房產稅制改革問題探究

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摘要：本文認為在當前經濟形勢下，現行房產稅制存在立法級次低、稅制要素設置不合理、征管存在漏洞等問題，并根據稅收原則，結合滬、渝兩地改革經驗，提出相應的解決方案：包括加快房產稅立法、優化房產稅稅制設計、完善配套措施等，使房產稅能最大限度地發揮其三大功能。

關鍵詞：房產稅；房產稅制改革

引言

改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經濟體系的不斷完善，我國房地產行業得到了飛速的發展，為促進我國經濟增長、推進城鎮化建設以及優化居民居住條件等作出了重要貢獻。但是，長期以來，房地產市場存在大量“泡沫”。國務院發展研究中心黨組書記馬建堂明確指出要“積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”。而房產稅是房地產稅中最重要的部分之一，近些年其改革進程較為緩慢。

一、房產稅概述

房產稅，按課稅對象屬性分類，屬于財產稅；按照稅收負擔的最終歸宿分類，屬于直接稅。它是國家以房產為課稅對象，向其產權所有人征收的一種稅，征收依據是1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》（簡稱《房產稅暫行條例》，下同）。

（一）房產稅的功能

房產稅作為一個國家稅收體系中必不可少的組成部分，具有以下三種功能。

1.籌集財政收入

一國征稅的首要目的就是為籌集財政收入，彌補公共支出成本。房產稅這一特別財產稅具有很多優點，譬如稅收來源穩定、收入波動較小、計征不復雜。因此房產稅可以給當地政府帶來穩定的收入。

2.調節收入分配

房產稅作為一種財產稅，一定程度上體現了量能負擔原則。一般來說，經濟能力強的人所擁有的房產比經濟能力弱的人多，對房產征稅，就是對這部分富人多征稅。由于該稅是一種直接稅，其稅收負擔不容易轉移，所以該稅的征收實質上相當于對初次收入分配的調整。

3.優化資源配置

首先，若每年納稅人都要為其所擁有的房屋納稅，這將大大增加了持有房屋的成本，一部分人會因此減少購買非必要住房。其次，對于不同檔次、不同地點（農村或城市）的房屋規定不同的稅率，在一定程度上可以引導人們的購房行為，促進房產資源的合理流動和配置。

（二）房產稅的改革歷程

自新中國成立至今，房產稅的改革歷程大體可以劃分成以下三個階段。第一階段是1949年新中國誕生至《房產稅暫行條例》出臺這段時間。這一時期是《房產稅暫行條例》的準備階段。1950年，我國政府宣布設立并征收房產稅。次年8月，我國政府宣布在國內所有城市（不含港、澳、臺）征收城市房地產稅，此稅種是由房產稅和地產稅合二為一組成的。在1973年，為了精簡稅制，我國政府縮小了城市房地產稅的征稅范圍，只包括房屋管理部門，個人、海外僑民、外國企業和外資企業的房產與土地。11年之后，國家將之前開征的城市房地產稅分為兩個稅種，一是房產稅，二是城鎮土地使用稅。在1986年，國務院出臺了《中華人民共和國房產稅暫行條例》。并于2009年1月1日，正式廢除了《城市房地產稅暫行條例》。全國范圍內統一按照《房產稅暫行條例》征收房產稅。第二階段是1986—2011年，這段時間是新一輪房產稅改革理論研究階段。在2003年，中央文件中第一次提出要開征物業稅。物業稅，從課稅對象角度可以這樣理解，它是房產稅加上對其他不動產征收的稅。2009年，我國政府明確指出要“深化房地產稅制改革，研究開征物業稅”。第二年，財政部就提出要建124稅務園地TAXATIONFIELD立房產稅改革試點。最終在2011年1月26日，國務院常務會議批準上海、重慶兩市建立房產稅改革試點。第三階段是2011年至今這一階段，房產稅改革開始試點。2011年1月28日，上海、重慶兩地同時出臺《對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》。上海試點方案主要針對“增量房”，其政策目的主要是為了打擊投機炒房行為，穩定房價。而征稅范圍較窄、稅率較低，減免額度較大，對籌集地方財政收入無較大作用。和“滬版試點方案”相比，“渝版方案”體現了對“存量房”的調控，對高檔住宅和獨棟商品房的價格有所抑制。

二、現行房產稅制度存在的問題

隨著時代的發展，房地產市場的繁榮，以及人們收入的增加和財富形式的多樣化，現行房產稅制度明顯有些不合時宜，主要存在以下三個方面的問題。

（一）立法級次低

根據法律的制定機關和效力的不同，我國法律可分為五個層次：憲法、法律（狹義概念）、行政法規、地方性法規、規章。一般來講，像稅收實體法，最科學合理的法律級次應該是“法律”這一層級。當前，社會經濟基本制度已基本確立，有足夠的理論與經驗來進一步完善財稅法律體系。為響應財稅體制改革，第一步就應該推進各稅種立法。《房產稅暫行條例》是目前我國征收房產稅所遵循的最高級次的法律，該法屬于行政法規，即處于第三層級，法律層級亟須提高。房產稅在全國范圍內普遍征收，現其最高的法律依據為第三層次的行政法規并不能凸顯國家寄予房產稅的厚望，也不能最大限度地發揮該稅的職能。

