稅制改革與財政關系淺析

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摘要：稅收政策與國家經(jīng)濟狀況緊密相連，是我國推進共同富裕的重要一環(huán)。因此，進行稅制改革、不斷優(yōu)化完善稅制設計與稅制結構成為新時代中國發(fā)展過程中越來越重要的一個方面。通過梳理歸納國內(nèi)外相關文獻得知，合理的稅制改革舉措不僅可以增加政府財政收入，而且對中央與地方的財政關系有一定的調(diào)節(jié)作用。本文對我國“營改增”這一重要稅制改革手段進行分析，著重研究“營改增”對地方政府財政狀況的影響，提出通過改進中央與地方政府間財政關系使我國稅制改革進入良性循環(huán)的幾點建議，以期對我國經(jīng)濟發(fā)展有所幫助。

關鍵詞：稅制改革；財政關系；“營改增”；分稅制

0引言

稅收作為國家財政收入的重要來源，直接影響國家的經(jīng)濟實力，并且由于人人都是納稅人，其與民生更是密切相關。由此一來，稅收制度的合理性就尤為重要，而稅制改革就是不斷完善稅收制度，促進民生改善的重要手段。世界各國都進行過很多次稅制改革，對財政都產(chǎn)生了或好或壞的影響，有的影響直接體現(xiàn)在財政收入上，有的改革則促進了政府財政關系的調(diào)整，為國家經(jīng)濟發(fā)展提供了更大的動力。

1文獻綜述

1.1國外相關研究

1.1.1稅收與財政關系。Tiebout[1]對稅收競爭的研究較早，認為一定程度的財稅競爭有利于地方政府收支效率的提高，“用腳投票”（votingwithfeet）理論可以使地方政府更好地為大眾提供服務。Benson[2]指出，在不考慮州政府決策者面對財政支出壓力的前提條件下，如果通過提高稅率來增加稅收，增加財政收入，就可能導致很多企業(yè)不愿意來該州發(fā)展，稅源減少，稅基也就自然降低很多。而稅基降低，逐漸也會導致州政府不得不通過降低稅率來吸引投資，增加稅源。因此，這一方法是有待商榷的。1.1.2減稅降費對于財稅改革的影響。Keynes（1936）在對稅制的累進性進行分析時認為，實行稅收與政府轉(zhuǎn)移相配合的財政政策，能夠?qū)崿F(xiàn)高收入者的收入向低收入者轉(zhuǎn)移，縮小貧富差距并提高居民消費傾向。Barro（1990）采用內(nèi)生增長理論研究政府支出結構，認為稅收分成方式的改變會促使地方政府調(diào)整相應的財政支出結構。Lieberknecht等（2019）使用動態(tài)一般均衡模型分析2017年的《減稅與就業(yè)法案》（TCJA），發(fā)現(xiàn)減稅的中長期增長效應將使GDP增長，且在促進GDP增長方面長期增長效應高于中期增長效應，但是減稅的短中期增長效應不穩(wěn)定，其還取決于可變資本的利用程度和成本。也就是說，減稅法案在很大程度上會降低短中期的稅收收入，提高政府債務率。同時，將法案與削減支出相結合可以抑制政府債務的增加，但不會減少政府債務，也就是說政府債務會持續(xù)膨脹，加劇財政風險。Arnold等（2011）確定了有助于經(jīng)濟長期增長的稅收政策：短期增加需求，長期增加供給。但是由于短期稅收優(yōu)惠政策的不可逆性，短期稅收收入的減少會使財政風險積累，進而有可能損害經(jīng)濟的長期增長。Rubin等（2004）使用構建測算體系和指標的統(tǒng)計分析方法，對財政可持續(xù)的狀況進行量化分析，得出減稅使財政風險不斷加劇、財政可持續(xù)性受到?jīng)_擊的主要結論。Fabrizio（2019）基于動態(tài)的公共債務模型得出：如果政府難以實現(xiàn)新稅收的快速增長，債務可能變得不穩(wěn)定，這對于那些沒有現(xiàn)代化和高效率的稅收制度的國家尤其重要。

