漢江流域水資源管理制度探索
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摘要:漢江流域在我國水資源配置體系中具有重要的戰(zhàn)略地位，水利部于2012年批復(fù)了漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)的方案，以探索流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度的模式和方法。對漢江流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度試點(diǎn)(以下簡稱漢江試點(diǎn))的背景條件(流域用水矛盾日益突出，水資源利用方式粗放，水生態(tài)環(huán)境問題趨于嚴(yán)重以及水資源管理能力較為薄弱等)進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，對建立漢江流域水資源管理“三條紅線”、實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)配、加強(qiáng)水源地保護(hù)與管理以及構(gòu)建跨部門和跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的工作及其重要性進(jìn)行了闡述。根據(jù)分析結(jié)果，結(jié)合漢江流域的實(shí)際情況，提出了應(yīng)推進(jìn)節(jié)水減污型社會建設(shè)、合理配置和調(diào)度水資源以及完善流域水資源管理體制與機(jī)制等方面的建議。
關(guān)鍵詞:最嚴(yán)格水資源管理;節(jié)水優(yōu)先;水量調(diào)配;漢江流域
1試點(diǎn)背景
漢江是長江中游左岸最大的支流，干流全長1577km，流域面積為15．9萬km2，流域范圍涉及陜西省、湖北省、河南省、甘肅省、四川省和重慶市(五省一市)，流域多年平均水資源總量為573．18億m3。漢江在我國水資源配置中具有重要的戰(zhàn)略地位，是流域內(nèi)城鄉(xiāng)、南水北調(diào)中線工程以及引漢濟(jì)渭工程的水源地。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而帶來的用水量增長，以及南水北調(diào)中線一期工程等跨流域調(diào)水工程的建成通水，漢江流域的水資源、水生態(tài)水環(huán)境壓力日益顯現(xiàn)，流域管理面臨著較大的挑戰(zhàn)［2］。(1)漢江流域水資源開發(fā)利用矛盾日益突出。2010年，漢江流域的用水量為144．65億m3，水資源利用率超過了25%，為長江流域水資源開發(fā)利用率最高的支流。規(guī)劃2030年漢江流域的水資源利用率將達(dá)到50%以上。漢江干流規(guī)劃的15個(gè)梯級水電站已建成了8個(gè)，干支流已建蓄水工程的調(diào)節(jié)庫容超過了250億m3，約占流域地表水資源總量的45%。大規(guī)模水資源的開發(fā)利用改變了河流的天然水文情勢，導(dǎo)致流域內(nèi)外、上下游、河道內(nèi)外以及區(qū)域間的用水矛盾日益復(fù)雜、糾結(jié)。(2)漢江流域用水效率較低?，F(xiàn)有供水工程中，無調(diào)節(jié)的引提水工程占地表水供水量的50%以上。流域內(nèi)水資源的利用方式較為粗放，2010年，農(nóng)田灌溉水的利用系數(shù)僅為0．490，低于全國的平均水平(0．500)。2010年，萬元工業(yè)增加值用水量為144．00m3，較全國平均水平90．00m3高出約60%。(3)漢江流域水生態(tài)環(huán)境問題趨于嚴(yán)重［3］。漢江流域水質(zhì)狀況總體為良好，但是局部河段出現(xiàn)了“水華”，部分支流污染嚴(yán)重。丹江口庫區(qū)部分入庫支流的水質(zhì)較差，對南水北調(diào)中線工程供水水源安全構(gòu)成了潛在的威脅。白河及唐河南陽河段污染嚴(yán)重，成為省際污染糾紛的敏感點(diǎn)。漢江干流鐘祥以下河段枯水期有機(jī)污染和富營養(yǎng)化問題突出，20世紀(jì)90年代以來，已連續(xù)出現(xiàn)過多次較大范圍的“水華”現(xiàn)象。(4)漢江流域水資源管理能力薄弱。在開始試點(diǎn)之前，漢江流域的水資源開發(fā)利用和保護(hù)缺乏明確的約束性管理指標(biāo)，電調(diào)服從水調(diào)的水資源調(diào)度秩序尚未建立，水資源開發(fā)利用行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管;覆蓋流域水系、行政區(qū)域、重要工程的水資源監(jiān)控系統(tǒng)尚未建立，丹江口水庫周邊重要的取引水工程或口門均未建立水資源監(jiān)控設(shè)施。
2試點(diǎn)目標(biāo)及任務(wù)
