碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)存問(wèn)題及建設(shè)建議
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【摘要】中國(guó)共產(chǎn)黨報(bào)告提出要在綠色低碳等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)與新動(dòng)能，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)工作，對(duì)該市場(chǎng)的建設(shè)提出了新要求。2017年12月19日，隨著國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，我國(guó)統(tǒng)一碳排放交易體系完成了總體設(shè)計(jì)并正式啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。本文以我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，探討我國(guó)碳排放市場(chǎng)現(xiàn)存問(wèn)題，并以歐美為例基于國(guó)際碳交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀與運(yùn)行機(jī)制，針對(duì)我國(guó)碳排放市場(chǎng)建立的現(xiàn)存問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策建議。
【關(guān)鍵詞】碳排放交易市場(chǎng);排放配額;低碳經(jīng)濟(jì)
隨著1997年《京都議定書(shū)》的簽訂，全球氣候合作有了一個(gè)良好的開(kāi)端，世界各國(guó)開(kāi)始注重綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了碳排放市場(chǎng)的發(fā)展?！毒┒甲h定書(shū)》認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制是解決溫室氣體減排問(wèn)題的新途徑，即把本為公共性產(chǎn)品的溫室氣體排放權(quán)作為可在市場(chǎng)交易的商品，由此產(chǎn)生了碳排放權(quán)。排放權(quán)交易指對(duì)二氧化硫等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量進(jìn)行的交易。主要由行政部門(mén)通過(guò)限制或管制手段，對(duì)排放量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)并予以監(jiān)督。越來(lái)越多的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始關(guān)注碳排放交易市場(chǎng)的建立，中國(guó)作為一個(gè)碳供應(yīng)量大國(guó)，應(yīng)當(dāng)與國(guó)際接軌，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際減排任務(wù)，加快建設(shè)健全碳金融市場(chǎng)，為改善世界氣候問(wèn)題作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)給予大力支持，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》、“十二五”規(guī)劃與“十三五”規(guī)劃等等中都不斷對(duì)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)提出新的規(guī)劃與要求。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，國(guó)家發(fā)改委于2017年12月19日組織召開(kāi)全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)工作電視電話會(huì)議，逐步部署推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，標(biāo)志著我國(guó)統(tǒng)一碳排放交易體系已完成總體設(shè)計(jì)并正式啟動(dòng)，成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。
1碳排放交易市場(chǎng)現(xiàn)狀
1.1我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)現(xiàn)狀
2011年10月，國(guó)家發(fā)改委頒布了《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，先后在北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市啟動(dòng)7個(gè)碳交易試點(diǎn)。碳交易試點(diǎn)從2013年開(kāi)始運(yùn)行至今，中國(guó)在碳排放交易體系的基礎(chǔ)設(shè)施、制度構(gòu)建、社會(huì)環(huán)境和能力建設(shè)等方面已日趨完善，都為2017年構(gòu)建全國(guó)碳排放交易體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。