智能稅務稅收治理路徑研究
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黨的十八大、持續推進國家治理體系和治理能力現代化建設。貫徹落實這一精神，稅收工作新使命就是要以智能創新方式引領稅收治理現代化，解決大數據環境下稅收工作中征納“信息不對稱”的根本矛盾及由此引發的一系列問題。文章認為，推進稅收治理現代化的基本思路，應以大數據思維提高稅收治理能力，以智能稅務方式完善稅收治理體系。推進稅收治理現代化的實現路徑要統籌考慮四方面：智能管稅、優化稅制、簡化征管、建設智能化大金融國民收入分配體系。由此，建立基于智能技術方式和化解稅務風險要求的稅收協同治理新模式。
【關鍵詞】大數據；智能治理；智能稅務；簡稅制；共征管；國民收入分配
在黨的報告中強調，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。促進人工智能和實體業務深度融合，深化改革創新，優化制度環境，構建數據驅動、人機協同、跨界融合、協同共治的智能社會治理體系。智能稅收治理現代化，在公平配置社會資源、提高治理效率中發揮重要作用，對于完善中國特色社會主義社會治理體系具有十分重要的意義。推進智能稅收治理現代化，關鍵在于找準稅收治理與大數據思維創新的契合點，將稅收與智能社會協同治理深度融合，通過創新稅收社會化協同治理思維和方式，優化稅收社會協同治理環節和過程，實現智能稅收治理體系和治理能力的現代化建設。
一、智能與治理現代化
智能的本質是指一切生命系統對自然世界及其客觀規律的感應、認知與運用。有感知，自決策，善應對，是智能的基本特征。在自然人不能適應的特殊環境中，制造機器人來完成特定使命，實現相關功能的操作。開放智能系統具備五個基本特征：狀態感知、實時分析、自主決策、精準應對、學習提升。我國人工智能政策推進從2013年之前的潛在發展期開始，至今已上升為國家戰略，人工智能普遍應用于經濟社會的各個領域。社會治理現代化，一個重要的問題是如何盡快將大數據資源整合在一起，發揮智能技術的集成優勢、聯通優勢，在“多證合一”的基礎上，統一統計口徑、數據格式、數據來源，實現商務和政務管理平臺的整合對接，智能決策和實時高效處理事務。社會治理現代化，當前面臨的主要問題是跨區域、跨行業、跨群體的社會治理需求層出不窮，利用網絡治理的水平急需規范提升等。應對治理新挑戰、破解治理難題，必須加快推進社會治理智能化。對社會治理智能化而言，一個重要的問題是如何盡快將大數據資源整合在一起，發揮先進技術的集成優勢、聯通優勢。應抓住機遇，在“多證合一”的基礎上，統一統計口徑、數據格式、數據來源，實現商務和政務管理平臺的整合對接，通過實現“數據通”為“業務通”打好基礎。圍繞社會治理信息管理平臺整合，國內部分地區已經開展了扎實有效的推進工作。以“多證合一”的法人碼和“一碼智能通辦”的自然人碼形式，既提高了辦事效率，又做到公開公平公正監管。一系列試點工作的成功開展和推進，既說明了智能城市的可行性，又反映了智能社會更廣泛的社會需求，也為智能化推進稅收治理現代化提供了豐富的可借鑒的經驗。
二、稅收治理現代化的路徑研究
稅收治理現代化是一項系統工程，改革推進工作涉及三個領域：一是統籌財稅分配體制；二是稅收收入制度；三是稅收征繳程序制度。從智能化稅收治理的角度看，稅收這三個領域現代化問題當前主要表現為：一是分稅制的稅收預算層級關系未能隨時展及時智能調整；二是傳統稅制與新經濟稅源基礎變化不相適應；三是受前兩個領域落后的影響，征繳程序制度繁瑣落后。推進稅收治理現代化，必須統籌三者的關聯關系，分步推進實現。（一）智能管稅：分稅制與時展相匹配。我國現行分稅制，是1994年稅制改革后逐步調整形成的，設計初衷是合理分配中央財政收入和地方財政收入。之后歷次稅收改革調整，雖然地方財政支出遠大于中央財政支出，但中央稅收比重反而越來越大。有學者統計，地方政府用45%的預算財力承擔了75%的公共事務，這導致稅收層級分配與事權不匹配。為解決中央和地方財力不對等的問題，中央財政每年都有財政資金轉移支付給地方，但效益不明顯。