土地征收實踐探思

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摘要：新《土地管理法》（以下簡稱《新法》）在土地征收制度方面進行了重大調整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補償標準等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎上，結合南京市的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出加強政策保障、注重標準建設、加強基層服務的主要建議，并提出了統(tǒng)籌土地征收的管理監(jiān)督、建立征收全流程信息系統(tǒng)、健全區(qū)片價動態(tài)調整機制的思考展望。

關鍵詞：土地管理法；土地征收；實踐思考

土地征收制度改革是對國家基礎性制度的改變，涉及黨的十九大重點關注的農村土地制度改革、農民財產權益保障、國家糧食安全等重大問題。土地征收制度也是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農民合法權益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實提高被征地農民保障水平，有效維護被征地農民合法權益，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在《新法》及其實施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對現(xiàn)行土地征收工作進行深入研究和分析，進行適法性調整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應當?shù)厣鐣洕l(fā)展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》中的相關規(guī)定，我國吸取了試點地區(qū)征地制度改革的經驗，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實施的軍事外交、基礎設施、公共事業(yè)、扶貧安居、成片開發(fā)及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開發(fā)建設可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，并且必須要經省級以上人民政府批準。

1.2完善了土地征收程序

在以往的實踐中，征地方案公布后，農村集體組織尤其是農民的參與程度非常有限，往往因為缺乏話語權及申訴渠道使得“兩公告”和“聽證”制度形同虛設。第47條就土地征收相關程序進行了明確規(guī)定。完善了土地征收程序，把原來的批后公告改為了批前公告，擬申請征地的地方人民政府應當將征地的有關事項公告“至少30日”，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員等方面的意見，必要時還要就征地補償安置方案召開聽證會。縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議。個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明，這些做法使被征地農民在整個過程中有了更多參與權、監(jiān)督權和話語權。

1.3提高了征收補償標準

修訂前的《土地管理法》規(guī)定，“土地補償費和安置補償費的補償倍數(shù)總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍”。國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）中也有相應的指導意見。但是現(xiàn)今的征地補償費用不僅較低，而且不能反映土地的位置、地區(qū)經濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)產出差別的真實價值，且指導意見比較模糊，不利于實際操作?！缎路ā返?8條就征地補償標準、原則、費用、安置方式等進行了規(guī)定，將“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定。變之前按年產值倍數(shù)的計算方法，為全國范圍內統(tǒng)一實施區(qū)片綜合地價。進一步顯化和明確了農村村民住宅的補償，以保障被征地農民居住權為立法目的，以先補償后搬遷、居住條件有改善為原則，強化宅基地上房屋的物權屬性，不再按照地上附著物進行補償。同時對宅基地及地上房屋被征收的補償方式進行了明確規(guī)定，有助于保障農民合法權益，從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。

1.4合理劃分了中央和地方的土地審批權限

《新法》第46條對中央和地方的農用地轉用審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用；試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。江蘇為8個首批試點省市之一，試點期限為一年。此外，按照“誰審批誰負責”的原則，取消了省級政府批地報國務院備案的規(guī)定。這是完善用地審批制度，轉變政府職能，深化“放管服”改革的要求，有利于優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力；同時賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性地開展工作。

2 實際工作中面臨的挑戰(zhàn)

2.1用地審批權下放帶來的責任與壓力

一方面，原先報省級政府審批的事項，雖然市級層面也進行審查，但更多的是承擔一個“二傳手”的角色。此次試點改革后，市級層面更多地變成了審批事項的“主攻手”，要對審批事項的合法性、合規(guī)性、合理性負總責。這對于市政府及市級自然資源主管部門而言，責任無疑加大了。另一方面，特別強調“放得下、接得住”，還要“管得好”。上級部門將會采用遙感監(jiān)測、互聯(lián)互通的監(jiān)管平臺、“雙隨機、一公開”的方式、建立土地綜合管理評估體系等措施進行監(jiān)督、檢查，如果地方不按相應規(guī)則進行審查和審批，要承擔相應的責任和后果。比如現(xiàn)在在試點范圍內的，如果沒有達到評價標準，就會退出來。這對于市政府及市級自然資源主管部門而言，壓力加大了。

2.2土地征收責任主體變化帶來的監(jiān)管責任

按照《新法》要求，土地征收責任主體壓實到區(qū)政府，屬地責任更加明確。市級自然資源主管部門不再承擔土地征收工作中具體的事務性工作，更多地將眼光投向用地審批事前事中事后的監(jiān)管，更多地將精力投放到用地審批總體承接方案、規(guī)則、標準、要求的制定上來，更多地將視野拓展到盤活農村閑置建設用地資源、服務保障鄉(xiāng)村振興上來，轉變?yōu)楦邔用娓嵌鹊娜型恋卣魇盏娜珮I(yè)務管理，進一步加大監(jiān)管責任。

2.3征地綜合區(qū)片價體系及業(yè)務流程尚未明確

原有的征地區(qū)片價體系需要與《新法》進行銜接，市級層面的“征收工作辦法”需要重新修訂。部分征地補償安置的程序需要前置和重構，流程再造迫在眉睫；在此背景下，伴隨著職能分工尚未明確、規(guī)范文本存在缺位等問題，全市在手項目只能邊探索邊推進，出現(xiàn)了報批難度增加、報批效率低下、報批項目停滯的困境。