七個(gè)試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，四年中碳交易市場(chǎng)日漸活躍，碳配額現(xiàn)貨成交量與成交價(jià)不斷攀升，而2017年略有減緩。至2017年12月31日，全國(guó)碳配額累計(jì)成交4.70億t，成交總額達(dá)到104.94億元。價(jià)格上，2017年12月，北京試點(diǎn)的價(jià)格基本穩(wěn)定在55～60元/t，在幾大碳試點(diǎn)中價(jià)格最高，上海和深圳試點(diǎn)處于25～35元/t區(qū)間，湖北、廣東穩(wěn)定在15元/t左右，福建與重慶試點(diǎn)的價(jià)格走勢(shì)則波動(dòng)較大。雖然我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展較晚，規(guī)模也相對(duì)較小，與歐洲市場(chǎng)全年上千億美元的交易額相比仍有較大差距，但是近年我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展迅速，已取得初步成效，同時(shí)我國(guó)碳金融市場(chǎng)的潛力巨大，仍有廣闊的發(fā)展空間。從“十二五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃，我國(guó)已提出全國(guó)碳排放交易體系的規(guī)劃，形成了構(gòu)建全國(guó)碳排放交易體系的藍(lán)圖。2017年12月18日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，該方案明確將碳市場(chǎng)定位為控制溫室氣體排放政策工具，并提出碳市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)中求進(jìn)的工作要求，同時(shí)以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，分階段穩(wěn)步推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)，不斷豐富碳市場(chǎng)交易品種和交易方式，并盡早納入核證自愿減排量。
1.2國(guó)際碳交易市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀
1.2.1國(guó)際碳交易市場(chǎng)數(shù)量攀升
自《京都議定書(shū)》1997年通過(guò)以來(lái)，各國(guó)根據(jù)該公約逐步進(jìn)行碳交易市場(chǎng)的建立，國(guó)際碳交易市場(chǎng)數(shù)量不斷增加，場(chǎng)外交易市場(chǎng)也接連開(kāi)展。英國(guó)在2002年率先成立全球第一個(gè)國(guó)家性溫室氣體經(jīng)濟(jì)交易體系，先后與6000多家公司簽訂“氣候變化協(xié)議”，但是為與歐盟排放交易體系接軌，該交易體系最終于2006年關(guān)閉;美國(guó)于2003年建立芝加哥氣候交易所，成為全球首個(gè)自愿減排交易場(chǎng)所;日本與歐盟于2005年建立了碳排放交易體系，之后澳大利亞、新西蘭相繼啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)，印度作為最早建立碳排放交易所的發(fā)展中國(guó)家，也于2008年在國(guó)內(nèi)逐步啟動(dòng)碳交易。2011年，中國(guó)宣布將在全國(guó)七個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作，2013年試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，開(kāi)啟配額市場(chǎng)的首個(gè)交易年份。
1.2.2國(guó)際碳交易市場(chǎng)交易規(guī)模發(fā)展迅猛
歐盟碳排放交易體系(EU－ETS)的建立帶動(dòng)了全球碳交易市場(chǎng)的發(fā)展，2005年以來(lái)碳市場(chǎng)交易量?jī)r(jià)齊升，發(fā)展迅猛，交易額的歷史高點(diǎn)為1760億美元(2011年)，交易量的歷史高點(diǎn)為104億t(2013年)。然而由于受到全球金融危機(jī)持續(xù)效應(yīng)以及市場(chǎng)情緒的影響，全球碳交易市場(chǎng)遇冷，出現(xiàn)大幅度下跌。2015年，交易量跌至60億t左右，同時(shí)交易額降至500多億美元。2016年全球碳市場(chǎng)交易情況并未明顯好轉(zhuǎn)，與2015年基本持平。2017年全球碳市場(chǎng)整體運(yùn)行平穩(wěn)，交易量與交易額分別為65億多噸、520多億美元，雖與歷史高點(diǎn)仍有距離，但是呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。
2我國(guó)碳排放交易現(xiàn)存問(wèn)題
我國(guó)目前在碳排放交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體設(shè)計(jì)與規(guī)劃等方面已初見(jiàn)成效，但仍暴露出一些問(wèn)題，應(yīng)予以妥善應(yīng)對(duì)。
2.1交易體系法律基礎(chǔ)亟待完善