（二）稅制要素設計不合理

現行房產稅的稅制要素存在設計不合理的問題，最主要的是沒有將個人居住用房納入征收范圍，因此缺乏與此相關的一系列制度設計。除此之外，還存在稅基不合理，稅率制定“一刀切”等問題。

1.征稅范圍過窄

首先，現行房產稅制沒有將農村房屋納入征稅范圍。這是因為在當時農村人民收入來源單一，取得的收益也較少，為減少農民稅負，而對農村房產不予課稅。另外，考慮到農村各方面條件都不成熟，房屋用途較為單純，大部分房屋都是農民自己建造用于居住的，即使有人占用自家住房的一兩間用于銷售貨物，但由于農村地區人口流動量較小，商品購買力差，故商店的盈利也較少，出于對農民利益的維護，就將農村房屋排除到房產稅征稅范圍之外。其次，隨著農業技術的進步，務農人員工作效率提高，由此解放出來的勞動力大多進入城市打工，帶來農村家庭收入增加。由于城市土地資源緊張，土地出讓價格高漲，且隨著城鎮化的推進，農村地區公路、鐵路等基礎設施的完善，越來越多的企業選擇在農村地區投資建廠。在這一背景下，若仍然不對農村地區的房屋課稅，不僅會造成財政收入的流失，還會導致類似企業僅因辦公場所所在地分屬城、村兩地而稅負不同。這不僅違背了公平原則，也違背了稅收中性原則。再次，《房產稅暫行條例》規定，個人所有非營業用的房產免征房產稅。隨著市場經濟的發展，人民收入日益增加，居民財富已經不局限于銀行存款這一單一形式。因為近年來樓市高漲，很多人將閑錢投入樓市，或保值增值，或轉讓獲利。所以，房屋已構成個人財富的重要部分，且購買居住用房也不只是為了居住。此時，仍對個人住房免稅，不僅會造成國家財政收入的流失，還不利于稅收發揮收入再分配職能。最后，就其兩個改革試點方案來看，試點征稅范圍仍然不夠寬泛。“滬版”完全沒有考慮納稅人在試點啟動前購買的房屋，“渝版”僅僅局限于高檔住宅，而沒有著眼于更為普遍的普通住房。

2.計稅依據不科學

《房產稅暫行條例》規定以房屋原值扣除10%~30%后的余額征收房產稅，這沒有充分考慮到各房屋不同的折舊損耗，沒有考慮到房屋周邊環境變化對房屋價值的影響，不能很好地反映房屋現值，以此為稅基征稅，違反了稅收公平原則。重慶、上海兩地的試點方案都規定房產稅的稅基基礎為其市場交易價格。以此為正常新增房屋（交易價格大致等于房屋估價）的稅基沒有太大問題。但在面對非正常交易的房屋時，以市場交易價格為稅基顯然仍然沒有緊密貼合房屋真實價值，以此為計稅依據將會帶來不公平的問題。

3.稅率設計不合理

《房產稅暫行條例》規定了兩個稅率，一是針對自用房按1.2%征稅，二是針對出租房按12%征稅。首先，將房屋區按照自用房和出租房分別規定稅率就是不合理。第一，這一房屋是自用還是出租，是按哪種方法計征房產稅，其納稅人都是房屋所有者。第二由機會成本的概念可以得出這樣一個結論：同一房產，不論自用還是出租，其獲得的收益應該是相等的，前者表現為一部分正常利潤，后者表現為租金收入。其次，由《房產稅暫行條例》明確規定具體比例稅率是不科學的。中國國土遼闊、各地區地形地貌大不相同、經濟發展參差不齊，人民生活水平差距較為懸殊，對一個直接稅規定單一稅率，會導致不同地區的納稅人在該稅上的稅負率有很大不同，不符合稅收公平原則的要求。最后，上海試點方案規定的房產稅基本稅率為0.6%，重慶試點方案規定的房產稅基本稅率為0.5%~1.2%，按此稅率征收的房產稅很難承擔起地方主體稅種的責任。

（三）房產稅的征管存在漏洞

在房產稅征收管理過程中，因為各種主客觀因素，少征、漏征現象較為普遍。

1.個人出租房房產稅存在漏征

現實生活中，存在大量私人業主將商品房出租給個人用于商業經營，雙方之間達成出租承租協議時，不經過法律程序，而是雙方自擬合同并簽字，出租方也不就所得租金為承租方開具發票，故稅務機關無法準確掌握這部分房屋的租金信息，也漏征了這部分稅款。

2.房屋性質不清造成少征

我國政府規定，從2001年元旦開始，自然人以市場價格出租的居住用房，可暫時適用4%的稅率繳納房產稅。目前，有很多房地產開發商建造辦公居住兩用的大廈，稅務機關無法準確判定房屋性質，導致一部分應以“辦公用房”名目按12%征稅的出租房被誤判為“個人住房”而按4%的稅率征收房產稅，造成少征的情況。

