農(nóng)業(yè)水資源稅改革若干思考探析

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摘要:隨著我國農(nóng)業(yè)用水供需矛盾的不斷加劇，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約利用和可持續(xù)開發(fā)具有重要意義。農(nóng)業(yè)水資源“費改稅”的實施為發(fā)揮資源稅經(jīng)濟杠桿作用提供了契機。但由于農(nóng)業(yè)部門的特殊性，農(nóng)業(yè)水資源稅改革在納稅主體認定、用水計量、定額及稅率核準、征收管理等方面仍存在難點。未來隨著農(nóng)業(yè)水資源稅改革的不斷推進，需要通過多途徑開展主體認定，建立雙額階梯，探索稅率動態(tài)調(diào)整，發(fā)揮農(nóng)民自主治理，實現(xiàn)水資源稅的有效管理。

關鍵詞:農(nóng)業(yè)水資源稅；功能定位；問題分析；對策建議

一、引言

我國是一個人均水資源嚴重短缺的國家，近年來隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，水資源短缺問題已成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。因此我國急需調(diào)整資源管理政策以促進水資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護。2016年，財政部、國家稅務總局、水利部聯(lián)合《水資源稅改革試點暫行辦法》，以河北省作為全國首個試點率先開展水資源費改稅工作。2017年中央進一步擴大試點范圍，將北京等9個省(市)納入第二批水資源費改稅試點地區(qū)。2019年開始施行的《中華人民共和國資源稅法》明確規(guī)定對取用地表水和地下水的單位和個人試點征收水資源稅。水資源“費改稅”試點以來，各地在實踐探索中取得了一定的經(jīng)驗，征收水資源稅對規(guī)范社會取用水行為的杠桿作用也在逐步顯現(xiàn)，其中城鎮(zhèn)生活、工礦企業(yè)等非農(nóng)部門由于具有較好的水資源費征收工作基礎，稅改工作開展相對容易，農(nóng)業(yè)部門由于涉及面廣、工作量大，是整個水資源稅改革中操作難度最大的領域。而農(nóng)業(yè)作為我國最主要的用水部門，也是基礎性產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，水資源供需矛盾尤為突出。因此，當前急需深化水資源費改稅在農(nóng)業(yè)領域的改革，科學設計農(nóng)業(yè)水資源稅的征收制度，合理確定農(nóng)業(yè)水資源稅率及征繳方式，發(fā)揮好稅收調(diào)控作用，促進農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約使用和可持續(xù)開發(fā)利用。

二、農(nóng)業(yè)水資源“費改稅”功能定位

水資源費作為一種行政性收費，由縣級以上地方水行政主管部門征收，但由于基層水政執(zhí)法力量相對薄弱，執(zhí)行保障措施較為單一，其征收的強制性較弱，使農(nóng)業(yè)用水超采、浪費嚴重等社會效用損失無法體現(xiàn)在用水價格之中，難以發(fā)揮其矯正負外部性的作用。水資源稅的制定和征收有明確的法律文件依據(jù)，且征收主要由各級稅務機關執(zhí)行，具有法律強制性和征收監(jiān)管嚴格性等特征，相較于水資源費，其剛性約束較強，具有更好的穩(wěn)定性，能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中的外部成本有效內(nèi)部化。作為資源管理的重要政策工具，農(nóng)業(yè)水資源稅功能定位主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)提高用水效率長期以來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和糧食安全問題，用水價格制定主要考慮工程供水成本因素和農(nóng)戶承受能力，一直處于較低的水平，農(nóng)民缺乏節(jié)水意識和動力。水資源費作為一種資源成本是水價的重要補充，用以體現(xiàn)資源稀缺性和調(diào)節(jié)供求關系，但由于在實際中存在征收困難，則無法有效發(fā)揮其杠桿作用。通過征收農(nóng)業(yè)水資源稅，可以實現(xiàn)稅收與資源價格的聯(lián)動，將資源價格和稅收結(jié)合，充分反映資源的稀缺性和資源價格的變動。農(nóng)業(yè)水資源稅可以引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水方式，減少不必要的水資源浪費來維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，有利于農(nóng)民增強節(jié)水意識和動力。

(二)調(diào)整用水結(jié)構(gòu)農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理也是制約當前我國農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的重要因素之一。近年來，在我國北方地區(qū)存在嚴重的地下水超采現(xiàn)象，引發(fā)了地面沉降等一系列生態(tài)環(huán)境問題。這其中又以農(nóng)業(yè)為最主要地下水開采部門，以華北平原為例，農(nóng)業(yè)地下水用量占地下水總用量的79%。通過對地表水和地下水稅額的差異設計，以及提高嚴重超采地區(qū)地下水稅額標準，可以調(diào)節(jié)地表水和地下水不合理的用水比例，實現(xiàn)對地下水開采的抑制，鼓勵其增加地表水使用量，從而優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。目前，絕大部分地區(qū)在制定各行業(yè)稅額標準時均對地表水和地下水進行了區(qū)分，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，地下水稅額平均達到地表水的2倍(表1)。

