漢江流域水資源管理制度探索

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摘要:漢江流域在我國水資源配置體系中具有重要的戰略地位，水利部于2012年批復了漢江流域加快實施最嚴格水資源管理制度試點的方案，以探索流域實行最嚴格水資源管理制度的模式和方法。對漢江流域實行最嚴格水資源管理制度試點(以下簡稱漢江試點)的背景條件(流域用水矛盾日益突出，水資源利用方式粗放，水生態環境問題趨于嚴重以及水資源管理能力較為薄弱等)進行了分析。在此基礎上，對建立漢江流域水資源管理“三條紅線”、實施流域水資源統一調配、加強水源地保護與管理以及構建跨部門和跨區域協調機制等方面的工作及其重要性進行了闡述。根據分析結果，結合漢江流域的實際情況，提出了應推進節水減污型社會建設、合理配置和調度水資源以及完善流域水資源管理體制與機制等方面的建議。

關鍵詞:最嚴格水資源管理;節水優先;水量調配;漢江流域

1試點背景

漢江是長江中游左岸最大的支流，干流全長1577km，流域面積為15．9萬km2，流域范圍涉及陜西省、湖北省、河南省、甘肅省、四川省和重慶市(五省一市)，流域多年平均水資源總量為573．18億m3。漢江在我國水資源配置中具有重要的戰略地位，是流域內城鄉、南水北調中線工程以及引漢濟渭工程的水源地。隨著流域內經濟社會發展而帶來的用水量增長，以及南水北調中線一期工程等跨流域調水工程的建成通水，漢江流域的水資源、水生態水環境壓力日益顯現，流域管理面臨著較大的挑戰［2］。(1)漢江流域水資源開發利用矛盾日益突出。2010年，漢江流域的用水量為144．65億m3，水資源利用率超過了25%，為長江流域水資源開發利用率最高的支流。規劃2030年漢江流域的水資源利用率將達到50%以上。漢江干流規劃的15個梯級水電站已建成了8個，干支流已建蓄水工程的調節庫容超過了250億m3，約占流域地表水資源總量的45%。大規模水資源的開發利用改變了河流的天然水文情勢，導致流域內外、上下游、河道內外以及區域間的用水矛盾日益復雜、糾結。(2)漢江流域用水效率較低。現有供水工程中，無調節的引提水工程占地表水供水量的50%以上。流域內水資源的利用方式較為粗放，2010年，農田灌溉水的利用系數僅為0．490，低于全國的平均水平(0．500)。2010年，萬元工業增加值用水量為144．00m3，較全國平均水平90．00m3高出約60%。(3)漢江流域水生態環境問題趨于嚴重［3］。漢江流域水質狀況總體為良好，但是局部河段出現了“水華”，部分支流污染嚴重。丹江口庫區部分入庫支流的水質較差，對南水北調中線工程供水水源安全構成了潛在的威脅。白河及唐河南陽河段污染嚴重，成為省際污染糾紛的敏感點。漢江干流鐘祥以下河段枯水期有機污染和富營養化問題突出，20世紀90年代以來，已連續出現過多次較大范圍的“水華”現象。(4)漢江流域水資源管理能力薄弱。在開始試點之前，漢江流域的水資源開發利用和保護缺乏明確的約束性管理指標，電調服從水調的水資源調度秩序尚未建立，水資源開發利用行為缺乏強有力的監管;覆蓋流域水系、行政區域、重要工程的水資源監控系統尚未建立，丹江口水庫周邊重要的取引水工程或口門均未建立水資源監控設施。

2試點目標及任務

漢江試點是以確保南水北調中線工程規劃目標的實現和本流域的供水安全為前提，以建立流域管理與區域管理相結合的最嚴格水資源管理制度為目標，以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”為指導，以水資源配置、節約和保護為主線，以建立流域水資源管理“三條紅線”、實施流域水資源統一配置和調度、建設流域水資源監控管理系統、加強水源地保護與管理、完善流域水資源管理體制機制、建立流域水資源監督管理和評估制度為重點任務，來探索流域實行最嚴格水資源管理制度的模式、經驗和做法。通過試點，使漢江流域2015年的用水總量控制在157．88億m3，農田灌溉水的利用系數提高到了0．510，萬元工業增加值用水量比2010年下降了31%，重要江河湖泊水功能區的水質達標率達到了78%。

3試點工作實踐

3．1建立了流域“三條紅線”