漢江試點(diǎn)是以確保南水北調(diào)中線工程規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和本流域的供水安全為前提，以建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的最嚴(yán)格水資源管理制度為目標(biāo)，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”為指導(dǎo)，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為主線，以建立流域水資源管理“三條紅線”、實(shí)施流域水資源統(tǒng)一配置和調(diào)度、建設(shè)流域水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)、加強(qiáng)水源地保護(hù)與管理、完善流域水資源管理體制機(jī)制、建立流域水資源監(jiān)督管理和評估制度為重點(diǎn)任務(wù)，來探索流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度的模式、經(jīng)驗(yàn)和做法。通過試點(diǎn)，使?jié)h江流域2015年的用水總量控制在157．88億m3，農(nóng)田灌溉水的利用系數(shù)提高到了0．510，萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降了31%，重要江河湖泊水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到了78%。
3試點(diǎn)工作實(shí)踐
3．1建立了流域“三條紅線”
針對漢江流域水資源矛盾突出、利用方式粗放、局部水污染嚴(yán)重以及水生態(tài)環(huán)境惡化等問題，在開展試點(diǎn)工作的過程中，牢牢把握節(jié)水優(yōu)先的根本方針。在國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃(2010～2030年)》《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011～2030年)》等成果的基礎(chǔ)上，建立了漢江流域水資源管理三條紅線［4］，從水資源配置、水資源節(jié)約、水資源保護(hù)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)出發(fā)，對取水、用水、排水全過程實(shí)施管控。
3．1．1用水總量控制
在用水總量控制方面，明確規(guī)定將漢江流域2020年和2030年的用水總量指標(biāo)分別控制在184．00億m3和187．00億m3，并將該指標(biāo)分解落實(shí)到相關(guān)的省、地兩級行政區(qū)域。按照以水定需、量水而行、因水制宜的原則，開展了安康市、南陽市、竹溪縣、淅川縣、谷城縣、天門市城市總體規(guī)劃水資源論證，以及漢中市航空工業(yè)園區(qū)、商洛市商丹循環(huán)工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃水資源論證，同時(shí)，對規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力之間的關(guān)系開展了分析研究，根據(jù)分析結(jié)果，提出了規(guī)劃區(qū)域的供水安全指標(biāo)、污水處理及回用以及城區(qū)水源保障方案等方面的建議，為實(shí)施區(qū)域用水總量控制與管理提供了支撐。
3．1．2用水效率控制
在用水效率控制方面，明確規(guī)定將漢江流域2020年和2030年的萬元工業(yè)增加值用水量分別為72m3和40m3，農(nóng)業(yè)灌溉水的利用系數(shù)分別為0．560和0．600。根據(jù)漢江流域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及用水狀況，選擇了天門引漢灌區(qū)、石門水庫灌區(qū)、漢中鋅業(yè)公司、鐘祥大生化工公司等典型灌區(qū)和工業(yè)企業(yè)來開展水平衡測試工作。在水平衡測試工作中，分析了水量平衡關(guān)系和合理用水程度，根據(jù)分析結(jié)果，提出了加強(qiáng)用水管理、提高用水水平的措施與建議。
3．1．3水功能區(qū)納污限制
在水功能區(qū)限制納污方面，明確規(guī)定了漢江流域2020年和2030年的重要水功能區(qū)水質(zhì)的達(dá)標(biāo)率分別為90．3%和97．1%;復(fù)核確定了流域重要江河湖泊水功能區(qū)的納污能力，提出了相應(yīng)的入河排污總量控制方案，即2020年限排總量COD為12．10萬t、氨氮為1．17萬t;2030年限排總量COD為11．40萬t、氨氮為1．12萬t。同時(shí)，結(jié)合飲用水源地、自然保護(hù)區(qū)對入河排污口布局進(jìn)行了整體規(guī)劃，提出了入河排污口設(shè)置的限制條件，為實(shí)施入河排污口管理和強(qiáng)化水資源保護(hù)提供了支撐。2015年漢江流域用水總量為147．98億m3，漢江流域萬元工業(yè)增加值用水量相比2010年底下降了59%，灌溉水的利用系數(shù)為0．521，重要江河湖泊水功能區(qū)的達(dá)標(biāo)率為90．6%。上述指標(biāo)均達(dá)到了2015年的預(yù)期目標(biāo)，完成情況良好。
