長江水資源開發保護思路與對策
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長江是我國重要的戰略水源地和生態安全屏障，是中華民族經濟社會發展的重要支撐［1］。長江水資源不僅承載著流域內經濟社會發展的重任，而且還通過南水北調等引調水工程惠澤到華北、西北、蘇北及山東半島等地區。自20世紀80年代以來，在經濟高速發展和全球氣候變化等多重因素影響下，長江水環境惡化、水生態損害、水資源短缺與水旱災害等新老水問題(以下簡稱四水問題)凸顯，近2a加大治理后雖有所好轉［2］，但形勢仍然嚴峻且諸多問題相互交織。
1．1水資源問題。水資源供給保障能力還不夠強，局部地區還存在著水資源短缺，同時水資源利用方式較為粗放，廢污水排放量巨大，水質型缺水成為水資源短缺的新特點［3－4］。2018年，長江流域萬元工業增加值用水量為全國平均水平的1．5倍，灌溉畝均用水量高出全國平均水平的10%以上;與全國節水先進地區相比，節水管理與節水技術還比較落后。2018年，流域內工業建筑業和城鎮生活及第三產業廢污水排放量為344億t，占全國的40%以上;另估計有300億t左右的農業農村廢污水排放。長江干支流沿江城市江段不同程度受到污染，均存在一定的水質型缺水，尤其是枯水季節，水質型缺水更為嚴重。1．2水環境問題。江河湖庫水質仍然堪憂，未來潛在的水環境風險高。近些年來，農業糧食增產、城鎮化和工業化等經濟社會活動帶來大量廢污水排放，對江河湖庫水體造成了嚴重污染，總磷總氮等污染物濃度普遍超標［5－6］。目前長江干流水質尚可，但部分支流水質較差，岷江、沱江等局部河段水污染問題突出，湘江等部分河流重金屬污染治理還未完全到位，洞庭湖水質正處于向富營養過渡階段，鄱陽湖水體維持在中營養水平，三峽庫區部分支流處于輕度富營養化狀態。農業農村面源污染問題日益突出，是導致大多數中小型湖庫和堰塘富營養化的主要原因。更令人擔憂的是，長江沿岸重化工企業密布，流域內30%的環境風險企業位于飲用水水源地周邊5km范圍內，各類危、重污染源生產儲運集中區與主要飲用水水源交替配置，潛在的水環境風險和突發性水污染事件不容忽視。1．3水生態問題。水生態系統受損嚴重、生物多樣性下降、魚類資源銳減。與20世紀50年代相比，長江中游天然濕地減少了70%，江湖關系不暢、河道阻隔，生物棲息地受到破壞，魚類產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等生境條件難以得到保障。目前長江干支流上游水庫群建設阻斷了河流通道，改變了水文水沙及營養物質輸送過程，中下游湖泊、濕地功能退化，洞庭湖、鄱陽湖枯水期延長，從而導致長江水生生物多樣性指數持續下降，多種珍稀特有物種瀕臨滅絕［7］，中華鱘、達氏鱘、胭脂魚、“四大家魚”等魚卵和魚苗大幅減少，受威脅的魚類種類占全國總數的40%，白鰭豚已功能性滅絕，江豚面臨著極危態勢。1．4水災害問題。洪澇和干旱災害問題仍然不容輕視，全球氣候變化和人為因素造成的洪澇干旱災害事件呈增加的趨勢。長江水資源充沛但時空分布不均，70%以上的徑流集中在6～9月，且以洪水形式出現，枯水期水資源相對不足。近年來，氣候變化不僅帶來了更為頻繁的洪澇和干旱事件［2］，也加大了水資源系統的供給脆弱性，尤其是干旱和枯水期，生活、生產、生態用水矛盾突出，再加上不合理的工程運行調度和取水排污行為，容易造成嚴重的生態環境災害。1．5管理體制機制問題。長江水資源開發保護管理體制機制不健全，缺少流域統籌和綜合性保護法規，社會化管理和市場化運作還有待發展。長江水資源開發保護涉及防洪抗旱、電力調度、用水管理、航運交通、國土資源、生態環境，以及上下游、干支流等沿岸眾多地方政府。