談市政工程監督檔案信息化建設

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摘要：本文利用南京市政監管信息化建設系統平臺，對市政監督檔案管理信息化改革的阻力進行了深入剖析。通過闡述監督檔案進行信息化建設的優勢，提出思考和建議以及市政工程監督檔案進行信息化建設的必要性。

關鍵詞：監督檔案；信息化建設；應用；思考建議

1建設背景

信息化是人類社會進入20世紀后的一次巨變，已經影響了人類進步和社會發展的方方面面。市政工程是城市發展中的基礎建設工程，在工程監督過程中，市政監督機構產生的記錄文件，直接反映出該工程的建設過程中行政執法檢查、抽查抽測結果，工程質量安全問題整改和竣工驗收等情況，對于工程建設過程中的質量安全問題記錄，和事故追查有重要的意義。檔案信息化建設是國家信息化戰略的重要組成部分。

2建設情況

南京市市政服務中心（南京市市政工程質量安全監督站）主要承擔南京市重要基礎設施的市政建設工程質量安全監督、建筑室外排水質量監督、市場監管、稽查及行政執法服務等工作，市政工程監督檔案信息化建設管理是基于市政監管信息系統和網絡安全保障設備所構建的系統平臺，目前研發的市政監管信息平臺軟件系統已于2017年6月完成建設。根據兩年多來南京市政監管信息系統運行和監督檔案信息化建設應用情況，就市政工程監督檔案信息化管理方面提出了一些思考和建議。

3市政工程監督檔案信息化改革的阻力

工程質量監督檔案是指在工程建設過程中，質量監督機構按照省建設工程質量監督統一制定的表式，所能反映工程質量監督過程及結果的記錄，包括文本檔案與電子檔案。對工程質量監督檔案的收集、整理、歸檔管理工作規范化，能促使工程質量監督管理水平進一步提高，使工程質量監督工作有案可查，并且查有實據，體現工程質量監督工作的科學性、公正性、權威性。雖然監督檔案的信息化發展是必然趨勢，但從傳統文書檔案管理到信息化改革，推進工作仍存在諸多困難。

3.1信息化的電子文件真實性缺乏法律依據

監督機構最重要職能就是行政執法，產生的檔案文件是監督過程的真實記錄。利用市政監管平臺信息化的監督檔案，其真實性是監督檔案文件發揮行政效力及證據作用的另一大挑戰。電子文件的易更改性和信息與載體的可分離性，使得文件在形成和傳輸過程中存在被改動的可能。這是因為系統的電子文件錄入和存儲的信息處于“游離”狀態，存儲載體和存儲方式不斷變化，電子文件的改動在物理形態上顯得不易察覺，對于檔案傳統意義上的“原件”是很大的沖擊。目前，對電子文件的證據價值、電子公章的效力和使用范圍有待法律進一步細化。盡管《電子簽名法》對符合特定條件經電子簽名后的文件法律效力給予了肯定，但對普遍意義上的電子文件證據價值要獲得法律認可，仍存在舉證困難。

3.2市政工程監督檔案信息化集成難度大

《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督工作實施細則》，要求工程質量監督檔案按省質監總站統一制訂的表式，形成能夠反映工程質量監督過程及結果的記錄，是內部行政執法行為記錄。為了監督工作有序開展，對于一些沒有明文規定統一，但作為行為檢查記錄和監督機構動態管理過程文件，也應當保存歸檔。這些表單、文件，每個監督機構有不同的要求，尤其是市政監管工程涉及橋梁、道路、給排水、構筑物、環境整治、搶險救災等各個方面，數量多、情況復雜，每個工程存在特殊性、唯一性，檔案內容無法統一，檔案條目編制規范度較低。

