地方稅制變遷與發(fā)展路徑探析

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自地方稅的概念提出以來，我國的稅收制度就開始走向了中央與地方分稅的征收之路。1921年中國共產(chǎn)黨的建立成為推動(dòng)這一歷史進(jìn)程的關(guān)鍵因素，戰(zhàn)時(shí)稅收政策與建國后服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的稅收政策體制一脈相承，傳遞著中國共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)人民解放和民族復(fù)興所蘊(yùn)含的勇氣、智慧與擔(dān)當(dāng)。

一、1921-1949年，為新中國稅制建設(shè)奠定基礎(chǔ)

在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的地方稅制由于依托于革命根據(jù)地和人民群眾，很好地適應(yīng)了不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平。一方面，通過土地稅、遺產(chǎn)稅的設(shè)立以及合并苛捐雜稅，黨中央在維持正常財(cái)政運(yùn)作的基礎(chǔ)上，鞏固了群眾基礎(chǔ)，表明了共產(chǎn)主義的階級(jí)立場(chǎng)，為取得今后的革命勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，地方稅制的探索與革命根據(jù)地稅收工作的開展為新中國的稅制建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)，在這期間不僅培育了大量的稅務(wù)人才，還積累了寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)與制度改進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，國民政府財(cái)權(quán)劃分的矛盾也為今后分稅制的建立埋下了伏筆。

二、1949-1978年，地方稅收劃分初步明確

建國后，國家針對(duì)不同時(shí)期的政治體制采取了不同的地方稅管理體制。在1956年三大改造完成之前，黨中央與國家政府的稅收工作主要集中在規(guī)整舊中國以及革命根據(jù)地的稅收體制上，1950年1月30日，中央人民政府的《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》暫定了貨物稅、工商業(yè)稅、關(guān)稅等14種稅收，但尚未對(duì)中央與地方稅種進(jìn)行明確劃分。1953年11月政務(wù)院了《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》，提出將印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅和契稅劃分為地方預(yù)算固定收入。1958年后，隨著三大改造的完成，國家建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并逐漸通過稅收立法實(shí)現(xiàn)了各個(gè)稅種的統(tǒng)一征收。由于地方的財(cái)政收支指標(biāo)基本確定，除卻由部分稅種作為地方固定稅收以外，政府還會(huì)通過財(cái)政撥款的形式進(jìn)行收入調(diào)節(jié)，多交少補(bǔ)。1968年后，中央對(duì)地方采取了財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，實(shí)質(zhì)上就是將地方稅收入以中央稅的形式匯總再按需重新下發(fā)給地方政府，這一政策沿用至20世紀(jì)80年代?？陀^地說，這一時(shí)期的稅制改革處于一個(gè)歷史過渡階段，稅收立法工作的開展是一個(gè)良好的開端，而在地方稅制變化過程中暴露的問題也為后期我國地方稅制的完善提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、1978年至今，構(gòu)建地方稅制新格局

1980年2月，國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，將鹽稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、工商所得稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅、牲畜交易稅和集市交易稅列為地方固定收入，工商稅實(shí)質(zhì)上成為中央地方共享稅，按照“收支掛鉤、總額分成”的方法由中央統(tǒng)一調(diào)度。1985年起，實(shí)行新的財(cái)政管理體制，對(duì)廣東、福建以外的省份實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的管理辦法，而這事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了分稅制的雛形。改革開放以來，我國地方稅制呈現(xiàn)加速發(fā)展之勢(shì)。1982至1988年，國家先后頒布了牲畜交易稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、筵席稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例，對(duì)納稅人、稅率等稅制要素進(jìn)行了界定，為我國復(fù)合稅制新體系的建立奠定了良好的制度基礎(chǔ)。歷史證明了分稅制的稅改道路是符合我國國情和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的?；诘俨继氐胤蕉愂崭?jìng)爭(zhēng)理論、施蒂格勒地方政府存在合理性等經(jīng)濟(jì)學(xué)理念發(fā)展起來的財(cái)政分權(quán)理論，為我國新型分稅制體系的改革提供了重要的理論指導(dǎo)。1994年起施行的分稅制改革正式將我國現(xiàn)行稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三種類型，除增值稅、資源稅、證券交易稅以及具有共享稅性質(zhì)的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅外，關(guān)稅、消費(fèi)稅被劃定為中央稅，而營業(yè)稅、契稅、印花稅、房產(chǎn)稅等14個(gè)稅種被劃定為地方稅（固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅在進(jìn)入21世紀(jì)后依次停征）。此次分稅制改革為地方稅制優(yōu)化建立了良好的開端，隨著改革開放紅利的到來，我國經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力在短短二十余年內(nèi)快速上升，并由此提高了我國稅收收入的增長速度與質(zhì)量。從收入情況上看，地方稅收收入在1994年到2019年的25年間增長了62倍；而從收入結(jié)構(gòu)上看，分稅制改革之后，國家通過裁減稅種、簡化稅制使得稅收密集度不斷提高，大大提高了地方政府對(duì)稅收收入的征收效率，并降低了稅收收入流失的風(fēng)險(xiǎn)。其中，營業(yè)稅在“營改增”政策實(shí)施之前占據(jù)著地方稅收收入的主導(dǎo)地位，而在政策全面普及之后，地方稅收收入的稅種構(gòu)成趨于平均化，但是依舊集中在土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及房產(chǎn)稅等幾個(gè)主要的稅種上。毋庸置疑，不論是分稅制改革，還是國家經(jīng)濟(jì)科技的騰飛，都離不開中國共產(chǎn)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和英明決策，穩(wěn)定包容的政治環(huán)境與和諧有序的社會(huì)秩序也是構(gòu)成我國地方稅制不斷發(fā)展完善的重要因素。