長江經濟帶橫跨東中西部3個區域，各地區處于不同的發展階段、不同的發展水平，各地區各部門之間的不同訴求容易導致利益沖突［8］。目前跨部門跨區域的聯動協調不夠，協商和爭端解決機制不完善等問題制約著流域統籌管理［9］。流域規劃的剛性約束作用還不明顯，規劃的落實和監管力度不夠，流域水利水電工程和跨流域調水工程統一調度體制、生態補償機制和跨省河湖監管制度亟待建立和完善。流域管理的社會參與程度不高，市場化運作和社會投融資在長江水資源開發保護中的作用還有待發揮。長江目前存在的這些問題，不單單是水資源、水環境、水生態和水災害或者涉水管理等某一方面的問題，而是這些問題相互交織在一起。
2長江水資源開發保護面臨的新要求
推動長江經濟帶發展是黨中央的重大決策，是關系到國家發展全局的重大戰略。《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出:要將長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發展的創新驅動帶、具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶等四大戰略目標。同時指出:推動長江經濟帶發展要遵循江湖和諧、生態文明等基本原則，要建立健全最嚴格的生態環境保護和水資源管理制度，強化長江全流域生態修復，尊重自然規律及河流演變規律，協調處理好江河湖泊、上中下游、干流支流等關系，保護和改善流域生態服務功能。在保護生態的條件下推進發展，實現經濟發展與資源環境相適應。明確要求:①到2020年，實現長江經濟帶生態環境明顯改善，水資源得到有效保護和合理利用，河湖、濕地生態功能基本恢復，水質優良比例達到75%以上，生態環境保護體制機制進一步完善等目標;②到2030年，實現水環境和水生態質量全面改善，生態系統功能顯著增強，上中下游一體化發展格局全面形成，生態環境更加美好、經濟發展更具活力、人民生活更加殷實等目標。伴隨著長江經濟帶發展戰略的實施，提出的長江大保護要求，可以說是我國治水治江歷史上的重大轉變，是適應生態文明建設的重要舉措，具有跨時代的意義。歷史上的長江治理與開發，主要是為了消除水災害、開發水資源和利用水電能源，以保障防洪、供水、糧食、能源和航運等安全，但是對河湖生態環境的關注和保護不夠。現如今，長江治水矛盾發生了重要變化，人們在基本水安全保障得以滿足的基礎上，對美好生活、美好環境的要求與日劇增，更加期待人與水及自然的和諧［10］。因此，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性的位置，“共抓大保護、不搞大開發”。長江經濟帶發展和長江大保護，對長江水資源開發保護提出了新的更高的要求。不僅要求進一步提高基本水安全保障，為長江經濟帶規劃的順利實施保駕護航，更要求恢復良好的水生態環境條件，修復長江生態系統，保護生物多樣性，滿足人們日益增長的水文化需求。
3長江水資源開發保護系統治理思路
如何適應長江經濟帶發展和長江大保護的要求，關鍵是要正確把握長江水資源開發保護與水環境及經濟社會發展之間的關系。當前及今后10a內，長江水資源開發保護的重點是水環境治理，而水環境問題不單單是一個專業問題，更多的是一個社會問題。可以這么說，當前長江水資源開發保護面臨的問題，比歷史上任何一個國家的大河流域都要復雜［11－12］。如果還是按照傳統的經濟社會發展模式和水資源開發利用方式，未來隨著氣候變化的影響和人類活動的進一步增強，在水資源、水環境、水生態、水災害等方面，必然會出現制約長江經濟帶發展的重大水問題。在這些重大約束性水問題中，水環境問題必將首當其沖。