促進消費的稅制改革思路

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了促進消費的稅制改革思路范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

內容提要：2018年9月，中共中央、國務院了提振消費的指導文件，提出要從供需兩端發力提升消費水平，對現有的稅收制度提出了更高的要求。目前，在我國稅制的整體結構、流轉稅、所得稅和財產稅四個方面中均存在著對消費的制約因素，未來還應通過合理調整財政收支結構、提高直接稅在稅制結構中的比重、進一步深化個人所得稅改革、加速房地產稅改革等措施，營造安全放心的消費環境，增強居民的消費能力。

關鍵詞：消費內需稅制改革

一、新時代下提振消費的必要性分析

在凱恩斯的宏觀經濟框架內，消費、投資和出口是拉動經濟增長的“三駕馬車”，需求管理是政府進行宏觀調整、熨平經濟周期的主要手段。2008年國際金融危機爆發以來，我國通過大幅度增加投資的“四萬億”計劃，積極對沖了出口下滑的負面影響，成功應對了金融危機對國內經濟的沖擊。不過，隨著近年來宏觀經濟形勢的復雜化，原有的資加速計劃引發的風險被放大，很難再大幅度增加投資，特別是公共投資。提振消費、擴大內需，成為新時代經濟增長的長期動能。首先，出口需求對未來我國經濟增長的貢獻將進一步下降。近十年來，我國的外貿依存度顯著下降。2018年7月6日美國對340億美元的我國產品加征了關稅，隨后在9月份進一步擴大到2000億美元。中美貿易爭端對我國的產能輸出有一定的負面影響，在短期內將加劇我國的經濟波動，使我國經濟下行壓力增大。其次，大幅度增加投資的系統性風險顯性化。近年來，政府投資引導基金、PPP等大幅度擴張，加上地方政府操作不規范和不透明，形成了較為隱蔽的地方政府債務。一方面，政府債務的膨脹加大了地方政府的支付壓力，直接對其他類別的必要支出造成了影響。另一方面，這種債務還可能傳導到金融系統，引發系統性金融風險。雖然每年的名義赤字率都控制在3%以內，但赤字率與債務規模的反差，說明低赤字率不能作為擴大財政支出規模的依據。最后，提振消費成為未來我國經濟增長的健康動力。我國的人口、經濟和地理等維度為消費的增加提供了可能。但是近年來，國內消費增長緩慢，消費外流越來越多，消費的供給和需求存在錯位。與出口需求的短期波動性相比，消費需求的可持續性更強，更能在長期內支撐我國未來的經濟增長。此外，投資雖然也能在短期內帶動經濟增長，但是短期內的投資往往成為長期的供給，供給的增加會在下一個階段加劇需求不足，因此短期內擴大投資只是在時間維度上重新分配了需求，并不能從根本上解決需求不足。與投資不同的是，消費的需求屬性更強，是一種徹底消化產能的良性需求，因此也更可能健康推動未來我國經濟的長期增長。

二、現行稅收制度對消費的制約

我國現行稅收制度的基本框架確立于二十世紀九十年代。隨著近年來國民經濟的快速發展，產業結構、物價水平、居民收入、消費結構和理念等都發生了巨大的變化，由此導致稅收制度的部分環節與經濟基本面出現錯配，制約了國內消費的增長。這種制約主要來自四個方面：一是通過稅收籌集的公共資金占經濟總量比重過大，侵蝕了居民消費；二是累進性不夠的稅制設計在結構上不利于提高中低收入群體的消費，而這部分居民恰恰是邊際消費傾向較高的群體；三是稅制隨基本面動態調整的機制不夠完善，增加了勞動力市場和消費品市場中的摩擦，從而增加了社會總福利的無謂損失；四是與其他資金流向的征稅幅度相比，我國的高流轉稅制增加了居民的消費成本，使居民收入或流向國外消費，或被擠出到投資等其他領域。這些因素在各稅種中均有體現，我們從稅制整體結構、流轉稅、所得稅和財產稅四個方面分析我國稅收制度中對消費的制約因素。