(三)優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)種植結(jié)構(gòu)需適應地區(qū)水資源稟賦條件，對于水資源稀缺和地下水超采地區(qū)，不適宜大面積種植耗水量大的作物。以河北省為例，近年來農(nóng)業(yè)地下水大量超采與其種植結(jié)構(gòu)高度相關，作為全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河北地區(qū)最主要的糧食作物小麥是典型的高耗水作物。且小麥灌溉季節(jié)集中在旱季，地表水供應不足，農(nóng)戶不得不大量開采地下水以保證灌溉。水資源稅帶來農(nóng)業(yè)用水成本的變化，相較而言會更多地影響高耗水作物的生產(chǎn)利潤，農(nóng)戶有動力轉(zhuǎn)向種植低耗水作物以尋求更高的利潤。此外，在確保糧食安全底線前提下還可以通過不同作物的差異化征收，對高耗水作物設置更高稅額，進而影響農(nóng)民對種植作物的選擇，有利于優(yōu)化配置區(qū)域作物種植結(jié)構(gòu)。

三、當前農(nóng)業(yè)水資源稅征收中存在的問題

(一)納稅主體認定難農(nóng)業(yè)具有分布范圍廣泛且分散的特點，因而相較于城市居民用水和工業(yè)用水戶而言，農(nóng)業(yè)水資源稅的納稅主體認定更為復雜。此外，由于納稅主體認定往往依據(jù)于終端取水設施，但在現(xiàn)實農(nóng)業(yè)灌溉中由于經(jīng)濟成本和土地細碎化等因素的制約，常常存在多個農(nóng)戶共同使用若干終端取水設施的情況，且農(nóng)戶用水用途和來源也會隨著土地流轉(zhuǎn)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以及氣候變化等因素發(fā)生動態(tài)變化，導致納稅主體缺乏穩(wěn)定性，核實納稅主體工作量過于龐大。

(二)用水核定不精準現(xiàn)行水資源稅采取從量計征的征收方式，決定了計量取用水量的重要性。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水實現(xiàn)精準核定仍存在不少困難，一方面，地表水灌區(qū)當前大多僅能實現(xiàn)渠首計量，斗口的計量方式和精準度各不相同。另一方面，對于不具備取水計量條件的地區(qū)，特別是使用地下水地區(qū)，由于機井安裝水表等取水計量設施建設和維護成本較高，做到大范圍普及存在一定難度，而“以電折水”的方式由于受機井深度、設備功率等多因素影響存在差異，目前尚不能實現(xiàn)十分精準，農(nóng)民對統(tǒng)一的折算系數(shù)認可度不高。

(三)定額、稅率標準不合理目前農(nóng)業(yè)水資源稅主要針對超出定額用水部分進行征收，但試點地區(qū)普遍存在用水定額偏高的問題，導致農(nóng)業(yè)用水納稅比例過低，影響水資源稅政策效應的有效發(fā)揮。此外，定額劃分籠統(tǒng)，不能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門不同行業(yè)、甚至不同作物品種對水資源需求的差異，也會導致在實際管理中農(nóng)民對稅收政策合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。關于超額用水稅收標準，當前各試點地區(qū)最高僅按0.2元/m3征收，遠低于其他行業(yè)的征收標準，難以實現(xiàn)促進用水效率提高和保護水環(huán)境的政策目標，同時過低的稅額標準不能準確反映水資源的稀缺性，還會影響農(nóng)戶對水資源緊缺程度的正確認識，不利于農(nóng)戶形成良好的節(jié)水意識。

(四)征收管理難度大農(nóng)村居民具有居住分散和文化程度相對較低的特征，這給稅收征繳帶來困難。一方面，農(nóng)民對征收農(nóng)業(yè)水資源稅了解和認可程度較低，具有一定抵觸情緒，且學習納稅申報能力較差，難以獨立完成個人報稅。若完全由稅收部門進行強制征繳，過于繁雜的征收工作量將會大大推升管理成本。另一方面，長久以來，農(nóng)村在灌溉用水管理方面常常與社會網(wǎng)絡和非正式規(guī)則掛鉤，具有復雜性，很難完全厘清農(nóng)村用水關系，統(tǒng)一、固化的稅收管理機制也無法全面適應農(nóng)村灌溉管理工作。