四、統(tǒng)籌兼顧，開創(chuàng)地方稅制新格局

稅收收入的增長為地方政府發(fā)揮職能提供了重要的財(cái)政收入。步入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨中央更加關(guān)注地方稅制的發(fā)展質(zhì)量，大力推進(jìn)我國地方稅制的優(yōu)化升級(jí)。以法律框架支持地方稅制建設(shè)。近年來，我國地方稅立法工作取得重大進(jìn)展，《中華人民共和國契稅法》《中華人民共和國城市維護(hù)建設(shè)稅法》《中華人民共和國印花稅法》先后。正所謂依法治國立法先行，地方稅制建設(shè)離不開完善的法律框架的支撐，筆者建議，合理劃分地方稅立法權(quán)，適當(dāng)賦予地方開征、停征部分稅種的權(quán)力。一方面，在橫向權(quán)力劃分上，要始終堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)中心原則，并適時(shí)將地方行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行歸整，通過法定程序?qū)⑾鄬?duì)成熟的授權(quán)立法上升為法律。另一方面，要規(guī)范縱向立法權(quán)，授予部分省市地方人大與政府一定的立法權(quán)力，在條件相對(duì)成熟的情況下賦予部分機(jī)關(guān)調(diào)節(jié)稅率與稅基的權(quán)限。積極培育主體稅種。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年至2019年期間，我國地方稅收收入增長率波動(dòng)幅度較大，排除國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及我國稅制改革的影響，地方稅收入增長始終缺乏穩(wěn)定性，地方稅收收入占財(cái)政收入的比重也由1994年的63%降低至2019年的30%。其中，“營改增”之后，在地方稅收收入的構(gòu)成中，有接近70%的貢獻(xiàn)都來自于共享稅，這些問題的產(chǎn)生都與缺乏地方主體稅種息息相關(guān)。在目前可供選擇的主體稅種中，包括房產(chǎn)稅、銷售稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅符合受益原則，稅源穩(wěn)定且稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，是較為理想的縣級(jí)地方稅源。清理規(guī)整稅費(fèi)項(xiàng)目。完善地方稅體系，首先就要清理規(guī)整過時(shí)的、對(duì)增加財(cái)政收入效果不顯著的、不具備正外部性的稅費(fèi)，譬如在地方稅收收入中占比較小且管理成本較高的煙葉稅。同時(shí)，要及時(shí)清費(fèi)立稅，通過立法豐富地方稅體系，2018年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》的頒布就是良好的示范，而正在試點(diǎn)中的水資源稅以及在發(fā)達(dá)國家中廣泛開征的社會(huì)保障稅也有望在不久的將來成為地方稅系的重要組成部分。完善轉(zhuǎn)移支付制度。通過轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方政府財(cái)政赤字壓力，解決因特定事件或地理因素導(dǎo)致的長期和短期財(cái)政資金困難一直是財(cái)政工作的重中之重。2019年我國對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模接近全國的80%，大大推動(dòng)了中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平提升以及民眾就業(yè)，不僅彌補(bǔ)了由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱而造成地方稅收入過少的難題，還極大地改善了其生產(chǎn)生活條件，提高了中西部吸引投資、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的能力。未來還需建立更加完善的橫向與縱向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度，為地方稅制改革保駕護(hù)航。建立健全現(xiàn)代化稅收征管體系。2018年的國地稅合并對(duì)地方稅收征管提出了更高要求，一方面要轉(zhuǎn)變征管理念，從納稅人需求的角度出發(fā)，注重提升部門的涉稅服務(wù)水平，改變現(xiàn)行納稅系統(tǒng)的服務(wù)窗口、服務(wù)區(qū)域布置和機(jī)制流程，激發(fā)納稅人自主納稅、規(guī)范納稅的意識(shí)；其次，依托現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)的征管方式升級(jí)換代，通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用構(gòu)建信息共享平臺(tái)，減少因信息不對(duì)稱帶來的征管效率低下等問題，將技術(shù)創(chuàng)新融入稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)稽查等各個(gè)業(yè)務(wù)流程。最后，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)行組織模式，建立扁平化的組織架構(gòu)，簡化行政審批手續(xù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化稅收服務(wù)新要求。

作者:蔡昌 李長君 單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)