1.2國內(nèi)相關研究

呂冰洋等[3]認為，我國稅收制度還需改革。具體來講，改革可以面向以下幾個方向：穩(wěn)定秩序、激發(fā)活力、促進公平、激發(fā)權利意識。朱軍（2021）認為，可以堅持落實供給側(cè)改革，將主要稅源從房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，逐漸擺脫對土地財政和房地產(chǎn)經(jīng)濟的依賴。通過調(diào)整或重新分配中央與地方的財權事權，緩解地方政府的財政壓力，這樣就可以使地方政府能夠并且愿意去承擔更多建設義務[4]。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，目前稅制改革方面的文獻較少，研究進程比較緩慢，相關資料披露較少。不論在實際工作還是學術研究中，稅制改革方面的內(nèi)容都需要重視和探討，用實踐不斷檢驗理論，從而找到改革的路徑和方案。

2增值稅改革——案例分析

20世紀80年代，國務院頒布《中華人民共和國增值稅條例（草案）》。這一草案的頒布，意味著我國從此步入了增值稅時代。這一草案的頒布說明我國開始認識到增值稅的潛力，這是我國在增值稅道路上的第一步試探，意義重大。1994年，我國實行了分稅制改革。此次分稅制改革的主要內(nèi)容是在全國推行增值稅，同時使得中央和地方之間明確劃分稅收收入。此次分稅制改革，進行了小規(guī)模納稅人和一般納稅人的分類，簡化了稅率的區(qū)分機制。此次分稅制改革，為財政收入做出了很大的貢獻，為新時代我國下一步的財政改革奠定了一定的基礎。2009年，我國出臺相關政策，開始逐步推行消費型增值稅。后來逐漸開始選取試點，進行新的探索。2016年，我國將營業(yè)稅改為增值稅，也就是平時所說的“營改增”，并且在全國范圍內(nèi)推廣。此時，增值稅也逐漸開始發(fā)揮其應有的效用。在我國財政方面，“營改增”這一措施的作用不可估量。實施“營改增”之前，財權、事權并沒有在中央與地方得到合理安排，地方政府財政壓力較大，企業(yè)大都傾向于不斷壓縮成本，個體戶之間的價格戰(zhàn)愈演愈烈，導致稅收加速減少。正是這些問題，體現(xiàn)出了增值稅得天獨厚的優(yōu)勢。這取決于增值稅的特點：一邊繳稅，一邊抵扣，上征下抵。詳細來說，“營改增”之前，由于沒有增值稅抵稅的情況，并且企業(yè)的議價能力相較于個體戶來說較強，為了控制成本，企業(yè)就會傾向于選擇個體戶等小規(guī)模納稅人作為自己的供應商?！盃I改增”之后，由于可以進行增值稅的抵扣，因此企業(yè)會傾向于選擇更加正規(guī)的增值稅一般納稅人作為供應商，這在很大程度上緩解了稅收部門稅收監(jiān)管的壓力。無論是從短期還是從長期來看，“營改增”對地方政府的財政都有很大的影響。從短期來看，“營改增”對地方政府的財政影響有以下幾個方面：第一，減輕了企業(yè)的負擔。相比營業(yè)稅，增值稅其實有一定的減稅作用，對于企業(yè)來說這是一件好事。企業(yè)也看到了這一點，于是加大投資，從而拉動經(jīng)濟增長。同時，增值稅稅率的檔數(shù)也在不斷減小，從最開始的四檔，到后來的三檔，再不斷向二檔努力，增值稅小規(guī)模納稅標準更是下調(diào)到500萬元。這說明我國的政策正向那些主營制造的企業(yè)以及一些體量較小的企業(yè)傾斜。第二，“營改增”在某種程度上增加了消費者的壓力。對于企業(yè)來講，增值稅可以通過上征下抵的方式得到抵扣，一來一回，相當于沒有變化。但是，處于資金鏈最底端的消費者，他們在購買產(chǎn)品時所付出的價款就包含了增值稅，卻沒有地方抵扣。這樣一來，企業(yè)壓力得到減輕，就可以有更多的資金擴大投資或者擴大生產(chǎn)，繼而創(chuàng)造更多的稅負，而消費者則額外承擔一部分稅負，為我國財政收入貢獻更多的力量。與此同時，隨著供給側(cè)改革有條不紊地推進，新興產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展起來，但是由于其體量有限，繳納的稅款往往并不足以覆蓋作為以往的納稅大戶—重工業(yè)企業(yè)繳納稅款變少造成的缺口。這也導致短期內(nèi)一些地方政府面臨更大的財政壓力。但從長期來看，這一弊端會隨著新興產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展得到解決。同時，“營改增”這一舉措對地方政府的財政有一定的長期影響。第一，這一舉措有極其巨大的減稅作用。這有利于給企業(yè)重新注入新的能量，讓其樂于投資、生產(chǎn)。第二，供給側(cè)改革也得到不斷深化，為我國經(jīng)濟實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型打下了一定的基礎，貢獻了一分力量。第三，進一步完善了我國的稅收制度，并且為下一步的稅制改革開了個好頭，指明了方向。第四，從根本上緩解了地方政府的財政壓力。地方政府可能在短期內(nèi)面臨新一輪的財政壓力，但從長期來看還是利大于弊的[5]。