（一）稅負總量及稅制結構對消費的抑制

1.公共資源占比過大侵蝕了居民的消費能力。收入水平是消費的主要決定因素，在產出一定的情況下，公共資源的占比越高，則居民消費水平必然縮減。在稅負方面，我國宏觀稅負與經濟合作與發展組織（OECD）成員國基本持平。①然而，討論公共資源的占比不能單純從稅收占比上看，更應該看公共資金的使用和流向。OECD成員國多屬于發達國家，社會整體的福利水平較高，更多的公共資金直接流向民生類支出。在財政支出中，除教育支出外，我國醫療和社會保障兩大類民生支出的占比要遠低于OECD成員國。民生類支出不僅能將個體風險分散到社會層面，為居民提供更安心的消費環境，而且也可以將其看成是一種帶有糾正性質的集體消費，將原本需要居民自己承擔的醫療、教育、養老等支出納入公共支出的范疇，從而讓居民更自由地安排收入中的其他部分。可見，民生類支出可以充分釋放居民的消費能力。而我國在宏觀稅負與OECD成員國基本持平的情況下，民生支出占比卻遠低于他國，導致實際的公共資源占比過大，侵蝕了居民的消費和福利水平。2.在稅制結構上，以間接稅為主體不利于收入再分配，抑制了社會總消費。按照凱恩斯消費理論中邊際消費傾向遞減的原則，隨著居民收入的增加，其用于消費的比例會逐漸減少。所以就社會整體而言，如果將一部分富人的收入轉移給窮人，則富人減少的消費要小于窮人增加的消費，社會總消費將得以提升，這也是收入再分配政策的重要理論基礎。在稅收層面，實現收入再分配的主要途徑是稅制設計的累進性，即向高收入者征收更高比例的稅收，而給予低收入者更多稅收優惠。由于直接稅不易轉嫁，所以天然具有更強的收入調節效果。相比而言，間接稅稅負可轉嫁，最終稅負承擔者不夠明確，所以收入分配效應較弱。又因為間接稅對商品實行普遍性征稅，以占居民收入比重來計算的稅收負擔對低收入群體會更重，若進一步考慮貨幣的邊際效用遞減，則流轉稅對低收入群體的福利侵占顯然要高于高收入群體。我國的流轉稅制中雖然也存在一定的收入再分配設計，如增值稅的多檔稅率、消費稅等，都指向于降低基本生活品的稅率而提高奢侈品稅率，但從經驗檢驗上看仍呈現出相當程度的累退性，不利于收入再分配的實現。近年來，隨著直接稅征管手段的改善以及間接稅稅制的改革，間接稅占比有所下降，在一定程度上增強了稅制的收入再分配效應，有利于社會平均消費傾向的提高，但在與其他國家的橫向對比上還存在較大的差距。

（二）流轉稅中制約消費的因素

1.以增值稅為主體的流轉稅整體上提升了商品價格，不利于消費的擴張。我國自2009年后施行消費型增值稅，由于允許抵扣購進投資的進項稅，故最后的征稅對象就完全是消費，制度上通過環環抵扣的設計將稅負轉嫁到最終的消費上，成為居民購買行為時所支付價格的一部分。按照新古典經濟學的需求理論，正常商品的價格上漲會帶來市場整體的需求量下降，所以流轉稅本身對消費的抑制是必然的。但同時，流轉稅憑借其諸多優點成為國際上普遍采用的稅種，評價我國流轉稅對消費的抑制作用不能單純與不征稅的情況比較，更合理的是與同類型國家的橫向對比。在稅負比例上，我國自2018年5月1日起將增值稅最高稅率下調至16%，但不論是在亞太地區范圍內，還是與實行現代型增值稅的國家相比，我國的增值稅率都是相對較高的。雖然歐盟成員國的稅率普遍略高于我國，但其高收入和高福利的社會經濟狀態保證了居民消費對商品含稅價格的敏感程度較低。所以，綜合上看，我國的流轉稅稅負較高，對居民消費存在較大的抑制作用。2.流轉稅制中缺乏隨經濟基本面調整的機制，增加了由制度帶來的無謂損失。制度對市場的調整應以市場的現實情況為基礎，但在消費理念等不斷快速更替的今天，流轉稅制卻沒有相應的機制對這些變化作出調整。例如，某些消費稅設立之初所認定的高檔消費品，如化妝品、小汽車、摩托車，早已成為普通工薪階層的生活必需品，而貴重珠寶、高爾夫球具、高檔手表等也是在消費升級的大趨勢下成為未來主要的消費增長點，但由于稅制相對滯后，仍采用高稅率對其征稅，這無異于增加了稅制整體的累退性，使居民消費受到擠壓。3.高流轉稅造成了國際間的商品價差，導致部分消費流向國外。隨著國際間交流和旅游成本減少、人次增多，非正式渠道的跨國消費逐年增長。近年來，我國年境外購物消費額不斷擴大。導致這一趨勢的原因有二：一是國內商品在供給上存在結構性的短板，無法滿足部分消費的需求；二是相同商品在國際間存在價格差，消費者傾向于在國外用更低的價格采購，而造成這種價格差的重要原因就是國內外流轉稅率的差異。特別是一些高檔易攜帶的消費品，如化妝品、電子產品等，由于其本身不含稅的基礎價格較高，稅率差帶來的價格差較大，給了居民更大的激勵去國外采購這些商品。稅率差帶來的價格差將部分國內消費擠出到國外，不僅對國內消費總量，而且對財政收入、經濟活躍度等造成了不利影響，是經濟全球化趨勢下值得關注的問題。