為此，當前迫切需要根據新要求來調整長江水資源開發保護的思路，以水環境改善為突破點，實施四水共治，以適應長江經濟帶建設和長江大保護的要求。3．1流域統籌系統治理。要從流域統籌系統治理的哲學角度，綜合研判長江水資源、水環境、水生態和水災害等四水問題的內在關系和變化趨勢，以問題為導向，按照長江經濟帶建設和長江大保護要求，科學編制四水共治規劃和系統治理方案。在20世紀50年代中華人民共和國成立初期，長江治理工作首要目標是整治江湖和減輕水患，通過構筑堤防來保護沿江地區人民的生命財產的基本安全，重點是兩湖治理和長江中下游蓄滯洪區的建設。20世紀60～70年代為農田水利改造期，為了解決糧食生產安全問題，在“水利是農業的命脈”指導思想下，長江流域掀起了農田水利建行高潮，興建了大批中小型水庫、灌溉渠系和抽水泵站，初步保障了糧食生產的用水安全，同時城鎮的供水基本上得到了保障。20世紀80～90年代，是大型水利水電工程建設期，重點是加高加固荊江大堤等重要堤防，以提高防洪安全保障;同時為了加強水電開發和航運發展，流域內開始建設一批大型水利樞紐工程。進入21世紀以來，長江流域進入了水利建設與水資源綜合開發利用的全盛期，江湖治理和水電工程建設進入高潮，在水資源開發利用強度急劇增加的同時，水環境、水生態問題開始暴露出來。當前及今后可能面臨的水問題，不單是某一方面的問題，更多的是系統性問題［13］。因此，需從流域全局角度對水資源、水環境、水生態、水災害等四水方面的問題實施系統治理。3．2以水環境改善為突破點的水資源開發保護思路。目前長江水環境惡化，已經成為制約長江流域水資源綜合利用和經濟社會發展的瓶頸。為此，需要按照山水林田湖草是一個生命共同體理念，對水資源短缺、水環境惡化、水生態損害、水旱災害等四水問題實施系統治理。這其中首要的是減少污染物的入河，改善江河湖庫的水質;其次是適度恢復江湖水系，改善河流水文泥沙及營養鹽環境條件;修復以往人為活動造成的環境破壞，做好水源地涵養保護、水庫群生態調度、江河湖泊洲灘與岸線生境修復;同時還要著重研究經濟社會發展與水環境之間的關系，調整產業結構和經濟社會發展模式，禁止高污染、高耗水產業發展，建成節水防污型社會。3．3重視經濟與法律手段。當前長江水資源開發保護存在著很多的問題，不僅僅是技術和管理上的問題，更多的是一個社會化的問題。因此，在加強流域綜合管理和科技支撐的基礎上，更要重視經濟與法律手段;同時，通過生態文明建設引導社會公眾愛水護水節水等水文化發展。這其中迫切需要轉變傳統的行政管理+技術手段的治水觀念，更多地從社會管理角度，通過法律和經濟手段來做好水資源開發與保護。今后面對錯綜復雜的新老水問題，以及長江經濟帶建設和長江大保護提出的更高要求，長江水資源開發保護僅僅依靠管理與技術的雙輪驅動是不夠的，還迫切需要經濟和法律這兩輪，四輪驅動再加上文化這個方向盤，才是新時期長江水資源開發保護的現代化選擇。
4以水環境改善為突破點的長江水資源開發保護對策及建議
長江水資源開發保護中，水環境問題最為突出，也是最為關鍵的。長江水資源總量不缺，除了局部地區屬資源型和工程型缺水以外，大部分地區的缺水為水質型缺水，曾經被人稱為“有水皆污”。長江病了，病得不輕，主要問題也是水環境的惡化，導致了長江生態系統的退化和損害。雖然長江水質總體相比于北方河流較好，但支流和湖泊水質與之前相比仍較差，部分城市鄉鎮和農村周邊的黑臭水體，嚴重影響著居民的身體健康、生活品質和景觀面貌。以水環境改善為突破點對長江四水問題進行系統治理，就是抓住當前階段長江水資源開發保護中存在的主要矛盾。水環境一旦得到改善，水資源短缺和水生態退化問題也會隨之得到有效解決。當前及今后，針對如何以水環境改善為突破點做好長江水資源的開發保護，提出以下具體對策。