市政工程PPP項目超概問題探討

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摘要：以初步設計概算控制為切入點，分析項目各階段概算控制要點、超概原因、管控對策等，以尋求多角度、多方向將項目總投資控制在概算范圍內。

關鍵詞：PPP模式；市政工程；概算；投資控制

根據全國政府和社會資本合作綜合管理平臺項目管理庫披露的項目信息，2014年至2019年11月，全國范圍內納入ppp管理庫的項目為9399個，投資額達14.3萬億元。其中6216個落地項目中，市政工程達到2579個，占比41.5%，超排名第二的交通運輸類（893個，占比14.4%）。市政工程具有專業工程多、施工工藝復雜、施工交叉頻繁、協調工作量大、受天氣影響明顯等特點，在工程領域屬于概算失控的重災區。

1項目超概算概述

1.1概算作用

工程概算是建設項目在初步設計階段計算工程投資與造價的設計文件，經政府有關部門核定通過的投資概算是控制項目總投資的依據。

1.2概算編制階段控制原則

投資估算是在編制可行性研究報告時，編制人通過調查、研究、分析經濟活動，為決策者和政府主管部門提供的經濟效益分析文件。根據《中央預算內直接投資項目管理辦法》（國家發展和改革委員會令第7號）第二十條規定，投資概算超過可行性研究報告批準的投資估算百分之十的，或者項目單位、建設性質、建設地點、建設規模、技術方案等發生重大變更的，項目單位應當報告項目審批部門。項目審批部門可以要求項目單位重新組織編制和報批可行性研究報告。《政府投資條例》（國務院令第712號）也有同樣要求，初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。因此，初步設計概算在編制階段一般不得超過投資估算的10%，若超過10%以上應報告項目審批部門。

1.3超概算的后果

不論作為投資人還是政府主管部門，對于項目投資超過預期都難以接受。尤其對于使用預算資金的政府投資項目，《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》（發改投資[2015]482號）規定：國家發展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補；申請調整概算的項目，必須同時界定違規超概算的責任主體，并提出自行籌措違規超概算投資的意見，以及對相關責任單位及責任人的處理意見；因參建方過錯造成超概算的，項目單位可以根據法律法規和合同約定向有關參建單位追償；國家發展改革委商請資質管理部門建立不良信用記錄，納入國家統一的信用信息共享交換平臺，作為相關部門資質評級、延續的重要參考。

2市政工程超概的原因分析

2.1決策階段

2.1.1實地調查不足在項目建議書、可行性研究報告編制過程中，閉門造車、東拼西湊的現象屢見不鮮，作為咨詢、設計人員不僅要到施工現場對工程線路、地面附著物、周邊環境等情況進行全線實地考察，還要結合當地民情及政府部門意見做出合理調整。對實地情況調查不足，容易造成對擬征收土地困難準備不足、對土地性質和規劃要求掌握不足、對土方及附著物的估計不足，最終影響的都是對測算費用的依據缺乏，從而造成后續項目投資失控。

2.1.2投資估算深度不夠可行性研究階段對于設計人員來說，編制的重點是項目是否可行，更注重宏觀層面。而對于操作層面，受資料、信息不充分等原因則無法對工藝、技術方案進行深入研究，因此必然導致對應的投資估算無法考慮周全。項目投資估算可采用單位生產能力估算法、生產能力指標法、比例估算法、系數估算法、估算指標法等簡單估算方法，也可采用相對精度更高的分類估算方法。但是不論采用哪種方法，對概預算管理人員的專業背景、經驗判斷等要求都很高。沒有完全一樣的項目，這是工程的一大特點，也是估算一大難點。