3建議

本文對我國稅制方面的發(fā)展提出如下建議。第一，可以根據(jù)地方政府承擔的事權情況分配財政資金，避免由于事權增加導致的財政壓力，加強預算管理，可以緩解地方政府財政壓力。第二，加強對地方政府財政支出的監(jiān)督，中央將財政資金重新分配，根據(jù)國家長遠發(fā)展規(guī)劃以及地方的實際情況重新進行分配。但如果中央對地方財政資金使用的監(jiān)管不到位，那么就起不到應有的作用，甚至可能起到反作用。第三，中央政府應當承擔更多的財權以及支出壓力，同時要明確各級政府的責任。中央政府可以將事權上移，讓更多的基礎建設資金由中央財政直接承擔。這樣就可以減輕地方財政的壓力。第四，地方政府需要加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，同時大力扶持綠色環(huán)保企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。由于“營改增”在短期內(nèi)可能會造成稅收缺口，從而導致地方政府財政壓力增大。因此，在國家政策的引導下彌補稅收缺口是必要的。地方政府可以考慮對這些產(chǎn)業(yè)進行政策扶持，用稅收收入總量的增加來彌補缺口，這也是供給側(cè)結構性改革的必然要求。第五，當前我國處于發(fā)展的新時代，各項舉措齊頭并進，牽一發(fā)而動全身。例如，供給側(cè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，一是為了擺脫經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴，讓人民有幸福日子。二是為了照顧就業(yè)，改善就業(yè)環(huán)境，緩解人口老齡化的壓力。如果只依賴大方向的政策，其他方面的措施沒有跟上，政策的效果就會大打折扣。在稅制改革方面也是一樣的。稅收制度要想發(fā)揮最大的效用，就必須和我國的基本國情相適應，和我國的政策導向相適應，一定要做到與社會、政策的融合。例如，當下被熱議的房地產(chǎn)稅，就是落實供給側(cè)結構性改革的具體措施。通過征收房地產(chǎn)稅，可以大幅打壓炒房行為，這一舉措順應我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策導向。第六，政府在調(diào)整財政關系的同時，也應加強對社會金融機構的監(jiān)管，這樣可以促進稅制改革成果的運用?！盃I改增”之前，由于地方政府財政壓力較大，因此會向社會金融機構進行借貸。但由于監(jiān)管力度不足等原因，可能會造成隱性債務的產(chǎn)生，以及系統(tǒng)性金融風險的增加。然而，與社會資本合作為國家發(fā)展帶來的積極作用有目共睹，其能量不可估量。因此，國家應當建立和完善社會資本投融資合作對接機制，同時采取措施以遏制其弊端的出現(xiàn)，最主要的就是加強監(jiān)管向社會金融機構進行融資的過程，嚴厲打擊不合規(guī)、不合理、不合法的融資現(xiàn)象。這樣一來，既可以促進社會產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，又可以加速彌補稅制改革給地方政府財政帶來的短期壓力，促進稅制改革成果的運用。

4結語

“營改增”的減稅是差異化的，對小微企業(yè)以及制造業(yè)企業(yè)尤為友好，其服務于供給側(cè)結構性改革，有利于對社會產(chǎn)業(yè)結構進行調(diào)整。從“營改增”這一稅制改革手段可以得出結論：稅制改革對于我國更好地應對經(jīng)濟問題、進行新一輪的技術革命來說至關重要。另外，通過對“營改增”進行解讀，不難看出稅制改革對政府稅收的影響。通過調(diào)整中央及地方政府的財政關系，尤其是對財權、事權的重新分配，對進行系統(tǒng)性稅制改革有著極大的促進作用。然而，所有的改革都需要在不影響國家發(fā)展大方向的前提下進行調(diào)整、消化、沉淀。因此，改革的過程對有關部門的洞察能力、決策能力、管理能力以及部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有著極高的要求。稅收政策制定主體需要針對國情，明確短期任務及長期任務，將稅制改革有序推進，為我國實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展賦能。

作者:翟晨杰 單位:南京審計大學