外商投資法對(duì)外匯管理影響探析

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《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》）的實(shí)施，為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放和有效利用外資提供了強(qiáng)有力的法律保障，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)行外匯管理體系提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)建立與之匹配的外匯管理框架，以保證和促進(jìn)外商投資健康有序發(fā)展。

一、《外商投資法》的主要內(nèi)容

從金融的角度來看，《外商投資法》主要從外商投資國(guó)民待遇、外商投資利益保護(hù)和外商融資便利化三個(gè)方面對(duì)外商投資環(huán)境進(jìn)行了優(yōu)化。外商投資國(guó)民待遇方面?！锻馍掏顿Y法》對(duì)外商投資實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理制度，為外商投資企業(yè)營(yíng)造公平、公正的營(yíng)商環(huán)境。自2013年中國(guó)首份外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以來，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單經(jīng)歷了四次修訂，負(fù)面清單條目已由原先的190條大幅縮減至45條。外商投資利益保護(hù)方面?！锻馍掏顿Y法》從資本流動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、政府管理等多個(gè)角度強(qiáng)調(diào)了對(duì)外商利益的保護(hù)，特別是外商投資者在中國(guó)境內(nèi)的出資、利潤(rùn)、收益、處置等方面可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。建立外商投資服務(wù)體系，切實(shí)保障外商投資者平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。外商融資便利化方面?！锻馍掏顿Y法》首次以法律的形式對(duì)外商投資企業(yè)的融資形式進(jìn)行明確，進(jìn)一步拓寬融資渠道，為外商投資企業(yè)融資提供便利。在原有的外商投資政策下，外商投資企業(yè)在某些領(lǐng)域的融資行為受到一定的限制，影響了企業(yè)的綜合發(fā)展。隨著《外商投資法》及配套政策的實(shí)施，外商投資企業(yè)可以在明確的法律規(guī)范下選擇更加便利、多樣的融資方式。

二、當(dāng)前外匯管理面臨的主要挑戰(zhàn)

總體來看，《外商投資法》的頒布，體現(xiàn)了我國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大金融行業(yè)對(duì)外開放的決心，不僅有利于深化政府“放管服”改革，也有助于增強(qiáng)外商投資者來華投資的信心。但投資門檻降低和自由程度提高，也意味著跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的上升和外匯監(jiān)管難度的加大，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的外匯管理體系提出了更高要求，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，外匯管理職能定位需進(jìn)一步明確。長(zhǎng)期以來，外商投資外匯管理以登記管理為核心，外商投資企業(yè)的初始登記及后續(xù)股權(quán)變更、增減資等重大信息變更主要依托上游部門的審批或備案?！锻馍掏顿Y法》實(shí)施后，商務(wù)部門對(duì)負(fù)面清單以外企業(yè)不再進(jìn)行審核，外匯管理部門依托前置部門審核外商投資真實(shí)性的管理基礎(chǔ)被弱化，真實(shí)性監(jiān)管責(zé)任和壓力倍增。同時(shí)，因外匯管理部門對(duì)上游部門的登記行為無追溯權(quán)和否決權(quán)，即使對(duì)投資資金來源的真實(shí)性、合規(guī)性有所質(zhì)疑，也難以拒絕辦理相關(guān)登記業(yè)務(wù)，易陷入被動(dòng)局面。因此，外匯管理部門在外商投資管理中的定位和作用需要進(jìn)一步明確。第二，外匯管理政策框架需進(jìn)一步優(yōu)化。《外商投資法》第二條規(guī)定，外商投資是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)。該項(xiàng)法規(guī)實(shí)施后，外商投資者范圍不僅擴(kuò)大到其他組織，而且投資行為除直接投資活動(dòng)外還涵蓋間接投資活動(dòng)，定義范圍更廣。這對(duì)外商投資者境內(nèi)直接投資和資本市場(chǎng)間接投資的外匯管理原則、管理法規(guī)和管理體系均造成沖擊，亟須外匯管理部門對(duì)外匯管理政策框架進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。第三，外商投資資金真實(shí)性審核力度需進(jìn)一步加強(qiáng)。《外商投資法》第二十一條規(guī)定，外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)的出資、利潤(rùn)、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可使用費(fèi)、依法獲得的補(bǔ)償或賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。該項(xiàng)法規(guī)實(shí)施后，外商投資者的資金流出流入更加便利，部分違規(guī)資金可能借道流出或變相流入違規(guī)領(lǐng)域。亟須外匯管理部門有針對(duì)性地強(qiáng)化對(duì)外商投資資金跨境流動(dòng)的真實(shí)性審核，便利辦理流程的同時(shí)，確保外商投資者每一筆流入流出資金都能夠真實(shí)、準(zhǔn)確。第四，外商投資資金合規(guī)性監(jiān)管制度需進(jìn)一步完善?！锻馍掏顿Y法》第三十五條規(guī)定，國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。安全審查，除了外商投資項(xiàng)目自身外，還應(yīng)包含資金來源層面的安全審查，例如資金來源是否涉及恐怖組織和地下錢莊等。這些都對(duì)外商投資資金的合規(guī)性監(jiān)管提出了更高要求，亟須外匯管理部門有針對(duì)性地對(duì)外商投資資金來源合規(guī)性管理制度進(jìn)行完善。