3．2實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)配
在《全國水資源綜合規(guī)劃(2010－2030年)》和各省級行政區(qū)用水總量指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，按照漢江流域2030年將水資源開發(fā)利用率控制在50%左右的目標(biāo)，以流域地表水資源可利用量控制、強(qiáng)化節(jié)水條件下的漢江流域供水配置成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮到調(diào)入與調(diào)出、地表與地下以及河道內(nèi)與河道外的用水等關(guān)系，確定了漢江流域2020年和2030年水平年多年平均地表水的分配水量［5］，分別為166．45億m3和169．50億m3。同時(shí)，確定了19個(gè)流域的水資源管理控制斷面，并明確了斷面最小下泄流量與下泄水量的指標(biāo)。目前，漢中、安康、白河、黃家港、皇莊等15個(gè)斷面已實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)測和信息共享，茅壩關(guān)、上津、梅家鋪等3個(gè)斷面已在開展監(jiān)測設(shè)施建設(shè)工作。在漢江流域水量分配方案的基礎(chǔ)上，以流域控制斷面指標(biāo)為調(diào)配目標(biāo)，以控制性工程為調(diào)配對象，明確了漢江流域水量調(diào)度的目標(biāo)、條件及其原則以及調(diào)度配置模型。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)外各方的用水需求，實(shí)施了南水北調(diào)中線一期工程的年度水量調(diào)度和漢江年度水量調(diào)度，逐步建立了流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的秩序和體系。通過實(shí)施漢江流域水資源統(tǒng)一調(diào)配，在丹江口水庫連續(xù)5a來水量偏枯的不利情況下，漢江流域的用水總量維持在145億～148億m3，南水北調(diào)中線一期工程累計(jì)向北方供水超過了150億m3，保障了受水區(qū)供水安全和漢江流域生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的安全，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境的均衡發(fā)展。
3．3加強(qiáng)丹江口庫區(qū)水資源保護(hù)
丹江口水庫是漢江流域水資源管理與保護(hù)的重點(diǎn)，需要從系統(tǒng)治理的角度，處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，維系漢江健康生態(tài)。
3．3．1明確丹江口水源地保護(hù)范圍［6］
根據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分規(guī)范》及大壩加高調(diào)度運(yùn)行后水庫水環(huán)境模擬結(jié)果，經(jīng)協(xié)調(diào)，湖北省和河南省人民政府先后頒布了湖北、河南境內(nèi)丹江口水庫飲用水水源地保護(hù)區(qū)劃分方案。該方案劃定了丹江口水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)的范圍，包括一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，用于指導(dǎo)丹江口水庫飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)。
3．3．2科學(xué)合理利用岸線資源
根據(jù)丹江口水庫岸線保護(hù)和利用現(xiàn)狀及其存在的問題、庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需求和利用需求，完成了丹江口庫周水域岸線保護(hù)與管理方案的編制。該方案將庫區(qū)岸線劃分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)和岸線控制利用區(qū)，明確了各類岸線功能區(qū)的保護(hù)目標(biāo)和管理要求，并提出了管理與保障措施。
3．3．3開展清潔小流域示范工程建設(shè)
針對丹江口庫區(qū)上游水土流失、水體污染以及富營養(yǎng)化等問題，選擇湖北省的箭流鋪小流域、陜西省的饒峰河小流域、河南省的草廟溝小流域開展外業(yè)調(diào)查、水樣采集與分析以及管理狀況評估。在此基礎(chǔ)上，編制了清潔小流域示范工程技術(shù)指南，用于指導(dǎo)地方政府開展清潔小流域建設(shè)。
3．3．4加強(qiáng)丹江口水庫監(jiān)測與監(jiān)督