（三）所得稅中制約消費的因素

1.個人所得稅中基本減除費用標準缺乏隨價格動態調整的機制，增加了居民的生活成本。我國個人所得稅的主要征收對象是工資薪金所得，其制度類型為基本減除費用加多級超額累進制，這樣設計的目的在于保障居民的基本生活消費。然而，近年來，我國的物價水平上漲較快。國家統計局的數據顯示，2007年至今，我國消費價格指數年均漲幅為2.8%，且該指標并未將同是基本生活保障的住房納入進來。同時，我國區域發展差異較大，物價水平因地而異，根據“我國地區價差指數方法和應用研究”課題組（2014）的測算，2011年我國物價水平最高的上海比最低的寧夏高出30%左右，同期上海房價更是寧夏的3.9倍，這一比率在2017年擴大至5.2倍。可見，不管在縱向的時間維度還是在橫向的區域維度，我國的物價水平均不平穩。然而，以保證基本消費為目的的個人所得稅基本減除費用卻采用全國一刀切政策，導致高物價地區居民的保障性收入也進入了個人所得稅的征收范圍；而在時間維度上，個人所得稅中基本減除費用的調整從2000年至今也僅有四次，①顯然無法抵消逐年波動的物價水平。這種與基本面脫節的基本減除費用的設置不利于最大程度發揮個人所得稅的收入再分配職能，對國內消費產生了相當程度的抑制。2.個人所得稅分類課征模式不利于收入調節功能的實現。個人所得稅的課征模式有分類課征、綜合課征和混合課征三類，其中分類課征按照不同收入來源分別計稅征繳，綜合課征按照個人所有收入的總和計稅征繳，混合課征則是前兩者的混合狀態。這三類課征模式可實現的收入再分配效應存在很大差別，這是因為個人所得稅的再分配職能主要通過稅率的累進性實現，綜合課征可以最完整地將居民的支付能力對應到相應的稅率，而分類課征模式則無法做到這一點，高收入群體可以通過分散收入來源以達到降低稅負的目的。所以，征稅模式的綜合性越強，稅收的再分配效應就越強，對消費的刺激也越強。然而，綜合課征模式的征收成本較高，且需要有十分完善的個人信用體制做基礎，我國的現實情況尚無法滿足這些要求。2018年的個人所得稅改革雖然將四類所得合并綜合征稅，但距離真正的綜合課征還有很長的路要走。3.社會保障體系不夠完善，增加了居民消費的顧慮。在廣義上，按工資薪金一定比例繳納的各類社會保障費符合稅收的一般性質，也可以看作是一類特定目的的稅收。理論上，健全的社會保障體系會減輕居民的風險損失，讓居民可以將收入更加平滑地分配在整個生命周期中，而無須為不可預見的因素進行大量的儲蓄。在我國，社會保障資金籌集的形式是社會保障費，由于其立法層次較低，所以在實現過程中存在制度碎片化和征收剛性不足的問題，企業逃避繳納責任和地方政府違規減免等行為屢禁不止，導致社會保障資金缺口較大、社會保障資金總量供給不足。中國社會科學院的《中國政府資產負債表2017》顯示，我國的社會保障基金缺口已達10萬億元之多。隨著老齡化的加劇以及社會保障基金投資收益的低下，工作年齡人口的養老風險不能以社會保障的形式予以填補，只能由居民自己通過減少當期消費、增加儲蓄的方式來未雨綢繆。

