水資源可持續(xù)利用對策分析

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一、研究綜述

20世紀末國內一批學者開始研究水資源的可持續(xù)發(fā)展。2000年4月，水利部長汪恕誠強調了水資源的重要性，提出社會經(jīng)濟和諧發(fā)展的前提是實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。此后，國內學者開始重視對水資源可持續(xù)利用的研究。在新疆水資源利用的現(xiàn)狀方面，董新光等首先研究了新疆水資源分布特征及利用狀況，然后提出了新疆水資源短缺的5種基本類型，以及水資源短缺的原因。鄧銘江系統(tǒng)地研究了新疆不同地區(qū)的地下水可開采量，超采區(qū)的治理以及潛力區(qū)的開局，并且提出了新疆地下水開發(fā)利用與保護的對策措施。隨著新疆水資源利用矛盾的不斷凸顯，學者們對水資源的可持續(xù)利用和加強管理方面做了大量的研究。左其亭以水資源管理發(fā)展歷程和其存在的問題為背景，進一步研究表明構建現(xiàn)代化水資源管理體系的必要性，水資源管理體系包括水資源管理的“三條紅線”和“河湖水系連通戰(zhàn)略”內涵，希望通過這些措施使得水資源的統(tǒng)籌調配能力得到提高，水環(huán)境狀況得到改善，水旱災害得到緩解，最后希望能夠解決我國三大水問題。婁鳳飛從生態(tài)學的角度提出了新疆水資源開發(fā)利用過程中產生的環(huán)境問題，并提出了相應。陳金木等在梳理水資源管理立法現(xiàn)狀和存在問題的基礎上，分析比較了水資源管理立法的兩種途徑，建議盡快開展《水資源管理條例》立法，并對其定位和需要確立的關鍵制度。但是，我國學者對于新疆水資源的可持續(xù)管理、跨越式發(fā)展等方面的研究相對較少，對新疆水資源的商品性質、建設水市場以及水權交易的研究，更是在近兩年才開始重視起來。本文正是在這樣一個新時期新階段，借簽前人研究成果，繼續(xù)探討新疆水利跨越式發(fā)展所面臨的問題和應對的策略。

二、新疆水資源現(xiàn)狀

（一）總量豐富

2013年全疆水資源總量956．07億立方米，扣除地表水資源與地下水資源重復計算量510．89億立方米，其中地表水資源量905．58億立方米，地下水資源量561．27億立方米。新疆境內共有河流570余條，其中國外來水89．6億立方米；水域面積約5500平方公里，占全國湖泊總面積的7．3％。冰川1．86萬多條，儲量2．58萬億立方米，占全國冰川儲量的42％。新疆河流落差大，水能資源豐富，水能資源總蘊藏量4054萬千瓦，全國排名第四。新疆人均水資源量約為4223立方米，在全國31個省區(qū)直轄市中排名第三位，而全國人均水資源量僅為2400立方米。由于新疆區(qū)域遼闊，單位面積水資源量僅為5萬立方米／平方公里，為全國平均水平的六分之一，位列全國倒數(shù)第三位。

（二）時間、空間分布不均衡

新疆一年四季水資源量分布不均，高山積雪融化供給河流湖泊，來水量受季節(jié)性影響較大。春季來水約占年水量的15％，夏季約占65％，秋冬季占比很小，形成了“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的特征。自20世紀末，受氣候變化和人為因素的影響，洪旱災害發(fā)生頻率較以往明顯增大。新疆水資源地域分布差異很大，西部伊犁水量充沛、東疆干旱缺水，南疆大部分地區(qū)相對北疆嚴重缺水。新疆境內山區(qū)多平原少，且水資源分布與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平極不協(xié)調。比如：額爾齊斯河流域和伊犁河流域的面積僅占全疆的十分之一，但水資源量卻占全疆的三分之一。天山北坡經(jīng)濟帶主要包括烏魯木齊、昌吉市、石河子市、克拉瑪依市等區(qū)域，人口約占新疆總人口的23％，而水資源僅占全疆的7．4％；吐哈盆地及準東地區(qū)是石油、天然氣、煤炭資源的開采基地，但水資源十分匱乏，導致水資源開發(fā)利用度過高。由于新疆天然的水資源分布狀況與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不匹配，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源富集地區(qū)缺水嚴重，天山北坡一帶和吐哈盆地，缺水率超過10％。