三、構(gòu)建外匯管理新框架的構(gòu)想

新的外匯管理框架應(yīng)在符合我國(guó)外匯管理基本法律法規(guī)的前提下，在穿透式監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管理念指引下，以促進(jìn)投資便利化、實(shí)現(xiàn)外匯高效監(jiān)管為目標(biāo)，運(yùn)用兩位一體的監(jiān)管方式，在完善數(shù)據(jù)采集機(jī)制的基礎(chǔ)上，優(yōu)化負(fù)面清單管理機(jī)制，對(duì)外商投資實(shí)施全周期的真實(shí)性、合規(guī)性管理。第一，建立穿透式信息采集分析機(jī)制。一是完善登記前端信息采集。以“單一窗口、單一表格”業(yè)務(wù)受理為契機(jī)，優(yōu)化跨部門數(shù)據(jù)接口配置，在外商投資企業(yè)完成工商登記、變更后，實(shí)現(xiàn)登記信息及審核材料從市場(chǎng)監(jiān)管部門向外匯管理部門的自動(dòng)推送，實(shí)現(xiàn)外匯管理部門對(duì)外商投資者相關(guān)信息的同步采集。二是完善外商投資運(yùn)營(yíng)過程的信息采集。在不斷完善外匯存量權(quán)益數(shù)據(jù)信息報(bào)送基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高重點(diǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)信息的報(bào)送頻率，在加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域外匯形勢(shì)分析的同時(shí)，為后續(xù)利潤(rùn)匯出及減撤資資金匯出監(jiān)管提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，防范和化解運(yùn)營(yíng)收益集中流出對(duì)國(guó)際收支平衡的沖擊風(fēng)險(xiǎn)。三是建立外匯管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。通過部門間聯(lián)動(dòng)，多渠道多角度豐富外商投資企業(yè)的數(shù)據(jù)來源，建立以資金流向?yàn)槊}絡(luò)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)外商投資主體信息、經(jīng)營(yíng)狀況、資金來源、資金流向等全流程監(jiān)測(cè)，為實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。第二，構(gòu)建部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。一是確定部門間外商投資宏觀協(xié)同管理原則。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，確定一段時(shí)期內(nèi)的調(diào)控重點(diǎn)，通過部門聯(lián)合發(fā)文等方式，統(tǒng)一各部門的調(diào)控目標(biāo)，提高聯(lián)合監(jiān)管的效率和效果。二是豐富部門間聯(lián)合逆周期調(diào)節(jié)手段。當(dāng)跨境資金流出壓力較大時(shí)，可發(fā)揮商務(wù)部門招商引資政策優(yōu)勢(shì)、稅務(wù)部門稅收政策調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)、外匯管理部門資金結(jié)匯政策調(diào)控作用，引導(dǎo)外資流入，反之亦然。三是搭建部門間信息協(xié)同共享平臺(tái)。在目前企業(yè)開辦“一窗通”服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，結(jié)合外匯局跨境金融區(qū)塊鏈服務(wù)平臺(tái)，搭建更為完善的跨部門信息協(xié)同共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門間信息的互通互享。四是建立復(fù)審追溯和異常線索移送機(jī)制。外匯管理、稅務(wù)等部門在后續(xù)登記備案環(huán)節(jié)如發(fā)現(xiàn)外商投資涉嫌進(jìn)入負(fù)面清單領(lǐng)域等問題，可提請(qǐng)審批部門對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行復(fù)審，并對(duì)存在的問題進(jìn)行追溯。在外商投資后續(xù)交易行為中，如發(fā)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)資金用于負(fù)面清單領(lǐng)域投資的，可將相關(guān)線索移送至行業(yè)主管部門，由其按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。第三，完善宏觀審慎管理機(jī)制。一是完善配套的法規(guī)體系。