(1)堅持水資源保護是水資源開發利用的前提，制定以長江水質提升為主的長江水環境改善對策。①要將長江水環境改善目標細化到河流和地區，目前《長江經濟帶規劃綱要》明確提出到2020年，長江水質優良率(地表Ⅲ類水標準)達到75%以上，而沒有明確提出2030年的水質目標。個人建議:到2030年長江水質應進一步提升，重要飲用水源地的水質優良率(地表Ⅱ類水標準)應達到50%以上，干支流及主要湖泊水庫的水質優良率(地表Ⅲ類水標準)應達到90%。②按照長江重要江河湖庫水功能區和控制性斷面水質達標要求，確定流域與區域相結合的工業、建筑業、第三產業和城鎮生活廢污水排放總量控制目標，重點制定長江經濟帶城市群和工業園區的污染物逐年減排方案。③制定并嚴格執行長江取水許可和排污許可負面清單制度，禁止高耗水高污染企業和工業園區建設，同時制定并嚴格執行工業、建筑業、第三產業和城鎮生活等污染物排放定額管理和監督處罰制度，以此促進產業發展和生活方式轉向綠色低碳低污染。④進一步提高廢污水處理標準，尤其是要提高磷污染物處理標準，以有效減少入河污染物，這其中運用水價杠桿，提高水價并將廢污水處理費用提高至占水價比重的60%以上，以此提升廢污水處理能力和效果。以德國為例，德國各州的平均水價約為5歐元/m3，其中自來水水價約為1．5～2．0歐元/m3，污水處理水價約為3．0～3．5歐元/m3。另外，德國制定了《廢水收費法》及其配套懲罰和獎勵政策，當排污企業排放的污水濃度達到了規定的最低要求時，可以減少或免于交費，反之就要繳納較高的罰金。完備的立法和嚴格的執法，使得德國的污水99．5%都得到了有效的處理，從而保證了國家水質安全。(2)以政策措施為導向，攻克農業農村面源污染頑疾，促進農業農村綠色可持續發展。長江流域農業面源污染治理將是一項長期的工作，需要處理好農業發展與農村環境保護之間的關系，應及早制定《長江流域農業面源污染防治條例》，積極引導農村地區施行綠色發展模式，走可持續發展的道路，應從戰略高度部署好農業面源污染的防控工作，建立有利于農業面源污染控制的服務市場機制。對于國土資源、生態環境、水利和農業等相關部門，應理順管理體制，針對農業面源污染的復雜性、廣泛性和難以治理的特點，建立協調和綜合治理機制，實行從源頭到排污口的全過程監控和治理。通過政策引導和市場培育，逐步將農村環境改善與面源污染防治轉變為一項有利可圖的農業服務產業，從而成為農業經濟發展的新增長點，促進農村就業和農業科技推廣。在面源污染嚴重地區，將農業補貼政策與農村環境改善和農業面源防控結合起來，優先推廣循環生態農業發展模式。通過培育更多與農業面源污染防控相關的農業服務公司，不僅可以做到從源頭上控制農業面源污染，而且還可為農村經濟發展提供新的增長點和就業門路，更有利于生態農業科技的推廣應用，以形成良好的農業生產和污染防控鏈。從山水林田湖草系統治理角度，實現源頭防控、過程消減和末端治理相結合。(3)制定沿江城市和工業園區的水環境風險管控方案，消除突發惡性水環境事件隱患。長江流域4．5億人的飲用水，其95%以上來自地表水源，由于人口密集，即使是局部地區發生污染，受影響人數也很多。以位于三峽庫區重慶的化工廠為例，一旦發生危化品泄露入江，將危及三峽庫區及長江中下游沿江千萬計人口的飲用水安全。因此，除了針對這些化工園區及危化品生產運輸等環節加強監管以外，還應在對環境風險進行科學評估的基礎上，制定水環境風險管控對策方案。(4)以提高生境多樣性、連通性與適宜性為目標，逐步和適度恢復江河湖庫水系連通格局，重構健康水循環和保障魚類產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道。