（三）使用量逐年增加

新疆水資源總量相對比較穩(wěn)定，年際變幅較小，然而隨著新疆人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，全年用水量卻逐年增加。除用水總量呈逐年增加趨勢外，各結構項用水量幾乎也呈逐年增加的態(tài)勢，，2005－2013年全疆各類水利工程總供水量呈逐年增加的趨勢，占總用水量大約90％的第一產業(yè)每年用水量呈現(xiàn)遞增的趨勢，這體現(xiàn)了我們農業(yè)主要灌溉用水方面還存在一定的可改善之處。工業(yè)用水在總用水量中所占比例雖然不大，但是其用水量逐年增加，隨著以后新疆工業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，用水量必將日益增加，因此有必要盡早采取工業(yè)節(jié)水措施。

三、新疆水資源利用中的問題及原因分析

（一）有效利用程度低，水資源浪費嚴重

為了有效衡量新疆水資源在農業(yè)、工業(yè)和生活等方面的利用程度，主要討論西北干旱區(qū)的內蒙古、寧夏、甘肅和新疆等地水資源的利用情況。為了衡量新疆的水資源利用效率我們選取2012年萬元GDP用水量（億立方米），萬元工業(yè)增加值用水量（立方米），人均年用水量（立方米），農業(yè)總額畝均用水量（立方米），人均GDP（元）等指標。如果用人均GDP表示當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況，在表2中看出，新疆人均GDP在四省區(qū)中位于第三，而萬元工業(yè)增加值用水量和農業(yè)綜合畝均用水量卻在四省區(qū)中排名第三，說明新疆在工業(yè)和農業(yè)方面節(jié)水措施相對是有成效的。然而，農業(yè)綜合畝均用水量的全國平均水平是404立方米，依然低于新疆的用水水平。在萬元GDP用水量和人均年用水量兩個指標中，新疆在四個省區(qū)中用水量都是最大的，因為新疆經(jīng)濟結構等因素的影響，新疆總耕地面積達到5912．02萬畝，農業(yè)用水比重過高，占總用水量的90％以上。由于農業(yè)的附加值較低，直接導致人均年用水量和萬元GDP用水量較大。從以上四個指標的數(shù)值和各省區(qū)的比較分析中，我們可以認為新疆的水資源利用率較低，有效利用程度低。目前新疆水資源浪費嚴重，通過表2發(fā)現(xiàn)新疆人均年用水量達到3657立方米。通過此指標說明：第一，人們缺乏高效節(jié)水的意識。在生活用水方面，水價較低，甚至無償用水的觀念在人們心中根深蒂固，形成了無需珍惜的錯誤認識；在農業(yè)用水方面，水資源比較充裕的地區(qū)，部分農民依然采用大水漫灌的方式，相對于膜下滴灌等節(jié)水灌溉方式投入成本小，缺乏使用灌溉技術的積極性，對發(fā)展節(jié)水農業(yè)的必要性、迫切性認識不足。第二，節(jié)水基礎設施建設上不到位。無論在農業(yè)還是工業(yè)方面，新疆的節(jié)水基礎設施建設始終落后于經(jīng)濟的發(fā)展，多數(shù)建成的水利設施標準低，配套不完善，使用過程中監(jiān)管措施不嚴、效率低下，直接導水資源的嚴重浪費。

（二）供需矛盾尖銳

1．在供需總量上存在著嚴重的失衡，對水資源的需求主要可分為農業(yè)、工業(yè)、居民和生態(tài)四個方面。在2011年新疆水資源供給量523．5億立方米，而需求量至少573．62億立方米，僅缺口量達到50億立方米以上。隨著整個社會用水需求的不斷增加，如果不采取必要的節(jié)水措施或用水制度，新疆的水資源供需矛盾必將日益尖銳。