四、對策與建議

(一)分類明確納稅主體，逐步推進用水計量鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水戶數(shù)量多、分布分散、用水結(jié)構(gòu)復雜、計量設施不完善等情況，對納稅主體的認定應充分考慮灌溉管理特征，在具體實踐中，對于取用地表水用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可依據(jù)末級渠系管理人進行認定，無取水管理人地區(qū)認定灌區(qū)管理機構(gòu)為納稅人。對取用地下水且裝有計量設施的，以終端計量取用水戶為納稅人;未安裝計量設施的，以向供電公司計量繳費的單位或管理人為納稅人。要大力推進用水計量設施的建設力度，只有保證取用水計量設施普遍安裝，才能使從量計征的征收辦法落到實處，減少征納雙方的矛盾，提高稅收征收管理的效率。對仍不具備普及安裝條件地區(qū)，優(yōu)先對規(guī)模農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營組織進行計量設施安裝，逐步推進分散農(nóng)戶集約化管理。組織開展大范圍典型灌區(qū)、典型機井折算系數(shù)的測定，完善以時定水、以電折水等計量方式。同時還要鼓勵各地因地制宜，結(jié)合地區(qū)特征探索其他可操作的計量方式。

(二)建立“雙額”階梯對超額農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅實質(zhì)上是一種懲罰機制，而征收農(nóng)業(yè)水資源稅的主要目的在于促進水資源的節(jié)約利用和合理開發(fā)，其調(diào)控意義大于稅收收入。因此可以逐步探索易于操作、農(nóng)戶普遍接受的節(jié)水稅收獎勵機制，實現(xiàn)水資源稅的獎懲并行。建議在試點地區(qū)推行水權(quán)額度和用水定額“雙額”階梯制度。水權(quán)額度由地區(qū)可用水資源總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地規(guī)模決定，體現(xiàn)地區(qū)水資源稟賦條件。用水定額則體現(xiàn)作物生長需要用水的客觀規(guī)律，要摸清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水狀況，給出分區(qū)域、分規(guī)模、分作物、分經(jīng)營類別的定額標準體系。同時為促進水資源稅收政策的發(fā)揮，可以考慮在合理區(qū)間范圍內(nèi)從低制定用水定額標準。在實踐中，對實際用水量低于水權(quán)額度的農(nóng)戶，可以通過剩余水權(quán)回購或稅費優(yōu)惠的方式進行獎勵。用水量高于水權(quán)額度但低于定額按平價征收水費，超出定額部分則加征水資源稅，從而提高農(nóng)戶主動節(jié)水的意識和積極性。

(三)積極探索農(nóng)業(yè)水資源稅征收標準動態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)水資源稅額的設定涉及資源使用調(diào)節(jié)和總體農(nóng)業(yè)政策導向。建議在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承受能力、保障基本生產(chǎn)的前提下，逐步提高征收標準，以切實發(fā)揮水資源稅的政策效應。同時，標準的制定還必須統(tǒng)籌考量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段和水資源條件的變化，積極探索動態(tài)調(diào)整機制，建立征收標準與經(jīng)濟發(fā)展、資源稀缺性、氣候條件、節(jié)水目標變化的聯(lián)動。一是要結(jié)合地區(qū)農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標的動態(tài)調(diào)整征收標準，對需要調(diào)減的高耗水作物逐步提高征收標準，適應農(nóng)業(yè)部門總體發(fā)展目標。二是根據(jù)降水量季節(jié)、年際分布差異進行動態(tài)調(diào)整，在枯水年適時降低征稅標準緩解農(nóng)民用水壓力，體現(xiàn)水資源豐歉差異變化。三是根據(jù)調(diào)節(jié)效果進行動態(tài)調(diào)整，對節(jié)水灌溉改造較好、滿足用水平衡的地區(qū)可適當降低征收標準，對節(jié)水灌溉推廣較慢、持續(xù)超采地區(qū)則考慮進一步提升標準。

(四)創(chuàng)新管理方式，鼓勵農(nóng)民自主治理稅務部門應避免“大包大攬”的管理方式，要發(fā)揮自治組織在村一級水資源管理分配中的主導作用，賦予其充分自主權(quán)。在長久的灌溉實踐中，村集體內(nèi)部往往形成了普遍認可、具有約束力的水資源管理非正式規(guī)則，要尊重村集體內(nèi)部水資源自主治理運轉(zhuǎn)機制，調(diào)動村莊和村民的主體能動性和積極性?？梢灾鸩綄r(nóng)民用水協(xié)會等組織開展稅務認證，通過制度化的方式賦予合理性，依托用水自治組織同農(nóng)業(yè)用水戶建立廣泛聯(lián)系，鼓勵由用水自治組織配合開展稅務宣講、申稅培訓和代征繳稅費工作，在村級層面實現(xiàn)水資源稅有效管理，提升稅務管理工作效率。

作者：劉維哲 王西琴 單位：中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院