān)鍵詞:發(fā)電行業(yè);碳排放;配額分配

碳排放配額分配雖不直接影響碳減排的總體目標(biāo)，但直接決定控排企業(yè)的減排和履約成本，以及這種成本在控排企業(yè)、消費(fèi)者、利益相關(guān)方之間的分?jǐn)偅虼颂寂欧排漕~分配是碳市場(chǎng)交易機(jī)制有效運(yùn)行的核心，也是政府在碳市場(chǎng)建設(shè)中引導(dǎo)市場(chǎng)方向、促進(jìn)市場(chǎng)活躍程度、影響碳價(jià)格、決定市場(chǎng)效果的核心手段。2011年，國(guó)家批準(zhǔn)北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶、湖北等七省市開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)省市先后啟動(dòng)了碳交易機(jī)制，相繼出臺(tái)了各自的碳排放配額分配方案，對(duì)碳排放配額分配方法進(jìn)行了積極的嘗試和創(chuàng)新，為建立一套兼顧地區(qū)和行業(yè)差異的統(tǒng)一市場(chǎng)配額方法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)［1］。2019年10月23日由生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司主辦的首場(chǎng)“碳市場(chǎng)配額分配和管理系列培訓(xùn)班”在四川成都開(kāi)班，標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)邁出重要步伐。該培訓(xùn)旨在進(jìn)一步提升全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)各類(lèi)主體參與能力和管理水平，做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行測(cè)試相關(guān)準(zhǔn)備工作。培訓(xùn)解讀了全國(guó)碳市場(chǎng)相關(guān)政策、開(kāi)展配額試算和試分配、數(shù)據(jù)管理、系統(tǒng)開(kāi)戶(hù)、交易履約等碳市場(chǎng)主要流程和重點(diǎn)問(wèn)題。為指導(dǎo)各地方開(kāi)展配額分配工作，培訓(xùn)期間組織重點(diǎn)排放單位按照試算版配額分配方案完成配額試算和模擬交易，進(jìn)一步檢驗(yàn)方案中基準(zhǔn)線(xiàn)劃分和基準(zhǔn)值設(shè)定的合理性和可操作性。基準(zhǔn)線(xiàn)法是基于行業(yè)碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值進(jìn)行配額分配;歷史強(qiáng)度法是歷史法(又稱(chēng)為祖父法)的一個(gè)變種，該方法介于歷史強(qiáng)度法和基準(zhǔn)線(xiàn)法之間;歷史法的致命弱點(diǎn)就是“鞭打快牛”，越是低碳企業(yè)在碳市場(chǎng)中越不有利，肯定違背國(guó)家建立碳市場(chǎng)的初衷，而基準(zhǔn)線(xiàn)法避免了這一特點(diǎn)，達(dá)到在碳市場(chǎng)中低碳企業(yè)獲利，高碳企業(yè)受懲罰的目的，也滿(mǎn)足國(guó)家行業(yè)基準(zhǔn)確定“獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，懲戒落后，循序漸進(jìn)，先寬后嚴(yán)，目標(biāo)導(dǎo)向，綜合平衡”的總體原則。參加首場(chǎng)培訓(xùn)的五省市(云、貴、川、渝，藏)發(fā)電企業(yè)通過(guò)按照《2019年發(fā)電行業(yè)(含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn))二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案(試算版)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)提供的方案一和方案二完成配額試算后，大部分發(fā)電企業(yè)配額都非常緊缺。配額分配就是對(duì)企業(yè)的利益分配，只有通過(guò)制定公平、公正的分配方法，協(xié)同分配中的利益，才能減少分配中的矛盾，真正發(fā)揮碳市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置。

1影響配額分配的主要因素

(1)區(qū)域差異國(guó)家明確了發(fā)電行業(yè)碳排放配額分配方式采用基準(zhǔn)線(xiàn)法。在配額分配上國(guó)家統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，保障了全國(guó)碳市場(chǎng)的公平性、一致性和穩(wěn)定性。但對(duì)于主流電力還是水電的中西部地區(qū)，煤電基本上是調(diào)峰用，所以發(fā)電機(jī)組負(fù)荷率低、啟停運(yùn)次數(shù)多，這樣企業(yè)的碳排放強(qiáng)度就比較大，導(dǎo)致了大部分企業(yè)配額不足。相對(duì)于以火電為主的華北、華中和華南等發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)電機(jī)組運(yùn)行負(fù)荷率高，企業(yè)排放強(qiáng)度低，其碳排放配額就比較富足。同樣的發(fā)電企業(yè)就因區(qū)域差異而導(dǎo)致配額分配過(guò)程中暴露出不公平問(wèn)題。

