土地征收補償協議糾紛中法律適用探析

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在對集體土地征收補償協議糾紛的審判中，由于行政協議可能會同時涉及行政方面的爭議和民事方面的爭議。欲實現以正確的審判程序及實體法律解決糾紛的目的，需對集體土地征收補償協議行為進行解構，區分行政協議過程當中產生爭議的部分是民事還是行政性質，并在此基礎之上針對不同性質的爭議選擇適用相應的程序和實體法律。

一、問題的提出

行政協議是現代行政法中合意、協商、行政民主精神的具體體現。行政協議具有簽訂主體在協商基礎上共同實現行政目的特點，在集體土地征收補償協議過程中，被征收人可以一定程度上對補償模式和標準實現意思自治，因而通過集體土地征收補償協議能夠使被征收人更加自愿地交出土地。由于立法規范的缺位，實踐中征收主體對征收補償協議的適用方法與定位不盡相同，協議補償制度并沒有被建立并完善，許多地方仍由土地管理部門、地方政府向村委會發放補償款，再由村委會實施二次分配的方式予以補償。同時，行政協議正式納入行政上訴受案范圍的時間并不算長，指導司法實踐化解行政協議糾紛的規范仍不完備。由于上述兩點原因，法院在審理土地征收補償協議糾紛時，在程序與實體方面的法律適用等方面都存有困惑，即在審理土地征收補償協議糾紛時，判斷哪些糾紛的化解需要適用行政訴訟上的程序，哪些需要適用民事上訴上的程序；在審理實體問題的法律適用上應該適用民事類規范還是行政法律規范的問題。

二、爭議性質的判斷

事實上，土地征收補償協議效果的實現并非一蹴而就，其從磋商到締結再到履行，在多個行為的有機組合之下土地征收補償協議才得以開花結果，而協議的糾紛恰恰來自于這些具體環節當中的某個或某幾個。因此，審理模式的構建需要先將土地征收補償協議化整為零，分析其具體環節的性質，在司法實踐當中根據糾紛的性質來選擇適用法律。理論界對于行政協議問題的研究方法，基本上都在圍繞其行政性與協議性，對協議的不同方面就行政性與協議性進行區分研究，而作出這一判斷的決定性因素就是行政機關的高權行為是否介入。由于締約的民事主體不具備行使高權行為的可能性，同時行政訴訟的作用在于審查行政機關行為的合法性。從土地征收補償協議締結到履行到過程到角度，在協議締結階段，征地協議并非像一般協議的締結那樣單獨同締約相對人進行邀約和磋商，而是根據規劃或者擬征收的決定，在一定范圍內向被征收人進行公告或者通知，這一行為實質上是實現征收補償目的的管理手段，具備高權屬性，應認定為行政性行為。在征收補償協議的履行階段產生的糾紛在于作為被征收人的原告方對作為征收主體的被告的履行行為，即對是否補償以及補償的方式和數額不服。而產生如上協議履行糾紛的原因既可能出自高權行為的介入，也有可能是其他客觀因素導致的履行不能。就協議變更而言，不能認為協議變更都屬于民事行為，因為土地征收補償協議內容的產生并不都是來自民事上的意思自治。對于協議雙方在達成合意基礎上進行的不損害第三人利益或公共利益的變更以及民法所規定的情勢變更應當認為是民事性質行為。只有當高權行為介入，即征收主體出于行政效果當變更而去變更行政協議，由于這一過程明顯有高權行為介入因而應當認定其行政性質。對于合同的撤銷與解除，民法典分別規定了對于限制民事行為能力人、欺詐、脅迫、重大誤解、顯失公平的情況下受損害的一方可以在一定時間內單方撤銷民事法律行為的效力。若被征收人及利害相關人因為上述事由主張解除征收補償協議或征地主體基于上述事由而解除協議的，則屬于民事性質行為。若行政機關出于上述事由之外的對征收補償所欲實現的效果進行變化的事由而解除的，則屬于行政性質行為。根據上述分析，司法實踐在處理集體土地征收補償協議糾紛時，如果涉及的糾紛性質屬于單純的民事性質的糾紛而不涉及高權行為，則只需要在程序上依據民事訴訟法，在實體上依據民法典合同編部分的規范進行審判。而當糾紛涉及高權行政性質時，則需要在程序上根據行政訴訟法、在實體上依據2019年修訂的土地管理法以及地方的相關立法和其他規范。