碳排放權(quán)具有金融屬性、政府創(chuàng)設(shè)性和生態(tài)屬性，這些特殊性使其法律屬性難以界定，因此，目前在我國(guó)尚無(wú)成熟且統(tǒng)一明確的法律體系來(lái)規(guī)范碳排放交易市場(chǎng)。清晰界定產(chǎn)權(quán)屬性是碳排放市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵，而法律依據(jù)的缺失使其產(chǎn)權(quán)邊界難以界定，碳排放權(quán)的交易也就更難以啟動(dòng)。全國(guó)碳排放交易體系建設(shè)目前主要依據(jù)是國(guó)家發(fā)改委的部門(mén)規(guī)章，但是部門(mén)規(guī)章法律層級(jí)較低，導(dǎo)致部分碳排放權(quán)交易體系有效實(shí)施所需的相關(guān)關(guān)鍵規(guī)定難以設(shè)立，無(wú)法保證碳排放交易體系實(shí)施的有效性和權(quán)威性，也缺乏維護(hù)體系安全有序運(yùn)行的保障。因而交易體系的法律基礎(chǔ)亟待完善，用以保證交易的有效實(shí)現(xiàn)。
2.2信息共享渠道有待擴(kuò)充
信息不對(duì)稱(chēng)是碳排放交易面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，買(mǎi)賣(mài)雙方可能付出高額的信息搜尋成本。一方面統(tǒng)計(jì)口徑不一致且無(wú)第三方監(jiān)督使得信息的真實(shí)性不可考證，另一方面缺乏提供關(guān)鍵信息，如總配額、交易企業(yè)名單等的官方公開(kāi)平臺(tái)。這些都會(huì)對(duì)碳排放交易體系的建立造成阻礙。因此，隨著各國(guó)對(duì)綠色金融的關(guān)注度越來(lái)越高，建立有效規(guī)范的高質(zhì)量信息平臺(tái)日益重要，這對(duì)政府監(jiān)管、深入研究都具有重大意義。
2.3碳排放交易市場(chǎng)形成的動(dòng)力不足
根據(jù)碳排放權(quán)產(chǎn)生的機(jī)制可知，只有當(dāng)國(guó)家碳排放總量確定，政府才能對(duì)其進(jìn)行分配，超出分配的部分會(huì)在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)配額，不足部分會(huì)售出以此形成交易，從而形成碳排放交易市場(chǎng)。政府初始分配在交易中起到了關(guān)鍵作用，易受人為因素操縱，大大降低了企業(yè)交易的動(dòng)力。盡管我國(guó)已啟動(dòng)七個(gè)碳交易試點(diǎn)，但是其流動(dòng)性仍然很低。每年履約期前一個(gè)月交易量爆發(fā)式增長(zhǎng)，表現(xiàn)出市場(chǎng)的有效性明顯不足。我國(guó)的排放主體參與碳交易更多是被動(dòng)履約而非主動(dòng)投資，因而碳配額實(shí)際價(jià)值在企業(yè)評(píng)估中其實(shí)依然很低。如天津碳市場(chǎng)近年來(lái)極低的活躍度也揭示出碳排放交易機(jī)制并未正常運(yùn)行。
2.4交易基礎(chǔ)和監(jiān)管機(jī)制薄弱
我國(guó)碳交易市場(chǎng)仍處于起步階段，相關(guān)的規(guī)范制度、核算體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)都尚未完善。由于缺乏權(quán)威的減排核證機(jī)構(gòu)，尚未建立核算標(biāo)準(zhǔn)體系，交易市場(chǎng)的信息質(zhì)量不高，交易成本增加，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率降低，企業(yè)也難以獲得合理收益。核算標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)設(shè)施不夠完善使監(jiān)管部門(mén)難以建立嚴(yán)格的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而監(jiān)測(cè)很難執(zhí)行。同時(shí)，我國(guó)的減排技術(shù)相對(duì)落后，缺乏人才與技術(shù)提高我國(guó)在國(guó)際中的競(jìng)爭(zhēng)力。
3國(guó)際碳排放體系借鑒
3.1美國(guó)的碳排放交易體系
美國(guó)的碳排放權(quán)交易體系發(fā)展已較為成熟完善，其運(yùn)行模式有諸多可取之處。西部氣候倡議是于2007年發(fā)起，擬通過(guò)區(qū)域間合作共同制定、嚴(yán)格實(shí)施有關(guān)氣候變化的政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo);芝加哥氣候交易所以會(huì)員制為運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，其會(huì)員涉及多個(gè)行業(yè)，根據(jù)已定的交易配額和交易機(jī)制，會(huì)員需自愿作出具有法律效力的減排承諾來(lái)確保交易所減排目標(biāo)能夠按時(shí)實(shí)現(xiàn)。
3.2歐盟碳排放交易體系(EU－ETS)
歐盟碳排放權(quán)交易體系對(duì)歐盟完成《京都議定書(shū)》中的強(qiáng)制減排目標(biāo)作用顯著，該交易體系形成了良好的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，使碳排放權(quán)得以有效配置。由于歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及減排能力差異巨大，歐盟采取分權(quán)化治理模式來(lái)兼顧各國(guó)利益。該模式賦予各個(gè)成員國(guó)很大的自主決策權(quán)，各成員國(guó)可以根據(jù)自身情況協(xié)定溫室氣體排放量，再分配至本國(guó)各企業(yè)，并自行對(duì)本國(guó)企業(yè)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。該模式充分體現(xiàn)了EU－ETS的協(xié)調(diào)能力。與此同時(shí)，EU－ETS對(duì)超標(biāo)排放有嚴(yán)格的懲罰措施，超標(biāo)企業(yè)必須通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)以免于受罰;如果企業(yè)在期限內(nèi)有配額剩余，則可以出售多余配額以獲取利潤(rùn)。