以穿透式監(jiān)管和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理理念為指導(dǎo)，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，為政策實(shí)施提供法律保障。二是充分發(fā)揮宏觀政策的逆周期調(diào)節(jié)作用。從主體和資金兩個(gè)維度切入，運(yùn)用數(shù)量型、價(jià)格型等管理工具，嘗試設(shè)計(jì)一系列宏觀監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，提升對(duì)外商投資跨境資金流出入變動(dòng)趨勢(shì)及境內(nèi)異常流轉(zhuǎn)資金監(jiān)測(cè)的敏感度，及時(shí)出臺(tái)外匯宏觀審慎政策，運(yùn)用宏觀審慎管理工具進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。三是建立宏觀審慎響應(yīng)機(jī)制。通過指標(biāo)設(shè)置、模型構(gòu)建、測(cè)算評(píng)估等方式，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，調(diào)控涉外主體的行為，并通過統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)評(píng)估宏觀審慎政策的實(shí)施效果，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳播。第四，進(jìn)一步完善微觀監(jiān)管機(jī)制。一是完善外商直接投資和間接投資項(xiàng)下法規(guī)文件。加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通銜接，及時(shí)調(diào)整外匯管理政策，進(jìn)一步提升投資業(yè)務(wù)便利化水平。二是完善外商投資外匯管理負(fù)面清單。根據(jù)政策變化實(shí)時(shí)調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容，保證負(fù)面清單的實(shí)效性和規(guī)范性，并逐漸將負(fù)面清單的適用范圍擴(kuò)展至外商投資資金使用的全流程。三是加強(qiáng)對(duì)外商投資資金使用的穿透式監(jiān)管。從資金穿透、主體穿透、時(shí)間穿透、空間穿透四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)外商投資資金的跨境、跨區(qū)域全面綜合監(jiān)管。四是加強(qiáng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析功能建設(shè)。多渠道、多角度豐富行業(yè)利潤(rùn)率、成本率等數(shù)據(jù)來源，建立行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升對(duì)外商投資存量數(shù)據(jù)的分析能力；健全監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系，運(yùn)用數(shù)理模型設(shè)計(jì)行業(yè)公允價(jià)值偏離指標(biāo)，對(duì)偏離度較大的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和核查，提升數(shù)據(jù)分析監(jiān)管質(zhì)效。五是完善對(duì)銀行的考核評(píng)價(jià)體系。創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升對(duì)銀行政策執(zhí)行及業(yè)務(wù)辦理的監(jiān)管力度。第五，建立配套獎(jiǎng)懲機(jī)制。一是建立信用分類監(jiān)管制度。根據(jù)外商投資信用狀況對(duì)交易主體進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并按評(píng)價(jià)結(jié)果將其分為誠(chéng)信主體、審慎管理主體、重點(diǎn)關(guān)注主體和失信主體四類，實(shí)行分類管理。對(duì)誠(chéng)信類企業(yè)通過行政許可“綠色通道”，實(shí)施優(yōu)先辦理、簡(jiǎn)化程序等激勵(lì)政策；對(duì)審慎管理類和重點(diǎn)關(guān)注類企業(yè)加強(qiáng)真實(shí)性審核力度，必要時(shí)對(duì)其個(gè)別資本交易實(shí)施管控；對(duì)失信類企業(yè)的資本交易依法予以限制，實(shí)施約束懲戒。二是建立失信信息披露制度。對(duì)外商投資企業(yè)及其境內(nèi)受益人的失信信息可納入人民銀行社會(huì)征信系統(tǒng)進(jìn)行披露，對(duì)外商投資者的失信行為可通過部門共建的失信信息披露平臺(tái)對(duì)外進(jìn)行公布，提升對(duì)外商投資失信違規(guī)的震懾力，規(guī)范其交易行為。

作者:李勇 崔丹琦 單位:中國(guó)人民銀行濰坊市中心支行