2.2設計階段

2.2.1勘察報告未完全反映水文、地質情況市政工程，特別是管線工程的勘察工作，有復雜程度高、隱蔽性高、專屬性強、更新速度快等特點。根據規范要求，管線工程在選線勘察、初勘階段均以搜集資料和調查為主，但常常因各類布置圖、地形圖的缺失或錯誤以及權屬單位提供資料不及時或不全面，造成信息收集困難。即便收集到資料，也會因為管道更新快以及不良企業非法鋪設管道等情況，造成真實性難以判斷。勘察報告中無法反映的各類問題，均有可能對工程地基處理、支護、降水方案產生巨大影響，從而影響工程投資。

2.2.2“三邊工程”“三邊工程”是邊勘測、邊設計、邊施工。“三邊工程”弊端明顯卻廣泛存在，其原因主要是項目應急需要、報批手續不全等。PPP項目中的大量市政工程均存在邊勘測、邊設計、邊施工的現象。這樣的項目是難以控制投資的，有的項目已經實質完工并發揮使用功能，但初步設計概算還沒有批復，造成初步設計補辦困難，項目投資只能做到哪算哪；還有的項目概算批復后，設計被施工牽著鼻子走，越走越遠，最后施工圖相對初步設計已發生重大變化，概算也無法控制。

2.3施工階段

2.3.1邊施工、邊預算工程施工圖編制完成并經過圖審機構圖審完畢后，應由招標人或招標人委托的第三方機構編制施工圖預算文件。PPP項目中，往往約定的工程結算辦法是以當地財政部門編制施工圖預算進行下浮。但不在少數的PPP項目，在施工圖審核完畢后立即開始進場施工，社會資本方與施工單位采用背靠背下浮的方式，即社會資本方采用與實施機構同樣的結算方式進一步與施工單位進行下浮結算。這種現象容易造成施工單位過分投入，在材料選型、工程量上大做文章，因為只要用上了利潤高的材料、確認超額工程量，一般情況下都能在這種單價合同中得到回報。

2.3.2土方費用高市政工程經常涉及大量土方費用，隨著各地政府城管部門加強了對土方運輸、消納監管要求，工程棄土、淤泥、建筑垃圾等必須轉運至當地政府指定的土方消納場地，一方面應運而生了土方消納費的計價辦法，如《武漢市工程建設標準定額管理站關于工程建設土石方外運消納費用補貼的指導意見》明確，“經協商可適當補償土石方外運消納費用，但補貼標準最高不超過50元/m3”。同時也增加了項目建設成本。另有部分市政項目，在城市中心建設，如近些年較多的城市軌道交通、海綿城市、綜合管廊、雨污合流改造工程等，工地內沒有或者僅有少量可堆土場地，挖出的土方大部分還需進行回填，因此施工單位不得不將土方轉運至消納場，等到需進行回填土時再運回工地。這樣不僅多產生了兩次運費，還增加了消納費、土方回購費。

2.3.3設計變更、工程簽證及索賠在工程建設投資中一般包含暫列金、暫估價、計日工、預備費等費用，避免在預算編制或招投標階段發生無法預計的專業工程費用、零星工程費用以及因材料等物價上漲造成的預算價格變動等。盡管招標人都會力求在預算編制或招投標階段保證計算精確，但施工過程中的變化不可避免。在固定總價合同模式中，施工單位承擔了施工圖范圍內的量、價風險，但固定總價合同模式局限性較大，采用該模式的情況較少。采用可調整單價合同模式，可避免因施工圖不完整、施工工期較長造成的材料漲價風險。但對于PPP項目的實施機構和社會資本方而言，容易造成投資難以控制，特別對于市政管網項目中因征地協調難度大而引起的“明挖改頂管”、因地質條件不具備而造成的更改路由等。

