淺談存款保險制度的設計

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一、建立存款保險制度時機成熟

（一）現行隱性存款保險機制存在明顯缺陷

一是道德風險大。在隱性存款保險機制下，國家對經營風險最終兜底的保證，容易使得一些存款類金融機構為賺取高收益而不惜承擔高風險，并大肆擴張經營規模。這種過大的道德風險，曾多次導致我國銀行體系產生大量不良資產，并整體陷入經營困境和“技術破產”的邊緣。二是財政負擔重。由于沒有設立存款保險基金，我國主要借助財政資金救助問題金融機構，如在此前兩次商業銀行大規模剝離不良資產中，主要通過發行特別國債和外匯注資方式進行。這使得我國財政在面臨養老保險等重大資金缺口的背景下，仍承擔著救助問題金融機構的巨大壓力。三是處理效率低。在隱性存款保險機制下，對問題金融機構的處理大都是事后進行的，而且在沒有專門機構及專業人員的背景下，處理過程相對較長，處理效率也相對較低。由于處理不及時，容易誘發金融傳染和一些群體性事件。四是市場約束差。隱性存款保險機制也使得存款人風險意識淡薄，在存款時漠視金融機構的風險狀況，從而弱化存款人對存款類金融機構的外在市場約束，使得市場機制難以有效地監督金融機構合理控制風險。

（二）建立顯性存款保險制度時機成熟

一是國有商業銀行改革提供良好的金融環境。2003年，為了解決國有商業銀行經營困境，我國開啟商業銀行股份制改革，通過剝離不良資產、外匯注資等財務重組，建立現代公司治理框架，陸續引導大型商業銀行在境內外公開上市，從而有效化解影響我國金融體系安全的最大隱患。國有商業銀行的成功改革，為建立顯性存款保險制度掃清了障礙。二是建立存款保險制度是利率市場化改革的必需環節。加快利率市場化改革已成為當前我國金融領域需要著力解決的一個重點問題。隨著利率市場化進程不斷加速，在利率管制持續放開和市場競爭不斷加劇的背景下，存貸款利差將會不斷收窄，商業銀行現有以存貸款業務為主體的經營模式將受到顯著沖擊，經營風險將明顯加大。因此，需要建立顯性存款保險制度，及時有效地防范和化解相關金融風險。三是建立存款保險制度才能有效保護中小金融機構發展。近些年來，我國中小型金融機構迅速發展。根據銀監會統計，2012年末我國銀行業金融機構共有法人機構3747家，其中絕大多數為中小型金融機構；年末中小型金融機構資產總額73.6萬億元，負債總額68.9萬億元，在銀行業金融機構中的占比均為55.1％，所占比重仍繼續提高。然而，中小型金融機構經營風險比較大，也最容易受到市場沖擊。只有建立顯性存款保險制度，才能有效保護眾多中小金融機構。四是存款規模大幅增長需要建立存款保險制度。近年來，我國存款規模也大幅增長。2012年末，全國金融機構人民幣存款余額91.7萬億元，是2002年的5.4倍，其中人民幣儲蓄存款余額40萬億元，是2002年的4.6倍。如此巨大的人民幣存款規模，使得以財政救助和無限責任的隱性存款保險機制難以為繼，需要建立以有效責任和多方分擔的顯性存款保險制度。總體看，作為金融安全網的重要支柱之一，存款保險制度在維護整個金融系統穩定和安全方面發揮著越來越大的作用，也被越來越多的國家和地區所使用。在現行隱性存款保險機制存在明顯缺陷的背景下，隨著利率市場化進程中金融風險明顯加大以及中小金融機構迅速發展和存款規模大幅增長，我國更有必要建立顯性的存款保險制度，以切實保護金融體系健康穩定運行。建立存款保險制度，已成為當前我國深化金融體制改革的一項戰略性任務。在發改委剛剛公布的2013年深化經濟體制改革的重點工作中，建立存款保險制度名列其中，預示著我國將于今年正式頒布實施該項制度。

二、我國存款保險制度的初步設計

存款保險制度不同于一般意義的保險制度，是一項牽涉范圍廣、操作環節多、處置難度大的公共金融保障制度，因此在制定過程中需要充分借鑒其他國家的成功經驗，并依據我國實際情況進行精心設計。本文從制度主旨出發，分析存款保險制度設計應遵循的核心原則，并對制度基本內容進行初步設計。