針對漢江流域水資源矛盾突出、利用方式粗放、局部水污染嚴重以及水生態環境惡化等問題，在開展試點工作的過程中，牢牢把握節水優先的根本方針。在國務院批復的《全國水資源綜合規劃(2010～2030年)》《全國重要江河湖泊水功能區劃(2011～2030年)》等成果的基礎上，建立了漢江流域水資源管理三條紅線［4］，從水資源配置、水資源節約、水資源保護三大關鍵環節出發，對取水、用水、排水全過程實施管控。

3．1．1用水總量控制

在用水總量控制方面，明確規定將漢江流域2020年和2030年的用水總量指標分別控制在184．00億m3和187．00億m3，并將該指標分解落實到相關的省、地兩級行政區域。按照以水定需、量水而行、因水制宜的原則，開展了安康市、南陽市、竹溪縣、淅川縣、谷城縣、天門市城市總體規劃水資源論證，以及漢中市航空工業園區、商洛市商丹循環工業園區的規劃水資源論證，同時，對規劃區域的經濟社會發展與水資源承載能力之間的關系開展了分析研究，根據分析結果，提出了規劃區域的供水安全指標、污水處理及回用以及城區水源保障方案等方面的建議，為實施區域用水總量控制與管理提供了支撐。

3．1．2用水效率控制

在用水效率控制方面，明確規定將漢江流域2020年和2030年的萬元工業增加值用水量分別為72m3和40m3，農業灌溉水的利用系數分別為0．560和0．600。根據漢江流域產業特點及用水狀況，選擇了天門引漢灌區、石門水庫灌區、漢中鋅業公司、鐘祥大生化工公司等典型灌區和工業企業來開展水平衡測試工作。在水平衡測試工作中，分析了水量平衡關系和合理用水程度，根據分析結果，提出了加強用水管理、提高用水水平的措施與建議。

3．1．3水功能區納污限制

在水功能區限制納污方面，明確規定了漢江流域2020年和2030年的重要水功能區水質的達標率分別為90．3%和97．1%;復核確定了流域重要江河湖泊水功能區的納污能力，提出了相應的入河排污總量控制方案，即2020年限排總量COD為12．10萬t、氨氮為1．17萬t;2030年限排總量COD為11．40萬t、氨氮為1．12萬t。同時，結合飲用水源地、自然保護區對入河排污口布局進行了整體規劃，提出了入河排污口設置的限制條件，為實施入河排污口管理和強化水資源保護提供了支撐。2015年漢江流域用水總量為147．98億m3，漢江流域萬元工業增加值用水量相比2010年底下降了59%，灌溉水的利用系數為0．521，重要江河湖泊水功能區的達標率為90．6%。上述指標均達到了2015年的預期目標，完成情況良好。

3．2實施流域水資源統一調配

在《全國水資源綜合規劃(2010－2030年)》和各省級行政區用水總量指標分解的基礎上，按照漢江流域2030年將水資源開發利用率控制在50%左右的目標，以流域地表水資源可利用量控制、強化節水條件下的漢江流域供水配置成果為基礎，統籌考慮到調入與調出、地表與地下以及河道內與河道外的用水等關系，確定了漢江流域2020年和2030年水平年多年平均地表水的分配水量［5］，分別為166．45億m3和169．50億m3。同時，確定了19個流域的水資源管理控制斷面，并明確了斷面最小下泄流量與下泄水量的指標。目前，漢中、安康、白河、黃家港、皇莊等15個斷面已實現了實時監測和信息共享，茅壩關、上津、梅家鋪等3個斷面已在開展監測設施建設工作。在漢江流域水量分配方案的基礎上，以流域控制斷面指標為調配目標，以控制性工程為調配對象，明確了漢江流域水量調度的目標、條件及其原則以及調度配置模型。統籌協調流域內外各方的用水需求，實施了南水北調中線一期工程的年度水量調度和漢江年度水量調度，逐步建立了流域水資源統一調度的秩序和體系。通過實施漢江流域水資源統一調配，在丹江口水庫連續5a來水量偏枯的不利情況下，漢江流域的用水總量維持在145億～148億m3，南水北調中線一期工程累計向北方供水超過了150億m3，保障了受水區供水安全和漢江流域生活、生產、生態用水的安全，促進了區域經濟社會和資源環境的均衡發展。

3．3加強丹江口庫區水資源保護

丹江口水庫是漢江流域水資源管理與保護的重點，需要從系統治理的角度，處理好開發與保護的關系，維系漢江健康生態。

3．3．1明確丹江口水源地保護范圍［6］

根據《飲用水水源保護區劃分規范》及大壩加高調度運行后水庫水環境模擬結果，經協調，湖北省和河南省人民政府先后頒布了湖北、河南境內丹江口水庫飲用水水源地保護區劃分方案。該方案劃定了丹江口水庫飲用水水源保護區的范圍，包括一級保護區、二級保護區和準保護區，用于指導丹江口水庫飲用水水源地達標建設。