目前，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對陶岔渠首、清泉溝渠首、宋崗電灌站等庫區(qū)引水口門實(shí)時(shí)水量的在線監(jiān)測與實(shí)時(shí)傳輸。每年對丹江口水庫水源地實(shí)施1～2次109項(xiàng)全指標(biāo)水質(zhì)監(jiān)測以及每月2次的常規(guī)監(jiān)測。在陶岔閘上游設(shè)置有水質(zhì)監(jiān)測斷面，對中線供水水質(zhì)進(jìn)行在線監(jiān)測。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，水質(zhì)均符合或優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，符合Ⅰ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)超過了80%。
3．4構(gòu)建跨部門跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制
為了加強(qiáng)漢江流域管理，長江水利委員會在漢江流域建立了多個(gè)協(xié)商、協(xié)調(diào)工作機(jī)制。(1)2009年，長江流域水資源保護(hù)局協(xié)商陜西省的漢中、安康、商洛市人民政府，河南省的南陽市人民政府，湖北省的十堰市人民政府，建立了南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水資源保護(hù)和水污染防治聯(lián)席會議制度［7］。(2)2014年，長江水利委員會協(xié)商陜西、湖北、河南省水利廳以及漢中、安康、商洛、十堰、南陽五市人民政府，建立了丹江口水庫水行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度。(3)2015年，長江水利委員會協(xié)商電網(wǎng)、發(fā)電、航運(yùn)以及調(diào)水等流域管理部門和重要取水戶，建立了漢江流域水量調(diào)度計(jì)劃協(xié)商會議制度［8］。2015年以來，長江水利委員會對現(xiàn)有漢江流域協(xié)商、協(xié)調(diào)工作機(jī)制進(jìn)行了整合，主要工作職責(zé)是協(xié)商、協(xié)調(diào)處理漢江流域的水量調(diào)度、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的水資源保護(hù)和水污染防治、丹江口水庫水行政執(zhí)法等重大事項(xiàng)，并且可根據(jù)主題的不同有針對性地召開專題會議。目前，協(xié)商工作制度運(yùn)行情況良好，各方參與積極性很高，有力地推動了各項(xiàng)政策與制度的順利實(shí)施。
4加強(qiáng)漢江流域管理的思考和建議
4．1節(jié)水優(yōu)先是解決水資源矛盾的必然選擇
漢江流域水資源總量相對豐富，人均占有水資源量為1600m3，約為全國人均水資源量的70%、世界平均水平的20%，但是，同時(shí)江漢流域又存在著水資源時(shí)空分布不均，枯水時(shí)段的水資源供需矛盾突出等問題。因此，節(jié)約用水是充分合理地利用漢江水資源的關(guān)鍵。通過嚴(yán)格執(zhí)行“三條紅線”制度，可以有助于控制區(qū)域的用水總量、提升流域的節(jié)水水平、改善河流的水生態(tài)環(huán)境。2016年，漢江流域萬元工業(yè)增加值的用水量達(dá)到了全國平均水平，農(nóng)田灌溉水的利用系數(shù)得到了穩(wěn)步提升，入河廢污水的排放量由2010年的19．34億m3下降至2016年的15．61億m3，節(jié)水降耗減排的效益正在逐步顯現(xiàn)。然而，漢江流域面臨的水問題仍然十分嚴(yán)峻，水資源利用方式的粗放局面仍然存在，局部水域的水污染、水生態(tài)問題仍然嚴(yán)重。節(jié)水減排是解決水短缺、水污染、水浪費(fèi)的優(yōu)先選項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)從觀念、意識以及措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先的位置，全面推進(jìn)節(jié)水減污型社會的建設(shè)［9］。(1)必須明確地方政府的節(jié)水責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理和績效考核。(2)必須實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度的雙控行動，按照確定的水量份額，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活等重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)水。(3)必須加大水資源保護(hù)和水污染防治力度，減少農(nóng)業(yè)面源污染排放，嚴(yán)格水功能區(qū)入河排污總量的控制。(4)必須深入研究漢江中下游“水華”形成的機(jī)理及其治理措施。
4．2實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)配