三、法律的具體問題

（一）原告資格

由于集體土地征收補償協議兼具行政性與民事性，在原告資格問題上，需要明確適用民事訴訟規范還是行政訴訟規范。民事訴訟規范和行政訴訟規范當中對于原告資格的規定的差異在行政訴訟法中原告資格對協議相對性的突破。在民事規范當中，合同關系的原告資格需要遵循合同相對性原理，即只有作為締約方以及合同當中的明確規定了權利義務的第三方才能對合同提起訴訟，但就征地補償協議的內容而言，一般規定了征地范圍和補償標準的事項，并不會對第三人的權利義務作出明確規定。而根據行政訴訟法第二十五條之規定，不僅作為行政行為相對人的一方（即征地補償協議的締約方），同行政行為具備利害關系的第三人同樣具備原告資格，這種利害關系則不局限于合同的明確規定，而在于行政行為所造成的事實影響。集體土地征收補償協議可能存在如下幾個方面的爭議：其一是在協議締結方面產生的爭議，其二是因不滿補償方案的范圍與標準而產生的糾紛，其三是征收主體變更補償的范圍標準而產生的糾紛。根據上文之分析可知，以上三個方面的爭議，均具有高權行為介入而使爭議成為行政爭議的可能性。因此宜采取行政訴訟法規定的“利害關系標準”作為原告資格的判斷標準。

（二）審查范圍

就審查范圍來說，如果土地征收補償協議適用民事審查，根據當事人主義的要求，其審查的范圍限于原告有關征收補償協議的訴訟請求。而對于土地征收補償協議的行政性質的司法審查，其范圍則可能超出協議條款本身。新土地管理法第四十七條將集體土地征收補償協議規定為征地審批的必要前置程序。即締結征地補償協議是整個實現征地補償行政效果的一部分。整個實現補償的過程，實際上包括了對土地現狀的調查和社會風險評估、對于“征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等”情況的公示、聽取被征收人的意見、組織召開聽證會以及最后的土地權利人登記的程序。而這些前期的程序最終以土地征收補償協議中的條款的形式與被征收人形成行政法律關系，成為能夠對當事人權利義務直接產生影響的行政行為。據此，對于土地征收補償協議的行政性司法審查范圍標準應包括上述的形成征地范圍與補償標準的全部過程而不限于土地征收補償協議的條款本身。在審查標準上，應遵循合法性審查標準，即審查從對土地情況調研到完成登記最終締結征收補償協議是否符合新土地管理法的程序要求，是否符合法律及行政法規之要求。對于行政具體的補償標準與征地范圍的合理性，一般不在司法審判裁量之限。

（三）協議效力

土地征收補償協議的效力實踐當中一般都認為其成立即生效，但隨著新土地管理法第四十七條將土地征收補償協議的簽訂規定為征地審批的前置程序，司法實踐當中需要重新審視征地補償協議的效力。因為在新的規范體系當中，征地主體即使同被征收人簽訂了征地補償協議，由于該征地決定還沒有得到省級以上人民政府的批準，作為征地主體的縣級人民政府此時還不具備履行協議即征收土地并給予被征收人補償的條件。此時由于協議不具備履行的可能性，所以在協議簽訂之時并不能直接認定協議已經生效。在征地補償協議作為征地審批的前置程序的規范體系中，學界對于征地補償協議的效力主要有“土地征收補償協議不能生效說”“預約協議說”及“成立但未生效說”等觀點。其中“不能生效說”指為了控制土地的使用范圍，合同主體訂立的征地補償合同在未經批準的情況下不發生任何效力。這是基于對公共利益的考量，政府征地是為了滿足公共需求，因此未獲審批的合同即不應當發生效力。“預約協議”說認為土地征收補償協議等締結可以分為訂立預約階段和訂立本約兩個階段。“成立但未生效”說認為在征收補償協議成立時其并未取得效力，直到擬征收決定得到省級以上人民政府審批通過時才能生效。如果采用“不能生效”說會使被征收人在簽訂征收補償協議后付出利益但失去法律保障依據。“預約協議”說雖然能解決征地補償協議作為征地決定批準的前置程序問題，但是實踐當中征地主體與被征地人并沒有先簽訂預約再簽訂本約的習慣，一般都會一次性地完成征地補償內容的全部締約，因此與實際情況不符。所以在新土地管理法所確定的征地補償程序下，宜采“成立但未生效說”，認為其生效的標志為省級以上人民政府批準縣級以上人民政府之征地申請。同時行政協議司法解釋第十三條規定“法律、行政法規規定應當經過其他機關批準等程序后生效的行政協議，在一審法庭辯論終結前未獲得批準的，人民法院應當確認該協議未生效”，表明司法實踐中土地征收補償協議生效判斷的最終節點在于一審法庭辯論結束之前。如果在簽訂征地補償協議后，征地申請未獲批準，擬征收土地的被征收人起訴縣級以上人民政府主張其付出信賴利益的，人民法院應當予以支持。