3．3．2科學合理利用岸線資源

根據丹江口水庫岸線保護和利用現狀及其存在的問題、庫區生態環境的保護需求和利用需求，完成了丹江口庫周水域岸線保護與管理方案的編制。該方案將庫區岸線劃分為岸線保護區、岸線保留區和岸線控制利用區，明確了各類岸線功能區的保護目標和管理要求，并提出了管理與保障措施。

3．3．3開展清潔小流域示范工程建設

針對丹江口庫區上游水土流失、水體污染以及富營養化等問題，選擇湖北省的箭流鋪小流域、陜西省的饒峰河小流域、河南省的草廟溝小流域開展外業調查、水樣采集與分析以及管理狀況評估。在此基礎上，編制了清潔小流域示范工程技術指南，用于指導地方政府開展清潔小流域建設。

3．3．4加強丹江口水庫監測與監督

目前，已經實現了對陶岔渠首、清泉溝渠首、宋崗電灌站等庫區引水口門實時水量的在線監測與實時傳輸。每年對丹江口水庫水源地實施1～2次109項全指標水質監測以及每月2次的常規監測。在陶岔閘上游設置有水質監測斷面，對中線供水水質進行在線監測。監測數據表明，水質均符合或優于Ⅱ類水質的標準，符合Ⅰ類水質標準的天數超過了80%。

3．4構建跨部門跨區域的協調機制

為了加強漢江流域管理，長江水利委員會在漢江流域建立了多個協商、協調工作機制。(1)2009年，長江流域水資源保護局協商陜西省的漢中、安康、商洛市人民政府，河南省的南陽市人民政府，湖北省的十堰市人民政府，建立了南水北調中線工程水源區水資源保護和水污染防治聯席會議制度［7］。(2)2014年，長江水利委員會協商陜西、湖北、河南省水利廳以及漢中、安康、商洛、十堰、南陽五市人民政府，建立了丹江口水庫水行政執法聯席會議制度。(3)2015年，長江水利委員會協商電網、發電、航運以及調水等流域管理部門和重要取水戶，建立了漢江流域水量調度計劃協商會議制度［8］。2015年以來，長江水利委員會對現有漢江流域協商、協調工作機制進行了整合，主要工作職責是協商、協調處理漢江流域的水量調度、南水北調中線工程水源區的水資源保護和水污染防治、丹江口水庫水行政執法等重大事項，并且可根據主題的不同有針對性地召開專題會議。目前，協商工作制度運行情況良好，各方參與積極性很高，有力地推動了各項政策與制度的順利實施。

4加強漢江流域管理的思考和建議

4．1節水優先是解決水資源矛盾的必然選擇

漢江流域水資源總量相對豐富，人均占有水資源量為1600m3，約為全國人均水資源量的70%、世界平均水平的20%，但是，同時江漢流域又存在著水資源時空分布不均，枯水時段的水資源供需矛盾突出等問題。因此，節約用水是充分合理地利用漢江水資源的關鍵。通過嚴格執行“三條紅線”制度，可以有助于控制區域的用水總量、提升流域的節水水平、改善河流的水生態環境。2016年，漢江流域萬元工業增加值的用水量達到了全國平均水平，農田灌溉水的利用系數得到了穩步提升，入河廢污水的排放量由2010年的19．34億m3下降至2016年的15．61億m3，節水降耗減排的效益正在逐步顯現。然而，漢江流域面臨的水問題仍然十分嚴峻，水資源利用方式的粗放局面仍然存在，局部水域的水污染、水生態問題仍然嚴重。節水減排是解決水短缺、水污染、水浪費的優先選項，應當從觀念、意識以及措施等各方面都要把節水放在優先的位置，全面推進節水減污型社會的建設［9］。(1)必須明確地方政府的節水責任，強化監督管理和績效考核。(2)必須實行水資源消耗總量和強度的雙控行動，按照確定的水量份額，調整經濟結構和產業結構，推進工業、農業、城鎮生活等重點領域的節水。(3)必須加大水資源保護和水污染防治力度，減少農業面源污染排放，嚴格水功能區入河排污總量的控制。(4)必須深入研究漢江中下游“水華”形成的機理及其治理措施。