3.3市政監管系統操作軟件系統不成熟

計算機專業與市政行業都是兩個專業性極強，但差距很大的行業，多數計算機軟件研發人員與監督人員的思維方式和行為習慣不同。兩個不同行業的碰撞磨合在溝通理解上的距離，導致研發的軟件系統往往不盡人意。目前市場上的市政工程監督管理系統軟件平臺不多，由于各地所研發的操作管理平臺也不同。缺乏成熟可靠的監管信息管理應用平臺作為基礎，各地監督機構只能根據自身管理特點摸索研發個性化軟件系統，完成的系統軟件一是缺乏成熟技術支撐，二是需要操作者反饋改進。因此系統平臺的運行和升級更新需要一段時間的檢驗。

4監督檔案信息化管理的優勢

4.1提高監管過程可追溯性

傳統紙質監督檔案，是獨立形成的文字材料，存在有事后篡改的可能。尤其是表單的簽字欄，存在事后補簽，他人代簽等不法現象，一旦監管工作經市政監管信息平臺開展，對現場執法抽查抽測等書面材料，后臺數據可通過簽字確認時間、審批流程進行日志管理，對形成的電子文件信息固化，及時形成信息化檔案。后期檔案內容如有變動，都可追溯到操作人和操作時間，符合監督機構嚴肅執法的要求。

4.2增加檔案形式的多樣性

市政工程監督檔案的信息化建設，不僅僅是保存監管記錄文件，對監管過程影像資料也提供保存途徑。隨著手機拍照、錄像、行政執法儀等執法手段提升，在監管過程中產生了大量的圖像和影像資料。這些資料比紙質書面材料更直觀、真實、準確，極具保存意義。利用市政監督信息系統線上處理，線下上傳，確保監督資料與工程實際進度匹配，形成一事一檔的監督過程的檔案信息，

4.3統一行政執法用語規范

由于市政工程的唯一性、特異性，監督員專業水平參差不齊，對行政法規和規范標準的應用不熟練，新要求新規定掌握不及時。因此，通過市政監督信息系統平臺，制定程序化監督工作流程，使質量監督業務和形成的檔案材料更標準，有效避免質量安全問題不閉合等現象。系統平臺的質量安全問題數據庫的建立，可以解決監督檔案材料中常見的用語不規范、執法不嚴謹、標準不統一等問題，避免影響執法公正性、科學性和嚴肅性。

4.4提高監督檔案利用效率

紙質監督檔案一旦歸檔，出于檔案的保密制度，查詢要經過層層審批，不利于監督員快速開展工作。經過信息化處理的監督檔案，通過市政監督信息系統，調取經辦人過往記錄文件，查詢方便快捷，極大地提高了利用效率。

5市政工程監督檔案信息化改革的

思考和建議隨著政府政務“不見面”審批服務工作的推行，工程建設審批程序（施工許可證審批、竣工驗收及備案的系統信息化集成），對于已建成的市政工程監督檔案的管理，也面臨著從傳統的人工管理時代步入到信息化管理時代。監督檔案的管理工作迎來巨大的機遇，同時也面臨著極大的挑戰。

5.1提高檔案信息化建設的安全管理

監督檔案管理工作從傳統的文書檔案歸檔，到電子檔案與文書檔案同步，審批形式從紙質經辦單簽字到系統平臺內點批流轉，重重環節對信息化檔案的安全性要求很高。為加強監督檔案的保密性，提高安全管理，必須對以下三個風險點進行重點控制。

5.1.1健全管理制度監督機構的領導層對監督檔案管理的態度決定了檔案信息化建設進度。從傳統的紙質檔案歸檔，到決定市政監管系統是否研發檔案管理模塊，研發深度和實際應用情況，都體現了領導班子對檔案管理的重視程度。軟件技術人員和檔案管理員應共同就信息化檔案管理提出要求，開展針對性強的信息化檔案管理操作培訓，提高信息保密技能和防泄漏意識。