漢江流域水資源是流域內(nèi)3500多萬人口和華北受水區(qū)3000多萬人口的重要水源。2014年以來，國務(wù)院和水利部先后印發(fā)了《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》《南水北調(diào)中線一期工程水量調(diào)度方案(試行)》《漢江流域水量分配方案》《丹江口水利樞紐調(diào)度規(guī)程》，這些條例、方案和規(guī)程是協(xié)調(diào)漢江流域用水和跨流域調(diào)水的基礎(chǔ)性指導(dǎo)文件。漢江流域存在著較為突出的外調(diào)水與流域內(nèi)用水的矛盾、上下游的蓄泄矛盾、區(qū)域和部門間競爭性用水的矛盾、水資源利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。這就需要從全流域的角度對水資源的調(diào)配進(jìn)行總體規(guī)劃和考慮。(1)應(yīng)協(xié)調(diào)流域內(nèi)外的用水需求，積極組織編制流域水量調(diào)度方案、年度水量分配方案和年度水量調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度、流域用水總量控制和主要斷面下泄水量的控制，保證供水安全和生態(tài)安全。(2)應(yīng)優(yōu)化丹江口水庫的調(diào)度方式，協(xié)調(diào)防洪與供水之間的關(guān)系，合理確定供水期水庫的消落水位，在考慮預(yù)報(bào)預(yù)泄的基礎(chǔ)上實(shí)施汛限水位的動態(tài)控制［10］，以期提高中、小洪水資源化利用的比例。(3)應(yīng)加強(qiáng)漢江流域重要控制斷面的最小下泄流量的滾動預(yù)警和動態(tài)管控。(4)漢江流域的水資源量難以支撐流域內(nèi)外的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，因此，建議加快推進(jìn)引江補(bǔ)漢工程的建設(shè)。
4．3建立高效的水資源管理體制機(jī)制
漢江流域涉及面廣、開發(fā)治理任務(wù)重、涉水管理部門較多，該流域的水資源管理與保護(hù)協(xié)商、協(xié)調(diào)工作制度為各相關(guān)涉水部門提供了協(xié)商議事以及交流溝通的平臺，推進(jìn)了漢江流域管理工作的實(shí)施。然而，漢江流域水資源管理體制和機(jī)制目前多數(shù)仍處于技術(shù)研究的范疇，實(shí)施流域管理仍缺乏制度保障。為了加強(qiáng)漢江流域綜合管理，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善流域水資源管理的體制和機(jī)制。(1)應(yīng)當(dāng)充分利用好現(xiàn)有的協(xié)商平臺，不斷深化流域和區(qū)域相結(jié)合的最嚴(yán)格水資源管理工作。(2)在長江保護(hù)法的框架下，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》《丹江口水庫管理辦法》等水法規(guī)建設(shè)，合理劃分管理事權(quán)。(3)應(yīng)當(dāng)研究組建漢江流域管理機(jī)構(gòu)，并將其作為長江水利委員會的二級流域機(jī)構(gòu)，代表水利部、長江水利委員會協(xié)調(diào)流域的防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)以及生態(tài)用水需求，統(tǒng)一行使?jié)h江流域水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護(hù)方面的職責(zé)。(4)應(yīng)當(dāng)積極探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。
5結(jié)語
通過試點(diǎn)工作的開展，探索了流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度的模式、經(jīng)驗(yàn)和做法，取得了一定的成效。但是，對于很多技術(shù)性成果，還需要根據(jù)工作實(shí)踐來進(jìn)行不斷充實(shí)和完善，對于最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)和深入推進(jìn)，仍然有許多工作有待開展。下一步，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人與自然和諧共生的基本方略，積極踐行新時(shí)期的水利工作方針，深入推進(jìn)國家節(jié)水行動，優(yōu)化水資源配置，強(qiáng)化水資源調(diào)度，控制污染物的排放，嚴(yán)格水資源全過程管理，推進(jìn)配置合理、調(diào)度科學(xué)、節(jié)約高效以及生態(tài)優(yōu)良的綠色漢江建設(shè)，為流域內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展做好水資源支撐。
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作者：戴昌軍 單位：長江水利委員會水資源局