分析長江重要水生生物對河湖岸線和內河洲灘水生境需求，從保護長江水生生物角度，對長江重要河湖岸線和內河洲灘的水生境進行修復與保護，重點加強受清水下泄影響較大的洲灘濕地保護。從上下游統籌和江湖聯動角度，依托水利水電航運工程和水系連通工程，實施水量水質水生態聯合調度［14］，提高水體流動性、提升江河湖庫自凈能力，維系河流自然脈搏和生態需水過程，營造適宜生物多樣性發展的多樣水環境條件。(5)重點抓好城鎮生活和工業節水，并在有條件地區大力發展水肥一體化設施灌溉農業，在節水的同時，減少污水排放。隨著城鎮化進程的加快，城鎮生活用水增加較快，每增加1．0m3左右的用水，就會帶來0．7m3左右的污水。因此，一方面要加強城鎮生活節水，另一方面還要適當提高污水的處理標準。目前長江經濟帶規劃的實施，要求污水處理廠排放標準由一級B提高到一級A，今后可進一步適當提高，尤其是對磷污染物的處理要強化。目前，長江流域農業用水量占總用水量的60%以上，節水大有潛力。對于經濟較為發達的地區，可在有條件的灌區實施水肥一體化管理，這樣既能實現灌溉水和化肥的高效利用，也能大幅減少化肥流失產生的農業面源污染。水資源浪費是一個社會問題，因此做好節水工作，必須依靠經濟、法律和文化等手段。比如適度提高水價、出臺節水管理條例和辦法以及加強社會宣傳等。(6)統籌水旱災害防治和洪水資源利用，實施洪澇干旱和水資源風險集合管理。長江水資源相對充沛，但70%左右的水資源是洪水，難以得到利用或存在著風險。今后隨著長江經濟帶的發展，以及對流域外調水的增加，要滿足這些新增水量的需求，最有可能的開源途徑就是加大對汛期洪水資源的利用。另外，隨著全球氣候變化引發的極端強降水或長期少雨事件的增多，導致洪澇和干旱呈現頻發的態勢，而且澇旱/旱澇急轉現象比較多。因此，當前防洪兼顧抗旱是必要的，但還不夠，還需要統籌考慮防洪、抗旱和水資源的綜合利用。(7)科學運用水價杠桿是促進長江水資源開發保護良性發展的重要手段。從加強社會管理的角度來看，應引入市場化運作機制，運用經濟手段，在政府引導下，促進長江水資源開發保護的良性發展。即使是一些防洪、供水、環境治理和生態保護等公益性行為，也是可以引進社會資本來投資建設和運管維護。前幾年，在開展的國家水生態文明城市建設試點過程中，一些城市探索出了很好的投融資模式。(8)嚴格執法是水資源開發保護的根本保障。以長江保護法出臺為契機，建立長江水資源開發保護法律體系和監管監督執法體制機制。以法律條文的形式，確立長江水資源開發紅線、水生態保護底線、水環境控制基線、水旱災害防控風險等要求，并出臺相關的管理條例和辦法，以約束人的行為、促進用水文明。
5結語
長江經濟帶發展和長江大保護戰略的推出，標志著長江治理開發保護進入到了新的時代。在此新時期，長江水資源開發保護如何面對治水矛盾的深刻變化、破解日益復雜的新老水問題，以及適應未來經濟社會高質量發展，這就需要有新的戰略思路和適應性對策。本文在這方面做了一點初步的探討，認為未來10a長江水資源開發保護的重點，是要加強以水環境改善為突破口的長江四水系統治理。這不僅需要加強對長江四水問題的科學研判，厘清長江水環境變化與水資源開發保護及經濟社會發展之間的關系，更需要建立管理+技術+經濟+法律+文化等多種手段相結合的長江水資源開發保護社會管理體制機制、技術支撐、經濟政策、法律體系和文化保障。
參考文獻:
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［2］馬建華．2018年長江流域水旱災害防御工作回顧與展望［J］．人民長江，2019，50(3):1－4．
［3］陳進．長江演變與水資源利用［M］．武漢:長江出版社，2012．
作者:許繼軍 吳志廣 單位:長江科學院