(2)含碳量以往在發(fā)電企業(yè)碳排放報(bào)告核查中含碳量一直是取缺省值26.18TC/TJ，從今年核查開(kāi)始，嚴(yán)格按照《中國(guó)發(fā)電企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南(試行)》要求，凡是未開(kāi)展燃煤含碳量監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)頻次達(dá)不到要求的發(fā)電企業(yè)，核查報(bào)告一律取33.56TC/TJ的上限值，而目前大部分電廠均未進(jìn)行元素碳含量分析，即使有開(kāi)展元素含碳量分析的企業(yè)，也存在監(jiān)測(cè)頻次達(dá)不到每月不低于1次的檢測(cè)要求。這樣一來(lái)大部分企業(yè)的碳排放比實(shí)際上浮10%以上，甚至多達(dá)30%左右，這根本不能反應(yīng)企業(yè)的真實(shí)排放情況。假如企業(yè)今年核查按照上限值計(jì)算其排放量，待明年企業(yè)按指南要求開(kāi)展含碳量檢測(cè)，那企業(yè)的碳配額就會(huì)大幅度下降，會(huì)導(dǎo)致大部分企業(yè)出現(xiàn)配額盈余，那肯定會(huì)影響到以后碳交易市場(chǎng)的穩(wěn)定。

(3)裝機(jī)容量國(guó)家提供了兩種備選配額試算方案。兩種方案的核心差異是煤電機(jī)組還需不需要根據(jù)裝機(jī)容量拆分基準(zhǔn)線(xiàn)。方案一常規(guī)燃煤機(jī)組一刀切的基準(zhǔn)線(xiàn)是1.015tCO2/MWh，方案二根據(jù)裝機(jī)容量進(jìn)行拆分時(shí)只分為300MW一個(gè)檔，300MW以上為0.989tCO2/MWh，300MW以下為1.068tCO2/MWh［2］。發(fā)電企業(yè)在進(jìn)行配額試算時(shí)，對(duì)300MW以上機(jī)組，方案一和方案二的試算結(jié)果是相同的，但對(duì)于300MW以下燃煤機(jī)組，主要是熱電聯(lián)產(chǎn)和自備電廠，兩種方案計(jì)算結(jié)果都是配額嚴(yán)重不夠，其主要原因是小機(jī)組的熱效率相對(duì)大機(jī)組來(lái)說(shuō)是比較低的。

(4)電網(wǎng)排放因子二氧化碳排放除去化石燃料燃燒產(chǎn)生的CO2排放，還包括凈購(gòu)入電力所產(chǎn)生的間接CO2排放。目前核算體系中最重要區(qū)域電網(wǎng)排放因子、全國(guó)電網(wǎng)排放因子在計(jì)算時(shí)都是基于缺省值，而非上限值。除全國(guó)電網(wǎng)因子是0.6101tCO2/MWh全國(guó)統(tǒng)一外，華北、東北、華東、華中、西北和南方區(qū)域電網(wǎng)因子不一致，因子選取直接影響到配額的計(jì)算。(5)企業(yè)履約履約是碳排放交易履約周期內(nèi)最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是確保碳市場(chǎng)排放企業(yè)具有約束力的基礎(chǔ)，如果重點(diǎn)排放單位未履約，對(duì)逾期或不足額清繳的重點(diǎn)排放單位將依法依規(guī)予以處罰?！秾?shí)施方案》要求燃煤機(jī)組必須嚴(yán)格遵守CO2排放限制要求，企業(yè)通過(guò)實(shí)施減排措施和在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)CO2排放配額，履行自身的碳減排責(zé)任和義務(wù)。鼓勵(lì)燃?xì)鈾C(jī)組按CO2排放限制要求進(jìn)行生產(chǎn)，暫不強(qiáng)制要求企業(yè)對(duì)其所擁有的燃?xì)鈾C(jī)組履行碳減排責(zé)任和義務(wù)，燃?xì)鈾C(jī)組多余的配額可以到碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上出售。這樣對(duì)燃?xì)鈾C(jī)組只獎(jiǎng)不懲，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家行業(yè)基準(zhǔn)的總體原則。