2．在空間分布上存在嚴重的供需矛盾，水資源區(qū)域分布與經(jīng)濟社會發(fā)展布局不協(xié)調。東疆地區(qū)是石油、天然氣、煤炭資源的富集區(qū)，卻是水資源極度匱乏區(qū)；天山北坡綜合經(jīng)濟帶，集中了全疆56％的經(jīng)濟和科技力量，是我國西部最具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域之一，而水資源僅占全疆的7．4％；然而在伊犁、阿勒泰地區(qū)多年年平均降水位居全疆各地州、市之首，并且河流湖泊和地下水資源比較豐富，遠遠大于本地區(qū)開發(fā)之需要，水資源開發(fā)利用程度較低，并且存在比較嚴重的浪費和污染現(xiàn)象。吐魯番、哈密等地區(qū)無論是地表水還是地下水資源都比較貧乏，由于地方工業(yè)發(fā)展的需要，水資源開發(fā)利用的程度比較高，目前已經(jīng)出現(xiàn)了需求遠大于供給的局面。

3．在時間上存在嚴重的供需矛盾，一年四季水量分配不均，夏天來水量較大甚至發(fā)生洪澇災害而其他季節(jié)來水量少導致干旱。春季供水占年總水量的10％－20％，夏季供水占年總水量的50％－70％，秋季供水占年總水量的10％－20％，冬季供水占年總水量的10％以下。

（三）水資源污染嚴重，污水處理能力弱

新疆作為西北干旱地區(qū)的省區(qū)之一，水資源的污染狀況導致環(huán)境壓力不斷加劇，嚴重影響了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在工業(yè)方面，改革開放以后，隨著科學技術水平的提高，工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的工業(yè)廢水和生活污水被排放出來，大部分廢污水未經(jīng)處理就直接排入鄰近河道，有毒有害的工業(yè)廢水排放對周圍地區(qū)地表水和地下水造成了極其嚴重的污染。農業(yè)方面，大量的山區(qū)徑流被引入到人工綠洲，而又無法排除綠洲中的有害物質，使得土壤次生鹽漬化。由于農田大量的使用化肥和農藥，其排水造成下游河流、湖泊水質的咸化。農業(yè)和工業(yè)方面對于新疆綠洲和土地的污染問題亟需解決，大量的高比率礦化綠洲的出現(xiàn)將會對新疆的農業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)產生重大的威脅。隨著新疆綜合經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)和農業(yè)對水資源的污染逐年加重。工業(yè)廢水的直接排放，對地表水和地下水都產生了不同程度的污染。新疆作為一個農業(yè)大省，農藥和化肥的過量使用使得農田的排水對下游河流和湖泊造成一定的水質咸化。然而，新疆內部的污水處理能力不但沒有提高，反而隨著經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)惡化的趨勢。選取《新疆水利公報》中的數(shù)據(jù)，根據(jù)污水處理率公式：得到2005－2011年污水的排放量呈逐年增高趨勢，中水回收量在2005－2008年逐年降低，到2008年達到最小值0．57億立方米，然后逐年升高直到2011年的0．79億立方米。進一步得到新疆的污水處理率自2005年的0．42開始，逐年在降低，2011年達到0．24。新疆的污水處理率在逐年的下降，與國內部分發(fā)達省份有著較大的差距。因此，為了發(fā)展新疆的生態(tài)經(jīng)濟，污水處理能力依然是亟需解決的難題，有待進一步提高。

（四）地下水資源超開采狀況嚴重

由于過去對地表水與地下水轉化規(guī)律缺乏系統(tǒng)科學的研究，對大規(guī)模地下水開發(fā)缺乏及時的科學指導，也未引起政府足夠的重視。自20世紀80年代開始，水資源比較缺乏，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)如吐哈盆地、天山北坡、塔額盆地等地區(qū)開始出現(xiàn)地下水超采現(xiàn)象，對生態(tài)環(huán)境的維護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展造成了非常嚴重的威脅。新疆經(jīng)濟較發(fā)達和水資源緊缺的地下水超采區(qū)在2005年時已達到17．16億立方米，而且呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。地下水的超采嚴重影響了生態(tài)環(huán)境和農業(yè)灌溉。地下水超采使得地下水位下降，形成大面積地下水漏斗和地面沉降，含水層枯竭，再加上新疆地區(qū)氣候干燥，常年降水量小、蒸發(fā)量極大，非耕地的天然植被，主要靠地下水的補給存活。因此，地下水位的下降導致天然植被衰退，甚至耐旱的胡楊和檉柳都難以存活，進一步導致土地荒漠化。無形當中，增加了新疆的土地荒漠化、沙化程度，給原有的生態(tài)環(huán)境造成了毀滅性的打擊；在農業(yè)方面，由于地下水超采，當?shù)叵滤蚬鄥^(qū)補給后，使得灌溉時的地表水帶來的鹽分逐步向深層入滲，無法向外排出，灌區(qū)周圍側向補給的地下水中的鹽分也在灌區(qū)聚集。在長期大量利用地下水灌溉，又缺乏排水措施的情況下水分經(jīng)騰發(fā)而散失后，鹽分大部分留在土壤中，使土壤含鹽量和地下水的礦化度逐步增加，造成土壤鹽漬化的面積增大。對于農業(yè)生產，嚴重影響了農作物的生長，甚至導致土地的荒廢。