四、根據爭議選擇適用法律

在集體土地征收補償協議爭議案件的受理方面，如果按照行政性與民事性的區分來構建審理模式，那么案件的受理自然也應當按照行政訴訟法與民事訴訟法相區別。即對于單純民事糾紛的應當適用民事規則，對于行政性糾紛應當適用行政訴訟規則。但由于在對糾紛進行審查之前難以預先判斷其性質，且可能存在一案件兼具兩種糾紛之情況，故實際上應兼取二者之范圍，即選取“并集”作為土地征收補償協議糾紛案件的受理規則。基于土地征收補償協議兼具行政性與協議性，在一個案件的審判當中，可能會遇到既要處理行政性爭議又要審理民事性爭議的情況。此時需要適用不同的審理規則。在審判實踐當中，法官并非將當事人雙方的主張與爭議進行概括性審判的，而是在聽取雙方訴求與答辯的基礎上，首先根據爭議的法律事實與行為確定好爭議焦點，再以舉證質證和法庭辯論的方式逐一審理這些糾紛。在集體土地征收補償協議當中這些糾紛往往圍繞著協議過程當中雙方當事人的行為展開，因此本文對于土地征收補償協議糾紛行政性與民事性的劃分效果在審判實踐當中就表現為法官所總結的不同性質的爭議焦點。依據爭議焦點所圍繞的行為或事實是否有高權性質行為介入，可以將爭議點分為行政性爭議或民事性爭議，并以此來確定適用行政實體法律還是民法典相關規范。在案件判決方面，由于土地征收補償協議以雙方互設權利義務的協議形式存在，其行政性質的行為以協議條款的形式表現。因此被征收人在提起訴訟時，一般會針對協議條款提起如確認協議（部分）的有效或無效、要求征地主體履行協議、賠償被征收人因征地主體違約或締約過失等行為造成的損失等民事性質的訴求。當被征收人針對的條款或征地主體之行為涉及征地主體的高權行政行為時，實際上會發生民事性訴求與行政性訴求的重合，即既具備行政性審查請求之性質又具備民事性審查之性質。在這種情況下，部分民事性請求與行政訴訟請求是等效的，如請求確認協議的有效、無效與確認行政行為的效力，請求履行協議與請求行政機關按照承諾做出行為，以及在行政訴訟和民事訴訟當中請求賠償補償原告之損失等，這些訴訟請求在判決效果上實際上是等效的。而法院作出判決時需要注意的是，在審查有關行政性行為時，基于全面審查之原則，需要對超過被征收人訴求范圍的行政行為的整體的合法性進行審查，并在裁判當中一并作出判決。

五、結語

法律規范是法官在司法過程當中實現公平與公正的工具，只有選對了工具，才能實現維護正義的目的。集體土地征收補償協議具備行政行為屬性較強而民事協議屬性較弱的特點。但這并不意味著司法實踐對于其產生的糾紛的審判過程當中能夠忽略對民事實體法律和民事審判程序的適用。在程序選擇上，應分析具體糾紛的性質，因地制宜地選用程序與實體法律，以此在集體土地征收補償協議糾紛的審判當中統一裁判標準。

作者:肖海生 劉繼漢 單位:河南省高級人民法院 鄭州大學法學院