2碳配額分配的建議

(1)政策協(xié)調(diào)，保障碳市場(chǎng)的公平全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配一定要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，否則這個(gè)市場(chǎng)就沒(méi)有任何意義。國(guó)家也應(yīng)明確以基準(zhǔn)線(xiàn)法(又稱(chēng)為標(biāo)桿法)為主，以碳排放強(qiáng)度下降法為輔的統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)。但我國(guó)不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、能耗和碳排放強(qiáng)度、能源資源稟賦等方面都存在較大差異，導(dǎo)致減排成本和潛力不同，而且這些因素之間也存在相互聯(lián)系和影響。為調(diào)動(dòng)各省的減排積極性，提高減排效率，國(guó)家最終確定碳配額分配方案時(shí)，需準(zhǔn)確估測(cè)未來(lái)各省區(qū)的碳排放需求量，在全國(guó)統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于地區(qū)差異性導(dǎo)致配額的差異，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移和其他方式扶持等其他方式解決。

(2)因地制宜，均衡區(qū)域發(fā)展差異我國(guó)地區(qū)增長(zhǎng)路徑具有較大的差異，對(duì)應(yīng)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排壓力較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的貢獻(xiàn)都不小，因此在配額分配過(guò)程中需要適當(dāng)考慮，避免短時(shí)間內(nèi)增加較大的成本負(fù)擔(dān)。碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵是初始配額的分配，如果配額分配偏緊，就會(huì)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)較大的成本負(fù)擔(dān);相反，如果配額偏松，就會(huì)降低減排動(dòng)力。因此，各個(gè)地區(qū)的碳排放分配總量要綜合考慮各個(gè)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，既不能帶來(lái)過(guò)高的成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)又能形成各地區(qū)減排的內(nèi)在動(dòng)力。

(3)剛?cè)峒鏉?jì)，預(yù)留配額柔性調(diào)節(jié)國(guó)家還應(yīng)根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和重大項(xiàng)目建設(shè)。地方配額在初期以免費(fèi)分配為主，適當(dāng)引入有償分配，并逐步提高分配比例。在剛性的配額總量之下，中國(guó)碳交易還應(yīng)兼顧配額結(jié)構(gòu)彈性，嚴(yán)格控制既有設(shè)施排放的同時(shí)，充分考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)新增產(chǎn)能的需求，為總量結(jié)構(gòu)條件留有一定的可控余地。

(4)完善監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查(MRV)體系科學(xué)完善企業(yè)MRV體系是碳排放交易機(jī)制建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要要素，也是企業(yè)低碳專(zhuān)項(xiàng)、區(qū)域低碳決策的重要支撐。企業(yè)可結(jié)合客觀條件、監(jiān)測(cè)成本等實(shí)際，根據(jù)國(guó)家規(guī)范制定(修訂)和備案溫室氣體排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，建立完善監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、檔案管理規(guī)程，科學(xué)配置運(yùn)維監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，落實(shí)相關(guān)監(jiān)測(cè)措施，有序推進(jìn)監(jiān)測(cè)在線(xiàn)化、智能化，特別要做好燃煤?jiǎn)挝粺嶂岛剂亢吞佳趸实汝P(guān)鍵參數(shù)監(jiān)測(cè)。功能多樣的自備電廠，應(yīng)加快建立健全非獨(dú)立排放設(shè)施的能源消耗、供熱量、供熱比等相關(guān)參數(shù)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，理清履約邊界，算清溫室氣體排放，避免采用高限值或缺省值可能帶來(lái)的額外履約成本。同時(shí)第三方核查機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格做好監(jiān)測(cè)計(jì)劃、排放報(bào)告的核查工作，做到核查客觀獨(dú)立、誠(chéng)實(shí)守信、公平公正、專(zhuān)業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)。

3小結(jié)

沒(méi)有任何一種分配原則和分配方案能夠體現(xiàn)完全意義上的公平和效率，因此，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)中的地區(qū)間碳排放權(quán)配額分配需要在公平和效率中尋求權(quán)衡。綜合考慮基于歷史責(zé)任和效率原則較好地兼顧了公平和效率原則，國(guó)內(nèi)碳交易應(yīng)該根據(jù)自身的實(shí)際條件和政策取向，在配額分配方案制定和實(shí)施的過(guò)程中努力做到“政府主導(dǎo)、方法科學(xué)、多方參與、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公正”，從而為繼續(xù)推進(jìn)碳交易工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

［1］中國(guó)碳排放權(quán)交易報(bào)告(2017)解讀［EB/0L］．

［2］2019年發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位(含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn))二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案(試算版)［Z］．

作者：劉啟龍 單位：紅河州生態(tài)環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)中心