四、新疆水資源可持續(xù)利用對策

（一）調整三次產業(yè)結構，建立高效的水資源管理體制

由于新疆各地州市農業(yè)份額所占比重較大，長期固定的種植結構和種植方式使得土壤的肥力降低，有機質結構惡化，為了保證農業(yè)的產量和產值不得不加大水和其他資源的使用，使得農業(yè)的邊際成本加大。因此，有必要調整農業(yè)的種植結構，提升土壤的肥力、降低用水總量；90％以上的水資源用到農業(yè)中，而其生產總值僅占新疆GDP的29．8％。因此，有必要減少農業(yè)用水的比重而加大對第二、三產業(yè)的水資源投入，從而緩解水資源緊缺的壓力并提高其利用率。水是一種流動的資源，其河流經(jīng)過的每個區(qū)域之間的協(xié)調顯得尤為重要，統(tǒng)籌考慮流域的多種需求，必須以流域為基本單位進行水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調度，才能形成一種高效的水資源管理體制。水的開發(fā)利用，包括開采、調度、使用、排放、污水處理及中水回用等，各環(huán)節(jié)是相互影響的，新疆水資源的管理職能應集中于政府相關部門，全權負責新疆水資源的各項管理事務。從而能夠合理制定相關政策、法律、法規(guī)進而監(jiān)督協(xié)調各方面予以宏觀管理。因此在對水資源的使用環(huán)節(jié)中，包括地下水的違規(guī)超采，水資源的浪費污染，廢水的超標排放等環(huán)節(jié)，如有不規(guī)范、不合理行為，可以依法予以懲罰。

（二）跨流域引水及長距離調水，實施可持續(xù)水利建設

新疆水資源時間和空間分布極不協(xié)調，一定程度上限制了缺水地區(qū)的發(fā)展。為了緩解這種局面，跨流域引水及長距離調水顯得尤為必要。跨流域引水及長距離調水可大大改善水資源分布不均勻的情況，跨流域引水和長距離調水對于緩解新疆干旱缺水地區(qū)的問題能夠起到一定的作用，更能夠緩解地下水的過度開采。對于水資源調出區(qū)域的社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求量進行充分研究，進而確定可供給量，將可供調出的水資源量調入受水區(qū)予以儲存利用，這部分水量不光提高了水資源的可再生性，更為受水區(qū)的經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展做出了巨大的貢獻。比如南疆的塔里木河、新疆西部的伊犁河、北疆的額爾齊斯河、瑪納斯河和烏倫古河，夏季水量龐大、春季和秋季稀少，河水量很不穩(wěn)定。可以科學合理的修建水渠和蓄水庫，不僅可以緩解本區(qū)域缺水時節(jié)的困難，并且可以引流到經(jīng)濟發(fā)展水平較高的缺水區(qū)域，不僅提高了相應河流范圍的抗洪能力同時提升了干旱地區(qū)的抗旱能力，一定程度上緩解了新疆水資源時間和空間分布極不均衡的狀況。迄今為止，新疆水利建設取得了輝煌業(yè)績，興建了一大批水利工程，無論對農業(yè)生產、工業(yè)發(fā)展，還是對抗洪澇災害，都起了一定的作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原有水利設施一部分年久失修，一部分不能滿足多樣化的用水要求，這種工程水利的做法已經(jīng)不能適應可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，新疆水利建設應將水資源、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護緊密聯(lián)系起來，實現(xiàn)傳統(tǒng)水利向可持續(xù)水利的轉變。根據(jù)新疆當?shù)氐臍夂蚝唾Y源特點，科學建設水利工程和城市引水渠道，定期管理維修已有的水利設施。加強山區(qū)水庫的建設，提高對水資源的調控能力，逐步廢棄水量損失大的平原水庫，減少水資源的無效損耗，改善綠洲的生態(tài)環(huán)境。