2.3.4征地、拆遷、補償、遷改費用高項目可研及初步設計階段，投資估算、初步設計概算編制人員對于項目征拆補償費用往往按照項目所在地的補償標準及類似項目補償案例進行匡算，一般情況下投資可控。但不可避免存在一些地方土地承包人存在投機思維，例如在待拆遷樓房緊急加蓋、在私有承包林場一夜之間種上名貴樹種等，其目的都是提高補償款。有的項目因補償金未談妥只得進行改線甚至直接導致項目長期停滯。管線遷改同樣是項目前期難以預計的一項費用。隨著城市的大規模建設以及老百姓對美麗城市的不斷定義，城市中越來越多的架空線路被要求入地，近些年新起的綜合管廊概念也是順應這項趨勢的產物。但部分老舊管網，如電力、自來水、污水、燃氣、電信、廣電、軍用光纜等在城區地下錯綜復雜的密集環繞。新建工程難以完全探明施工地界的全部線路情況，因此經常需要花費額外費用對產權單位的線路進行保護。部分需要遷改或臨時架空的線路，則需由產權單位自行實施，其套用的行業定額，大大增加了項目投資額。

2.3.5建設期進度滯后PPP項目中，無論對于實施機構還是社會資本方而言，盡快結束建設期都是雙方共同期望的。實施機構迫于完成各級政府的層層考核壓力，社會資本方則希望降低管理成本，盡快進入回款階段避免債務風險。拋開PPP合同的兩方主體，仍有不少相關單位能夠影響項目建設進度。征地拆遷進度緩慢、交通打圍協調困難、渣土禁運無法騰挪工作面等均是容易引起進度滯后的原因。建設期滯后帶來的同樣是投資增加，最為明顯的就是建設期利息計算周期延長和施工索賠。

3超概算的管控對策

3.1運用考核手段

為落實財金[2019]10號文關于PPP項目要“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”的要求，全國各地的PPP項目都開始緊鑼密鼓的籌備PPP績效考核辦法。績效考核工作不僅是政府部門對PPP項目規范運作的有效措施，也是通過付費來約束社會資本方提高項目產出績效的重要抓手。那么，對于社會資本方而言，風險轉移很重要。社會資本方可以對下游設計單位、勘察單位、施工單位、設備廠商等均建立對等或提出更高要求的考核辦法，從而將損失降到最低。

3.2強調過程控制

建設單位平行發包模式下，設計單位、施工單位銜接不緊密，投資控制的意識不強，或者全部指望建設單位，經常造成項目信馬由韁。而EPC工程總承包模式的大力推進，一定程度上化解了這個問題。建設單位可以采用固定總價合同、限額設計等方式，將投資控制風險轉由EPC單位承擔。而EPC單位也可以在發生重大變更后及時調整后續施工的施工圖紙或施工方案，快速的在過程中識別和化解超概風險。

3.3加強理論學習

個人經驗固然重要，但理論知識不扎實就容易形成思維壁壘。工程建設領域更是如此，PPP近些年發展迅猛，新政新規層出不窮，稍有不慎踏破紅線就容易造成項目清退出庫或者停滯不前。社會和行業的日新月異，都對項目管理人員提出了更高的要求。通過不斷精進業務知識，加以運用就可以解決絕大多數項目管理中存在的問題。例如在決策階段扎實運用估算指標、概算定額，集合公司平臺優勢整合能夠基本覆蓋項目投資的概算模板；在設計階段，對工程投資中超概風險大的項目采用新技術、新材料、新工藝和新設備等創新設計方式；在施工階段，運用包干合同規則，解決下游單位土方費用不可控的問題等等。

4結語

從市政工程PPP項目超概問題出發，梳理市政工程特點，在項目各階段、各投資控制環節找出可能出現超概的原因，并對部分內容提出解決辦法，有助于于PPP實施機構、社會資本方提前規避風險、劃清權責，順利開展全過程投資控制工作。

參考文獻

[1]陳光奇.淺談可行性研究在建筑項目工程中的作用[J].建筑與裝飾，2016（2）：205-206.

[2]錢圣.城市市區管線工程勘察工作分析[J].科技創新與應用，2014（17）：289-290.

作者：許亞強 單位：中信清水入江（武漢）投資建設有限公司