（四）財產稅中制約消費的因素

財產稅是稅制體系的重要組成部分，由于其征稅對象具有非流動性，納稅群體在空間上較為集聚，所以許多國家用財產稅作為區域性公共品提供的資金來源，以體現稅收的受益原則。財產稅中最直接面向居民的是房地產稅，其計征模式為按房產當年評估價值的一定比例征繳，會對居民收入產生持續性影響。在我國，由于受到中央與地方稅權劃分、財產登記制度和公眾接受度等多方掣肘，真正意義上面對普通居民的房地產稅尚未開征。正是由于這一缺位，導致我國稅制體系不完整，住房市場未能得到有效的調控，間接制約了居民的消費水平。1.房地產稅的缺失弱化了稅制的收入再分配效應。稅收的量能負擔原則要求支付能力越強的居民承擔更多的稅負，這一支付能力一方面體現在流量的收入上，另一方面也體現在存量財產上。房產作為我國最保值的財產之一，成為居民財富的主要蓄水池。在此種現實基礎上，稅收政策的再分配職能理應在房地產領域有所體現。但受到前文提到的諸多因素限制，我國房地產稅遲遲難以推出，現有稅制對存量財富缺乏有效的再分配調節機制，在整體上弱化了稅制的再分配效應，間接限制了居民消費的擴張。2.現有房地產稅制未能實現對房價的調控，致使房價高筑擠出消費。近十年來，高房價及其導致的各種社會問題是社會各界關注的焦點。根據國家統計局的數據推算，2017年北京、上海、深圳等一線城市的房價收入比均在30左右，意味著一個家庭購買一套住房需要花費其30年的總收入，這無疑會對居民消費產生巨大的擠出效應。造成我國房價高企的原因有很多，投資性購房是其中不容忽視的一點。投資性和剛需性購房的一大差別在于住房的空置，前者通常會通過大量購買并空置的方式壟斷城市住房供給，以此抬高房價從中獲利。理論上，房地產稅會增加住房的持有成本，迫使非剛需性房產持有者將住房投放到市場中，從而增加市場供給，使房價回歸正常水平。3.房地產稅的缺失提高了住房投資的回報率，將收入由消費引向投資。在標準的跨期模型中，決定居民當期消費和儲蓄比例的主要因素是利率，或者說是投資回報率。投資回報率越高，則儲蓄能帶來的收益越高，儲蓄的比例就越高，相應地當期消費就越少。在房產投資過程中，房地產稅的缺失降低了住房的持有成本，同等條件下提高了住房投資的回報率，從而激勵投資者將更多收入由消費轉入到住房投資中。從社會整體看，低持有成本推漲了住房市場的熱度，使更多資金進入樓市，在總產出一定的情況下，當期用于消費的比例必然受到侵蝕。

三、促進消費的稅制改革思路

稅收是政府宏觀調控的重要政策工具，在當下經濟增長方式轉變但內需不足的背景下，利用稅收刺激消費是公共政策中的優選方案。然而，我國現有稅制中存在的上述諸多因素限制了國內消費的增長，為此，現有稅制可以從以下幾個方面入手，以營造安全放心的消費環境、增強居民的消費能力：

（一）合理調整財政收支結構，藏富于民，方能擴大消費

收入水平是消費的主要決定因素。在我國民生類支出占比過低、社會保障體系尚未完善的背景下，較高的稅負比例必然會對居民消費造成侵蝕。對此可以從兩個方面著手：一是在整體上降低宏觀稅負以激發居民購買力及民營經濟活力，加速商品及要素市場的流轉，讓市場機制在資源配置中發揮更重要的作用；二是增加民生類支出在財政支出中的占比，用公共資源最大程度保證居民的共同偏好，減少居民的個體風險，解決居民消費的后顧之憂。現實中，由于我國政績考核以地方經濟發展為主要指標，地方政府普遍傾向于擴大財政支出，并將其重點投向對經濟有直接刺激作用的領域，如基礎設施建設等，從而擠壓了民生類支出的占比。所以，要改善我國財政收支的結構，還需在根源上調整地方政府績效考核體系，更多維地考察地方政府對本地社會福利的提升，在預算編制、審核過程中也應更多關注來自民生的訴求。