近幾年推進“營改增”等結構性減稅，全國稅收收入增速放緩，隨之大面積普惠減稅，更進一步制約今后稅收收入增長，完成全年一般公共預算收入壓力很大。在這種情況下，由于民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。可見，科學的財權、財力、事權應與稅收在各級政府間實現合理匹配。匹配不平衡會造成兩種結果：財力不足，難以保證基本公共服務；財力過剩，形成資源浪費。兩者之間沒有很好匹配，則難有科學的預算，這將直接影響稅收總量的統籌和稅制優化的決策。這種匹配關系應隨著時展而變化，隨著公共服務內容和層級的變化而適時調整。從事權和財權的“兩權”匹配關系到稅收總量預算，與稅制構建存在十分密切的內在聯系。因此，在復雜的關系鏈條中要充分利用大數據技術，實現智能管稅和智能決策支撐。（二）優化稅制：運用大數據思維重新認知新經濟基礎稅源。1.新經濟與稅務風險。傳統經濟，結構清晰，一產、二產、三產之下再細分行業，行業的構成是市場主體——企業。這時的信息化只是為企業提供手段、工具，以提高效率。但是到了數字經濟時代，信息網絡鋪就經濟基礎，所有經濟內容在這個基礎上自由創新組合，其經營內容已經分不清到底是工業、農業還是商業。網絡經濟把各種可能的利益關系融合在一起，向社會提供服務，創造價值。對此，是適用什么稅種？納稅主體是個人、企業，還是什么組合模式？這種經濟業態的相互融合，構成新經濟的主要運營模式。數字經濟時代，最大的風險是什么？看似個別案例的稅收流失問題，實質是現行稅制與數字經濟主體稅源整體層面不相適應的問題，這是整個國家經濟財政最大的風險。社會制度和經濟基礎兩者之間是始終要求匹配結合的。不同經濟基礎、不同社會制度決定了不同的稅制建設。農耕時代土地就是主稅源；工商時代，工業生產、商品物流和貿易關卡就是稅源的內容環節；到了數字經濟、經濟全球化時代，很明顯，稅源就應該抓住全球互聯互通的資金信息流，建立相對穩定、能適應新經濟特征且簡便易行的稅制。從農耕時代到今天的數字經濟時代，涉稅經濟要素始終在變，如田賦、產品稅、專賣稅、鹽稅、煙葉稅、關稅、所得稅、消費稅、環保稅，等等，稅法、稅制也始終跟著主流經濟業態在變，但仍然跟不上時代的變化，我國現行稅制仍保留18個稅種，側重在生產、流通環節征收。從簡化征管的角度講，在經濟領域的生產、流通、分配和消費四個環節中，只在分配和消費環節征稅，只對資金信息流征收所得稅和消費稅，稅制和征管兩個方面都將大大簡化，征納雙方都將極大地減少稅收成本。其改革的意義不僅僅在于簡化征管、降低成本，更多地在于回歸稅收的本質——收入分配。2.馬克思價值學說指明了稅制建設方向。馬克思經典價值學說，勞動創造價值。商品和服務的價值由價值轉移和勞動創造價值兩部分組成。稅收本質，通過參與新創造價值分割實現國民收入分配。所以，稅款在價值交換實現的環節伴隨消費支出和收入取得的同時實現國民收入分配，并由此產生兩個稅系，即所得稅和消費稅。生產和流通環節的經濟功能主要是價值創造和轉移，這兩個環節不宜征稅，其主要原因：一是對轉移價值征稅，要求剝離價值，必然導致生產規模萎縮；二是維持原有規模生產征收價外稅，稅負最終轉嫁消費者，稅制復雜也帶來征管復雜和偷逃稅等一系列問題；三是在生產流通環節征稅，又要在出口環節退稅，稅收管理體系構成復雜。所以，在生產、流通環節不征稅，才能最大限度地解放生產力，促進供給側改革。馬克思價值體系的稅收經濟關系見圖1。國民經濟的4大領域，生產、流通、分配、消費，雖說哪個領域都可以征稅，但是哪個領域征稅最簡單呢？這是一個極具思考價值的問題。過去在生產流通領域征稅，是基于當時技術手段和管理措施管不住自然人及其手中的現金。目前，“多證一碼”賬戶對應關系及其先進的網絡技術手段，“以人為本”管住現金已不再是難題。從管理措施和技術手段看，稅制建設側重分配和消費伴生的交易環節，將是大勢所趨。（三）簡化征管：大數據思維辯證實現“放管服”。1.現行征管狀況。我國稅收征管模式改革主要經歷了兩個階段：一是在1995年初，確立了“征、管、查三分離，重點稽查”的征管模式，實施后稅收收入總量從1997年的7548億元增加到2001年的15157億元，五年時間翻了一番，加強征管的貢獻每年在500億元左右，為強化稅收征管起到很好的作用。