三、改革我國房產稅制的建議

隨著社會的進步和市場經濟的發展，房產稅制改革亟待提上日程。通過充分了解本國及國外房產稅制，總結經驗，重新設定符合中國現狀的房產稅稅制要素，完善相關的配套政策機制，以推動我國房產稅改革有序進行。

（一）加快房產稅立法

一個稅種能否廣泛在全國范圍內開征，關鍵取決于它是否有法可依。要想在全國范圍內順利推行房產稅改革，就必須出臺一部更合理、更成熟的且由全國人大常委會表決通過的《中華人民共和國房產稅法》，為房產稅改革保駕護航。

（二）優化房產稅稅制設計

一個稅種是否能充分發揮其職能，關鍵在于稅制要素設計是否合理。所以房產稅制改革的關鍵任務是以我國國情為基礎，改進稅制要素設計。

1.擴大征稅范圍

在原有范圍上，將農村房屋也作為房產稅的課稅對象，并取消個人居住用房保有環節的免稅規定。即改革后的房產稅將涉及全國各地的一切房產，房屋所有人在每一年度都要繳納房產稅。在“寬范圍”的基礎上，可適當設立“多減免”以達到特殊政策目的。比如，對于鰥寡孤獨所自住的房產予以免稅，對家庭困難（如以領取低保與否為標準）的家庭居住房予以免稅；對于提供公共服務的機構辦公場所予以免稅等。

2.以評估價格為計稅依據

計稅依據設定為房屋評估價格。這一價格，代表的是房屋的現值，必須由政府指定的專業評估機構與人員，在綜合分析測評了各方面因素之后，通過工作人員的專業判斷給出，并將這一價格計入房屋信息系統。之后可根據居住時間長短、周邊基礎設施建設變化情況、全縣房地產市場總體情況以及房產是否遭受外力損壞等因素，調節房產稅稅基，納稅人據此繳納房產稅。即所有房屋，不論自用還是出租，都以評估價格作為計稅依據，由房屋所有人繳納。

3.合理確定稅率

因為房產稅屬于財產稅，但它又帶有資源稅的一些特點。所以，房產稅稅率不宜“一刀切”，應充分考慮不同市、縣的特殊情況，建議實行幅度差別比例稅率。中央政府應統籌全國，設定稅率的合法范圍，再由各省市根據本地各種特殊情況，在國家確定的范圍基礎上，各自劃出本省、市所適用的范圍，并報國家稅務總局批準。在此基礎上，由各縣市再根據本縣實際情況規定本縣適用稅率，并報省稅務總局批準。

（三）完善配套措施

稅收是否能夠有效收取，一個稅種最終是否能夠充分發揮其職能，關鍵在于實踐過程中的征管是否得力。而完善的配套措施就是提高征管效率的強有力保障。

1.建立并完善房屋信息系統

若要區分各類型房產分別按不同稅率征稅，若要對個人住房在保有環節對其產權所有人征稅，基礎是要有一個完善的房屋信息系統，記錄房產所有人姓名、身份證號、房屋地址、房屋大小和結構、房屋性質以及其他房產基本情況。要以縣為單位，由房屋交易中心，工商局、稅務局以及其他有關部門密切配合，協同建立房屋信息系統，并全國聯網，實現全國房屋信息互通。由房屋交易中心工作人員、稅務所職員、工商所職員等相關工作人員，逐門逐戶完成各房屋基本情況登記，并定時或不定時抽查，確定房屋性質知否發生改變。這樣在加強本縣房屋管理的同時，為房產稅收征管打下堅實基礎。

2.設立并發展專業評估機構

若將房產稅計稅依據設定為房屋評估價格，則需要設立專業評估機構，由職業評估人員完成這項工作。可以由政府通過考察、競標等方式，選擇評估實力雄厚的民間資產評估機構完成此項工作，并由政府派人監督，保證房屋評估價格的合理、合法性，從而保證房產稅收及時、足額上繳。另外，建立群眾意見反饋渠道，由于影響房屋價值的因素錯綜復雜，群眾對評估機構給出的評估價格可能存在疑慮，對此，應允許納稅人申訴，保障他們的合法權利，最大可能避免或減少征納雙方的矛盾，推動房產稅改革順利進行。

四、結語

實施房產稅改革是我國社會經濟發展，促進我國房地產業健康發展的重要舉措。在充分了解我國房地產事業與房產稅收制度和現狀的基礎上，推動試點工程，研究、制訂符合效率與公平相互統一原則并具有我國特色的房產稅制。一方面，能夠解決我國房地產行業惡性競爭的問題，穩定我國的樓市行情，防止泡沫的出現；另一方面，推動我國房地產稅收的改革不僅是對我國房地產稅收制度的重要推動，也是對我國整體稅收制度改革具有深遠影響的重要舉措。

參考文獻

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作者:張照琳 單位:太原學院