3 現(xiàn)有框架下的積極探索

3.1加強政策保障，健全工作機制，高質量開展

用地審批權承接工作一是出臺系列文件，強化政策保障。市政府出臺了由市規(guī)劃資源局代擬的《南京市承接江蘇省委托用地審批權實施方案的通知》，市規(guī)劃資源局配套出臺了《關于承接委托用地審批事項用地審查工作實施細則》《關于進一步加強用地報批實施監(jiān)管的通知》《關于做好土地征收前期工作的通知》“1+3”系列文件，規(guī)范了土地征收工作及用地報批審查的具體內容及程序，建立了精簡高效的工作機制。二是搭建信息平臺，做好數(shù)據支撐。根據土地征收工作的業(yè)務特點，搭建信息化平臺，按照“一體化”政務服務整體部署的要求，建立土地征收管理信息系統(tǒng)，同步建立土地征收工作數(shù)據庫，為報批審查信息提取與共享做好數(shù)據準備。實現(xiàn)了征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理。該系統(tǒng)涵蓋土地征收前期工作的全部業(yè)務內容，通過構建“全流程、全方位、全節(jié)點”在線政務服務新模式，運用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結合的方式，為全市基礎設施建設、重點項目建設等土地征收提供自然資源要素保障。

3.2加強標準建設，梳理工作流程，高標準開展土地征收前期工作

一是嚴格落實征收工作程序。根據相關文件要求，全面梳理土地征收前期工作流程。完善征前“十步驟”流程圖，明確實施主體、壓實工作職責、細化工作內容，確保征前工作穩(wěn)妥有序開展。將原《土地管理法》中的“兩公告一登記”（土地征收方案公告、征地補償安置公告、征地補償?shù)怯洠┎糠殖绦蛞浦翀笈?，作為土地征收前期工作的必要步驟，充分聽取農民意見，進一步規(guī)范和優(yōu)化征地程序。二是嚴格規(guī)范格式文本和公示要求。按照合法合規(guī)性審查的要求，制作統(tǒng)一規(guī)范的公告文本，做到不漏項不缺項；同步開展現(xiàn)場公示和網站公示，做到應公示盡公示，切實維護被征地農民的知情權、參與權、監(jiān)督權，確保不留征地矛盾隱患。

3.3加強工作研究，做好基層服務，高水平開展

政策宣傳解釋工作一是成立工作專班，加強工作研究。按照征地拆遷業(yè)務融合的思路，成立工作專班，每周召開一次工作例會，及時收集工作中存在的問題，開展專題業(yè)務研究，明確工作導向，研討解決方案。二是做好基層服務，強化政策宣傳。召開全市范圍的土地征收工作座談會，幫助各區(qū)全面學習和掌握新規(guī)定、新內容、新變化；主動走訪涉農街道和社區(qū)，開展征收工作現(xiàn)場踏勘，提前了解情況、化解矛盾；配合各區(qū)積極開展宣傳解釋工作，及時講解《新法》等法律政策，解答工作中遇到的各類問題。

4 工作思考與展望

4.1統(tǒng)籌開展土地征收的管理監(jiān)督

結合南京市土地征收監(jiān)管平臺和建設用地報批審查發(fā)現(xiàn)的問題，建議建立年度通報和重大事項專報機制，將土地征收工作開展情況通報各區(qū)政府，督促各區(qū)政府落實主體責任。同時，結合省廳對建設用地審批綜合評估要求，明確審批的規(guī)則、標準及各類要求，建立全市土地征收工作評價機制，采用“雙隨機、一公開”的方式，對全市土地征收工作進行管理和監(jiān)督，提高建設用地審批工作效率。

4.2探索建立土地征收全流程信息化系統(tǒng)

為實現(xiàn)南京市土地征收項目的程序到位、業(yè)務規(guī)范，全面提升征收工作效率和管理水平，建議進一步深化土地征收管理信息系統(tǒng)，打造全市土地征收項目全業(yè)務全流程的統(tǒng)一管理平臺。該平臺涵蓋土地征收前期工作和征地批后實施工作的全部工作內容，并與省廳和市局征地報批系統(tǒng)對接。通過該系統(tǒng)，可對全市征收項目實現(xiàn)全過程、全方位、全覆蓋的網絡化操作，運用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結合的方式，將項目推進、檔案管理、安置補償、資金結算、數(shù)據統(tǒng)計、綜合監(jiān)管等各項事務進行統(tǒng)一管理，打造項目指揮部、街道、區(qū)征收部門、市征收部門等多級部門的信息共享平臺，發(fā)揮移動互聯(lián)網、GIS、大數(shù)據、云計算的優(yōu)勢，實現(xiàn)征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理，助推土地征收管理工作邁入新時代。

4.3健全征地區(qū)片綜合地價動態(tài)調整機制

及時跟蹤做好南京市區(qū)片價動態(tài)調整?！缎路ā芬?guī)定征地區(qū)片綜合地價至少每3年調整或者重新公布。為更好地做好征地區(qū)片綜合地價調整或者重新公布工作，建議建立全市征地區(qū)片綜合地價的常態(tài)化跟蹤機制，及時掌握征地區(qū)片綜合地價補償中出現(xiàn)的情況和問題，為動態(tài)調整征地區(qū)片綜合地價提供基礎數(shù)據和依據。

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作者:夏園 單位:南京市土地整理和集體土地征收管理中心