5.1.2保障硬件安全一是加強網絡與信息安全建設。提升防火墻安全級別，加大信息存儲空間，定期檢查系統硬件，調節合適的溫濕度、防塵、避光、防火、防線路老化，降低計算機或網絡設備故障的風險。還應設置安保系統，安裝閉路電視監控等，防止外來者侵入；二是質量監督機構應每年定期將工程監督信息數據備份，刻錄到光盤或者其他存儲介質上，形成工程質量監督電子檔案。這些檔案信息存儲介質的安全，與傳統紙質檔案不同，需要專門的防磁場存儲柜，還應定期復制延長保存期限。對此監督機構管理層應給予重視，給予支持。

5.1.3維護網絡信息考慮到今后監督檔案數據不僅僅是由監督部門產生和利用，因此信息化的檔案應當能夠按照省市級建設主管部門所需求的數據組織方式、信息交換方式提供電子文件及元數據，為實現資源共享夯實基礎。為響應國家推行的市場監管與工程質量安全監管信息化和誠信體系建設，在監督檔案信息化改革的建設初期就應預留數據傳輸接口，并考慮到后續信息交互，滿足數據源獲取和資源融合的共享需求。數據交互的資源共享必然帶來網絡安全隱患，首先在系統軟件的開發建設時就要研發安全保障的技術，既要防止病毒和木馬篡改數據，更要防止黑客惡意攻擊。其次是定期做好系統安全維護升級，再者應當引進具有專業資質的第三方信息安全管理團隊，定期進行漏洞監測，協助系統管理，共同維護網絡信息安全環境。

5.2確保電子檔案文件的真實性

為了使保存的信息化電子檔案與傳統文件一樣具有法律證據價值，必須維護電子檔案文件的真實性。通常由以下四個方面著手：第一，積極探尋電子文件的法律效力。根據《電子簽名法》具體要求，對于符合特定條件的電子簽名文件應給予認可，例如第三方電子認證服務機構的電子簽名工具或經審批通過的電子公章；對于原件掃描上傳的電子文件，應將原件作為檔案文件保存歸檔，保留證據價值。第二，轉變思路，改變電子文件的證據價值判定標準。信息與載體的分離性使得電子文件的“原件”效力大打折扣，就不必再從文件內容本身做出真實性與否的判定，從信息錄入開始，對更改情況和載體安全儲存環境的安全驗證，設置操作日志，對系統內信息數據進行全程維護，形成完整的網絡環境安全保護鏈。第三，采取先進技術防護手段。監管信息數據錄入在局域網下進行，提升防火墻等網絡環境安全保障措施；采取信息加密技術。網絡環境中，操作者虛擬化的身份認證是電子信息文件真實性的前提條件。保護操作者的身份信息，防止有密級限制的文件在傳輸過程中泄密；采取信息確認技術：一是防止文件內容被非法偽造、篡改、假冒；二是符合監督文件在機構內部審批流轉過程中的發出、接受、確認、利用者的身份和權限合法性。對于信息化的檔案文件，信息確認技術相當于紙質文件的“簽字”“簽章”作用。

6結束語

對于市政工程監督機構而言，監督檔案管理進行信息化升級改造，既是順應時代要求、社會發展的必然趨勢，更是提高工作效率，強化檔案管理和利用的有效手段，是政府機關服務大眾的與時俱進的管理理念體現。加快檔案信息化建設步伐，借助市政工程監督機構的監管信息平臺軟件系統，利用信息技術對監督檔案進行精細化管理，不但可以確保監督檔案材料的完整性、準確性、可追溯性，防止檔案丟失，還極大地提高了檔案材料的利用價值，促使監管工作規范有序開展。

參考文獻：

[1]伊才華.工程質量監督檔案質量芻議[J].科技資訊，2006（17）：235.

[2]竇國軍.電子文件對檔案管理的三大挑戰[J].黑龍江史志，2013（9）：48，71.

作者：張茜 單位：南京市政公用工程質量檢測中心站