4我國(guó)碳排放交易體系的建設(shè)建議
經(jīng)過(guò)以上對(duì)國(guó)際碳排放交易市場(chǎng)的分析，歐美在溫室氣體減排都已取得顯著成效。借鑒其成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)碳排放交易體系提出以下建設(shè)建議以實(shí)現(xiàn)我國(guó)低碳綠色發(fā)展的目的。
4.1建立自愿減排體系
通過(guò)歐美碳排放交易市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，《京都協(xié)議書(shū)》雖然未給我國(guó)規(guī)定強(qiáng)制性減排目標(biāo)，但是我國(guó)近年來(lái)發(fā)展迅猛，建立溫室氣體自愿減排體系對(duì)于我國(guó)碳排放交易體系建立而言，是不可或缺的階段。我國(guó)應(yīng)以溫室氣體自愿減排市場(chǎng)為始，逐步加強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的自愿減排意識(shí)，培養(yǎng)相關(guān)領(lǐng)域人才，不斷積累技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，并逐步建立和完善企業(yè)溫室氣體減排配套獎(jiǎng)勵(lì)措施，例如稅收優(yōu)惠、資金支持等激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)甚至超額實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
4.2完善我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的法律法規(guī)與監(jiān)管制度
我國(guó)應(yīng)汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步加快碳市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域立法，盡快出臺(tái)更權(quán)威、適合于我國(guó)的法律，健全碳市場(chǎng)所需的法律體系。從而明確碳交易的法律屬性，確定碳交易中各方的權(quán)利與義務(wù)。并且，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立公正合理的初始分配機(jī)制，對(duì)超額排放行為給予明確嚴(yán)格的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督懲罰的實(shí)施與執(zhí)行。同時(shí)應(yīng)與國(guó)際公約義務(wù)相協(xié)調(diào)，為碳排放交易市場(chǎng)的健康發(fā)展提供充分的政策法規(guī)保障。在監(jiān)管方面，應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定可靠高效的監(jiān)管體系。同時(shí)政府應(yīng)建立碳排放信息披露制度，統(tǒng)一核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)一個(gè)公平、公正的交易市場(chǎng)。
4.3完善碳排放權(quán)交易平臺(tái)及交易制度
全國(guó)碳排放交易體系的啟動(dòng)有利于我國(guó)在碳排放交易領(lǐng)域國(guó)際地位的提升。但是這一平臺(tái)作用的發(fā)揮，仍然面臨很多困難。我國(guó)應(yīng)著力完善碳排放交易市場(chǎng)的交易制度，進(jìn)一步完備交易設(shè)施建設(shè)。在碳交易場(chǎng)所建設(shè)方面，我們可以積極學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，形成碳交易市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源共享，以此解決交易平臺(tái)孤立造成的功能贅余、效率低下等問(wèn)題。并且，從國(guó)際市場(chǎng)來(lái)看，我國(guó)要積極參與國(guó)際碳排放交易規(guī)則的制定，把握國(guó)際市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)，改變目前我國(guó)在國(guó)際碳排放交易市場(chǎng)的弱勢(shì)局面，從而使我國(guó)碳交易市場(chǎng)保持穩(wěn)定和逐步的規(guī)?；l(fā)展。
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作者:李雅琦 宋旭鋒 高清霞 單位:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京國(guó)寰環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司