二是從2008年開始推進專業化稅收服務和管理，“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中服務、重點稽查、強化管理”。這種以申報為基礎，以發票管理連帶重點稽查的征管模式，給征管工作增加了巨大的工作量。62.創新征管模式。大數據時代，一個明顯的特征是各種信息數字化，無疑包括涉稅信息數字化。企業生產經營及其交易行為，從財務管理、生產管理到交易過程已經做到完全數據化，因此，相應的稅收治理模式，應在簡化稅制的基礎上做到交易發生時稅款實時分配、價稅分離直接入庫、年終智能匯算清退稅款。（1）交易發生與實時智能分配。在“多證一碼”制度下，不論是自然人或法人，通過金融機構或第三方支付平臺交易結算，交易雙方將由收付結算機構在識別唯一納稅人代碼異同的基礎上，分別對交易雙方預扣繳所得稅和消費稅，并直接通過電子結算系統實施價稅分離將稅款直接劃入國庫。同一身份賬戶轉賬，屬于財富所有人自己的財富在不同賬戶間劃轉，經智能識別無須扣繳相關稅金；不同身份賬戶間收付，必然伴隨雙方收入和消費并行的狀況，同時扣繳相關稅金。對企業相關稅收優惠，則在年度匯總清算環節智能推送給納稅人提醒申報退稅。（2）現金管理。交易環節預扣稅款，可能會導致有人通過現金交易逃避納稅。對此，管理措施將是在取現和存款的同時，都伴隨稅款的扣繳發生。取現視同消費，預扣消費稅；存款視同收入，扣繳所得稅；用現金交易再同時雙項扣繳消費稅和所得稅。現金多環節扣稅，稅金成本更大，則可完全杜絕現金的使用。針對社會現金存量，稅改前給一個過渡期，讓民眾妥善處理好手頭現金，過渡期后再存銀行的現金，將被視為新取得收入扣繳所得稅。（3）年度匯總清算。稅收征管卡住收入和消費實施環節，同時取現和存款都要預扣稅款，可以說做到不留縫隙嚴加征管。預扣稅款，可能包含非經濟實質行為或優惠政策允許扣除的內容。對此，將在匯算清繳環節智能統一解決。改申報繳稅為匯總清算，由于存在退稅，納稅人主動申報的意愿更強，更容易促進納稅人自覺遵從，減少稅收流失。（四）構建智能化大金融國民收入分配體系。稅收治理現代化的終極目標是通過優化稅制回歸稅收本質，同時智能化解稅務風險，并在大金融基礎上建立國民收入智能分配體系，見圖2。大金融，在互聯互通手段不具備時各領域的應用是割裂的，但數字經濟時代各種科技手段的應用為其整合并回歸金融本質奠定了技術基礎。以大金融直接實現國民收入的分配，可以建立起一個全新的國民收入分配體系。1.對大金融內涵的重新認知。在大數據、大金融時代，如果金融工作仍然停留在調配市場資源需求、簡單惠及實體經濟發展，就難以充分展現大金融本質內涵的優越性，這種狀態下的大金融職能與傳統概念金融的職能沒有本質上的差異，只有規模上的區別。隨著大數據時代網絡基礎條件的完善，應注重大金融全面滲透國民經濟運行體系的特點，發揮大金融全盤掌握資金流向和流量的功能作用，為統領國民收入初次分配做出積極的貢獻。2.國民收入分配與清算。從國民經濟核算體系分解，國民收入的初次分配系指一個國家新創造價值在國家、集體、個體及維系原規模生產支出（折舊）4個領域進行合理分配，其分配關系在很大程度上決定了后續其他領域再分配的比例關系，是決定國家經濟是否可持續發展、社會環境是否能維持穩定的重要因素。因此，國民收入初次分配必須合理、妥善處置到位，否則將會直接影響國家發展和民生生活。國民收入分配清算是一個全新的概念，為此需要打破傳統的三次分配關系。國民收入分配與清算屬年度新創造價值的一次性分配，按年度價值總量和既定的分配關系制度進行分配；國民收入三次分配關系不受年度價值總量和既定分配關系的限制，三次分配最終落在個人手中部分在時間上和數量上分配是否合理無從直接計量和評判，存在很大的不可控因素。3.大金融統領初次分配的機理。認識大金融統領的國民收入分配與清算機理，必須了解銀行系統的銀聯清算。（1）銀聯、網聯清算。中國銀聯依托銀聯跨行交易清算系統（CUPS），實現系統間的互聯互通和資源共享，保證銀行卡跨行、跨地區和跨境的高效差額結算。銀聯2014年進一步規范銀行與第三方支付直連關系，要求將繞過銀聯的業務逐步遷移至銀聯平臺，將第三方支付也納入了監管系統。