4．2實施流域水資源統一調配

漢江流域水資源是流域內3500多萬人口和華北受水區3000多萬人口的重要水源。2014年以來，國務院和水利部先后印發了《南水北調工程供用水管理條例》《南水北調中線一期工程水量調度方案(試行)》《漢江流域水量分配方案》《丹江口水利樞紐調度規程》，這些條例、方案和規程是協調漢江流域用水和跨流域調水的基礎性指導文件。漢江流域存在著較為突出的外調水與流域內用水的矛盾、上下游的蓄泄矛盾、區域和部門間競爭性用水的矛盾、水資源利用與水生態環境保護的矛盾。這就需要從全流域的角度對水資源的調配進行總體規劃和考慮。(1)應協調流域內外的用水需求，積極組織編制流域水量調度方案、年度水量分配方案和年度水量調度計劃，實施水量統一調度、流域用水總量控制和主要斷面下泄水量的控制，保證供水安全和生態安全。(2)應優化丹江口水庫的調度方式，協調防洪與供水之間的關系，合理確定供水期水庫的消落水位，在考慮預報預泄的基礎上實施汛限水位的動態控制［10］，以期提高中、小洪水資源化利用的比例。(3)應加強漢江流域重要控制斷面的最小下泄流量的滾動預警和動態管控。(4)漢江流域的水資源量難以支撐流域內外的區域經濟社會的可持續發展，因此，建議加快推進引江補漢工程的建設。

4．3建立高效的水資源管理體制機制

漢江流域涉及面廣、開發治理任務重、涉水管理部門較多，該流域的水資源管理與保護協商、協調工作制度為各相關涉水部門提供了協商議事以及交流溝通的平臺，推進了漢江流域管理工作的實施。然而，漢江流域水資源管理體制和機制目前多數仍處于技術研究的范疇，實施流域管理仍缺乏制度保障。為了加強漢江流域綜合管理，應當繼續完善流域水資源管理的體制和機制。(1)應當充分利用好現有的協商平臺，不斷深化流域和區域相結合的最嚴格水資源管理工作。(2)在長江保護法的框架下，應持續推進《漢江流域水量調度管理辦法》《丹江口水庫管理辦法》等水法規建設，合理劃分管理事權。(3)應當研究組建漢江流域管理機構，并將其作為長江水利委員會的二級流域機構，代表水利部、長江水利委員會協調流域的防洪、供水、發電、航運以及生態用水需求，統一行使漢江流域水資源開發利用、配置調度、節約保護方面的職責。(4)應當積極探索建立流域生態補償的長效機制。

5結語

通過試點工作的開展，探索了流域實行最嚴格水資源管理制度的模式、經驗和做法，取得了一定的成效。但是，對于很多技術性成果，還需要根據工作實踐來進行不斷充實和完善，對于最嚴格水資源管理制度的落實和深入推進，仍然有許多工作有待開展。下一步，應當堅持人與自然和諧共生的基本方略，積極踐行新時期的水利工作方針，深入推進國家節水行動，優化水資源配置，強化水資源調度，控制污染物的排放，嚴格水資源全過程管理，推進配置合理、調度科學、節約高效以及生態優良的綠色漢江建設，為流域內外的經濟與社會發展做好水資源支撐。

參考文獻:

［1］水利部長江水利委員會．漢江流域加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案［R］．武漢:水利部長江水利委員會，2012．

［2］馬建華．關于漢江流域實施水量分配管理若干問題的思考［J］．人民長江，2010，41(17):1－6．

［3］徐少軍，林德才，鄒朝望．跨流域調水對漢江中下游生態環境影響及對策［J］．人民長江，2010，41(11):1－4．

［4］水利部長江水利委員會．漢江流域用水總量、用水效率及重要江河湖泊水功能區水質達標控制指標方案［R］．武漢:水利部長江水利委員會，2013．

［5］水利部長江水利委員會．漢江流域水量分配方案［R］．武漢:水利部長江水利委員會，2012．

［6］邢領航，范治暉，陳進，等．南水北調中線水源地飲用水源保護區劃分研究［J］．人民長江，2015，46(19):83－89．

［7］水利部長江水利委員會．漢江流域水量調度計劃協商會議制度［R］．武漢:水利部長江水利委員會，2015．

［8］王國棟，許秀貞，翟紅娟．南水北調中線水源保護聯席會議制度探索與實踐［J］．人民長江，2012，43(7):94－97．

［9］顏勇．落實節水優先方針全面推進節水型社會建設［J］．水利發展研究，2015(3):3－5．

［10］段唯鑫，郭生練，張俊，等．丹江口水庫汛期水位動態控制方案研究［J］．人民長江，2018，49(1):7－12．

作者：戴昌軍 單位：長江水利委員會水資源局