（二）提高直接稅在稅制結構中的比重

直接稅比重的提高可以為稅制及消費環境帶來以下幾個方面的改變：首先，由于稅負不能轉嫁，直接稅的累進稅率可以直接作用于居民的收入，帶來比間接稅更強的收入再分配效應，從而在整體上提高社會平均消費傾向。其次，間接稅稅率的降低將使商品含稅價格下降，一方面可以加速最終消費品市場的流轉，活躍國內商品市場的氛圍，另一方面也可以縮小由稅制體系差異帶來的國際間商品價差，使境外消費回流。最后，相比于間接稅，直接稅沒有改變商品的相對價格，在實現財政收入和收入再分配職能的同時最大程度保持了政府調控對市場的中性原則，在征稅總量相同的情況下，直接稅對市場行為的扭曲和給社會總福利帶來的無謂損失均更小。然而在現實中，以所得稅和財產稅為主的直接稅卻面臨著諸多征管阻力，導致發展中國家普遍放棄直接稅而采用間接稅為主的稅制結構。阻力來自兩個方面：一是對納稅人而言，直接稅的稅負感受更為明顯，在納稅意識還未樹立、納稅遵從度較低的社會環境下容易滋生偷稅行為；二是直接稅的征管成本較高，無論是對個體的收入還是財產征稅，都需建立在完善的社會信用體系的基礎之上，且需匹配更多的稽查力量和更科學的征管體系來實現對每個個體的監督。在這些因素尚未得到完善時貿然轉變稅制結構，將會給財政體系和社會穩定造成嚴重干擾。所以，要轉變稅制結構，提高直接稅占比，除了建立合理的所得稅、財產稅制度外，還應重點打造良好的征納環境：一方面，要加大稅收宣傳，提高財政資金的使用透明度，讓稅收“取之于民、用之于民”的理念深入人心；另一方面，也要加強稅務機關的征管水平，在戶籍管理的基礎上建立完整覆蓋的收入申報、財產登記等社會信用系統，為直接稅的擴圍打下基礎。

（三）深化個人所得稅改革，精細化再分配政策

個人所得稅直接面向居民收入，是再分配效應最強的稅種。然而，我國現有個人所得稅制度中的缺陷限制了其政策效果的發揮。改革思路可以從以下三方面著手：第一，建立個人所得稅基本減除費用的動態調整機制，以各地物價、收入水平為基礎計算居民的基本生活開支，建立因地而異的專項附加扣除，使個人所得稅制度與經濟基本面相契合，最大程度激發累進稅率的再分配效應；第二，加速個人所得稅課征模式由分類課征轉變為綜合課征，將居民所有收入納入到統一的課征體系中，以保證非工薪類高收入群體負擔其應有的稅收；第三，將個人所得稅的征管范圍由要素類擴圍到投資類，即將資本市場的投資收益全部納入個人所得稅的范疇，最大程度發揮個人所得稅的再分配職能。實現基本減除費用動態調整和個人所得稅綜合課征都面臨著一個挑戰，即增加核算成本。無論對居民、企業還是稅務部門，精細化和綜合化都意味著流程的復雜化。但隨著會計、信息系統的電子化和網絡化，更多繁雜的流程可以交由自動化信息網絡來完成。所以，在推動個人所得稅改革的過程中，應注重升級稅務部門征管體系，用科技來降低復雜稅制帶來的征管成本。

（四）加速房地產稅改革，將資本引入消費領域

針對居民住房全面征收房地產稅會從三個方面刺激消費：一是通過扣除減免的方式，實現對居民存量財產的再分配調節，有效增加稅制整體的再分配效應；二是可以抑制房價虛高，降低普通居民的生活成本；三是降低住房作為投資品的資本回報率，使被鎖定在房產市場中的資金回流到消費品市場，或直接增加當期消費，或投入到消費品生產中，增加市場供給以降低產品價格。房地產稅改革面臨著更為復雜的現實問題，涉及法理層面、征管層面、納稅遵從及社會征信系統建立等多個維度。隨著房地產稅法進入十三屆全國人大常委會立法規劃，其立法細則受到更為廣泛的關注。從刺激消費的角度，房地產稅的扣除減免可以參照個人所得稅基本減除費用的模式，以城市住房供給、收入水平等為基礎動態調整，以保證稅制設計與社會現實相契合。

作者：范子英 張航 單位：上海財經大學公共經濟與管理學院