（2）國民收入分配清算機理。大金融統領國民收入分配與清算機理，就是在銀聯結算的機理基礎上，利用大金融網絡系統，通過交易資金信息流將國家、經濟實體與自然人捆綁在一起，在交易發生、消費和收入實現的同時通過價稅分離進行實時的國民收入預分配，年終根據統一代碼賬號匯總清算收入分配關系，清算特殊政策及其變化產生的影響。4.大金融統領初次分配的意義。實現大金融統領國民收入分配體系的建立，在推進國家治理體系和治理能力現代化建設工作中有如下幾個方面的意義：一是簡化行政管理，將現在涉及國民收入分配的多個行政部門的工作職能，中國人民銀行結算管理部門統一高效實現；二是實時掌握、調控經濟運行態勢，通過控制資金信息流統領國民收入分配，實時掌握交易信息，了解資金的流向和流量，及時反映國民經濟運行態勢，防范結構性、區域性異動，及時調控經濟運行態勢，維護經濟穩健發展；三是利于防范金融違法犯罪活動，通過控制資金信息流統領國民收入分配，可以監測到金融活動中每個參與者，包括金融服務、金融產品的提供者，中介機構、用戶，以及政府、監管機構等，還可以監測到融資性企業的不同特點，將諸如企業注冊信息、法人變更信息、稅務信息、賬目往來信息、資金變更信息及網絡口碑信息等納入大數據監測預警系統，經過大數據合理運算設定風險模型，及時進行預警將風險發生的可能性降到最低，最大程度上保護投資人的合法權益；四是構建誠信、高效治理體系，通過控制資金信息流統領國民收入分配，構筑社會信用體系，促進公共管理水平提升和交易成本下降，完善社會治理體系，提升社會治理能力。
三、稅收治理現代化的基礎與保障
建立大金融智能化國民收入分配體系，需要扎實做好以下幾項基礎保障工作。（一）規范賬戶體系。金融系統應盡快清理、規范賬戶體系。央行應按照“多證一碼”精神，按照唯一碼的要求設置代碼體系，方便一碼查清各金融機構開戶情況和收支情況。（二）收入分配信息標準化。要求大金融網絡體系統領國民收入分配關系，掌握每一筆交易信息，其首要的基礎條件是將收入分配信息標準化，在各單位現有的交易信息中通過深入調研，充實、規范交易信息的內容、語義、技術格式和傳輸要求，制定國家標準和統一使用要求，方能對接采集各業務群體網絡的交易信息，并做好后續的數據加工處理，實現清算。（三）建立智能測算運行機制。我國國民經濟運行資金流龐大，但現代大數據技術已經可以實時掌控資金信息流的規模與流向。在此基礎上，應盡快建立稅收預算智能測算運行機制，建立18個稅種過渡時期估算規則和簡化優化稅制后的運算規則兩套算法，為優化稅制建立大數據大金融國民收入智能分配體系提供算法技術基礎保障。（四）分配清算法治化。建立大金融智能化國民收入分配體系，涉及眾多利益關系人及其隱私信息界定等法律問題：一是信息共享對接義務，明確各業務群體網絡與大金融網絡對接關系及其安全問題；二是明確各經濟實體和自然人參與國民收入分配的權利和義務關系，明確涉稅主管部門推送國民收入分配清算義務，依據年度收入分配制度和政策的調整實施清算，多退少補；三是信息安全，打破原有部門信息安全壟斷，建立信息共享安全法律體系。（五）推進智能協同治稅體系的建設。央行介入企業信息網聯共享工作，可以清晰方便地掌握資金信息流的情況，并判別信息流源自政府、企業或個人賬戶，哪些賬戶的資金流涉稅，哪些賬戶的資金流免稅，這些信息將為智能國民收入分配體系的建設奠定一個良好的扎實基礎。反映經濟運行活力的一個重要指標是貨幣供應量，銀聯網和企業賬戶并網后，央行要實時掌握測算資金信息，并據此實時智能調整稅收分配率，實實在在減輕企業稅負，同時確保國家稅金及時入庫。四、結語中國人民銀行、工業和信息化部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局四部門推進的企業信息聯網核查系統工作，已經為實現智能稅收治理現代化的推進奠定了良好的基礎，開辟了一條新的光明大道。政府信息聯網，開啟智能國家治理新篇章，以此為基礎推進大數據大金融國民收入分配體系建設，必將引領高質量國家智能稅收治理現代化奏出新時代的華彩樂章。
作者:焦瑞進 單位:中國社會科學院大學研究生院