（三）發(fā)展污水處理技術，提高水資源利用率

新疆境內可以適當修建污水處理工廠，有關部門應嚴格把控工業(yè)廢水的排放標準，進而對廢水進行回收，提高城鄉(xiāng)工業(yè)廢水和城市污水的處理率，然后將處理后的中水在工業(yè)冷卻、農業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)綠化等方面進行充分利用，從而部分緩解新疆缺水的局面。為了促進污水處理技術的進一步提高，政府可以適當?shù)膶⑽鬯幚砉S通過市場運行，在規(guī)定污水處理率（回收的污水與處理后得到的中水的比率）的情況下，對回收的污水或處理后的中水量按照一定的規(guī)則予以補償，并且適當推廣中水的市場價格，使得污水處理工廠能夠真正做到生存、盈利，并且發(fā)展污水處理的技術。提高新疆水資源的利用率，最大程度地發(fā)揮水資源在新疆的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。農業(yè)方面，農八師將先進的栽培方式和滴灌技術相結合研制出了農田膜下滴灌技術，它使得棉花灌水量降低到240－345毫米（常規(guī)灌水量是525－600毫米），這項節(jié)水、高產、高效的技術為解決新疆水資源不足做出了巨大的貢獻，形成了一條鮮明的技術節(jié)水道路。因此，新疆需要加大力度推廣和完善膜下滴灌技術，使得更多的農民接受這項技術，從而真正實現(xiàn)“節(jié)水高效農業(yè)”的目標；工業(yè)方面，有關部門應當具有長遠眼光，堅決調整產業(yè)結構，整改高消耗、高污染行業(yè)，積極推廣清潔、高效生產，增多工業(yè)水的循環(huán)利用次數(shù)，提高利用率。督促企業(yè)進行技術改良，研發(fā)、引進高效節(jié)水設施；生活用水方面，節(jié)約用水，從點滴做起，全面做到生活用水的重復利用。推廣節(jié)水器具的使用，加大用水管道的維護。

（四）建立水權交易市場，推進水權制度建設

現(xiàn)行的水資源配置主要有三個環(huán)節(jié)：一是總量控制，二是水量分配，三是取水許可。由于水資源的所有權歸國家所有，總量控制和水量分配應在自上而下的行政主體間逐級分解。而取水許可環(huán)節(jié)是實現(xiàn)水資源的所有權與使用權的分離，是水資源的微觀配置，市場應當比政府更有效率的在水資源微觀配置中發(fā)揮作用。市場作為水權持有者和水權需求者的交易中介，為水權交易提供平臺，包括公開交易信息，通過價格機制來促進交易的完成，風險防控等。以國家推進資源性產品價格改革為契機，在新疆建設合理的水價機制是不可缺少的。按照中央關于推進資源性產品價格改革的要求，以節(jié)水環(huán)保為宗旨，積極推進水價改革，建立促進水資源可持續(xù)利用的水價形成機制。統(tǒng)一制定各行業(yè)用水定額標準，明確用水定額紅線。根據(jù)各行業(yè)不同的特點，制定科學合理的“梯形水價制度”，對于用水量不符合要求的部分嚴格收取高價，或者依法限制其用水量。從而促進成熟節(jié)水技術的發(fā)展和推廣。在保證總用水量紅線的情況下，形成一個合理的市場水價機制，無論在農業(yè)、工業(yè)以及生活用水方面都能夠形成合理、高效的用水形式。然而，由于現(xiàn)實中的市場是不完善的，存在市場失靈的情況，從而不能夠完全達到資源的有效配置。比如在壟斷、外部影響、公共物品、信息不對稱情況下消費者或生產者的利益將會受到損失。因此，為了最大程度的發(fā)揮市場的作用，在現(xiàn)有《水法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，有必要推進水權相關制度的建立，包括健全的水權產權制度體系、水權交易體系、水法規(guī)體系、水市場監(jiān)管體系、水計量計量檢測體系等。在相關部門的積極推進和引領下，加大宣傳，促進公眾的廣泛參與，力爭形成一個全面、公開、透明的水權制度。

作者：李萬明 單位：石河子大學綠洲社會經(jīng)濟與屯墾研究中心