（一）存款保險制度的核心原則

存款保險制度的主旨是為了維護金融體系穩定和存款人合法權益，防止擠兌事件和金融傳染的發生。在功能界定上，存款保險制度有別于最后貸款人機制，它只是對局部的存款機構危機進行救助。根據這一主旨要求和功能界定，存款保險制度應遵循以下幾點基本原則。一是有限覆蓋原則。存款保險制度不能對全部存款提供擔保，否則就成為隱性存款保險制度而面臨巨大的道德風險，因此只能對限額以下的存款提供擔保。存款保險制度雖然不能覆蓋全部存款，但絕大多數存款人都應在承保范圍內，這才能有效防止發生擠兌事件和金融傳染。二是強制保險原則。所有吸收存款的金融機構都應被強制性要求加入存款保險制度。這樣做的根本目的是為了防止金融機構產生逆向選擇問題。所謂逆向選擇問題，是指經營良好的存款類金融機構認為沒有必要參加保險，只剩下經營不善的金融機構參加保險，使得存款保險機構陷入風險提高和被迫提高保費的惡性循環中。三是信息披露原則。存款保險機構必須賦予一定的權力。一項基本權力就是要求投保金融機構必須向存款保險機構及時準確地報送經營情況和風險情況的信息，同時，必須保證存款保險機構能夠獲取金融機構中所有存款人的信息記錄，以便在出現金融風險時能及時有效地保護存款人的權益。四是道德風險防范原則。存款保險制度如設計不周，仍有可能導致金融機構承擔過高經營風險行為，因此仍需要加強道德風險防范。一些措施如對投保存款類金融機構進行持續的風險評估，設立風險差別保險費率，對問題金融機構進行早期干預，追究經營層過失行為，將風險過高的存款人排除在存款保險范圍外等，都能有效地防范道德風險的發生。五是高效處置原則。存款保險制度的一項基本功能就是對問題金融機構的處理，而處理過程必須及時有效。這不僅能夠增強存款人的信任，防止擠兌事件和金融傳染的發生，而且有助于幫助存款保險機構有效地控制處理成本，最大程度地保護債權人的權益。六是公眾知曉原則。存款保險制度是一項涉及千家萬戶的公共金融保險制度，不僅在建立存款保險制度時，需要得到公眾對制度及其內容的充分理解和了解，使制度有效地貫徹實施，并且在問題金融機構處理時，也應該將處理程序等相關安排及時告知公眾，穩定市場預期，平息相關存款人可能產生的焦躁情緒，防止擠兌等金融恐慌事件的發生。

（二）我國存款保險制度的主要內容

1.存款保險機構設計

存款保險機構功能定位不僅決定存款保險制度在金融安全網中的作用，決定存款保險機構的權力大小，也決定危機處理模式等關鍵因素，因此在存款保險制度設計中居于首要和核心地位。從各國實踐看，存款保險機構存在四種不同的功能定位，即付款箱型、強付款箱型、損失最小化型、風險最小化型，其中付款箱型機構功能最為簡單，責任最小，對應權力也不大；而風險最小化型機構功能最為復雜，責任最大，對應權力也較大。從我國實際情況看，我國市場經濟機制處在初建階段，各項法律制度特別是金融、稅收等方面的法律法規仍不完善，而且當前經濟已降至中速增長階段，政府融資平臺、民間融資、影子銀行以及特定行業的風險初步顯現，金融不穩定因素相對較多。在此背景下，如我國存款保險機構采用付款箱型，顯然難以達到維護金融穩定的重任。因此，預計我國存款保險機構將采用風險最小化型，賦予獨立的風險處置權限和一定的監管職能，便于其對金融機構進行風險檢查和評估以及制定并執行危機處理方案，而且存款保險機構需要獨立設置，為便于進行資產處置，將采用公司制模式。存款保險機構未來將與金融監管部門、最后貸款人一起構筑金融安全網絡，最大程度地維護我國金融體系安全。

2.保險覆蓋范圍設計

為了避免出現逆向選擇問題，我國將采取強制保險政策，即要求所有吸收存款的金融機構都應加入存款保險制度，這意味著我國存款保險制度將涵蓋所有存款類金融機構，如商業銀行、合作銀行、城市信用社、農村信用社和郵政儲蓄銀行等。但是，為了避免道德風險問題，存款類金融機構不能自動地加入存款保險，而需要通過存款保險機構對其進行風險等方面的評估，如能符合事先設定的標準，方能成為存款保險的對象。保險覆蓋范圍設計還涉及幣種問題。鑒于我國對外貿易程度較高，外幣使用量和存量都較大，我國存款保險制度應涵蓋所用存款類金融機構中存款人的外幣賬戶，以避免存款人通過結匯方式規避政策風險，造成不必要的金融混亂。同理，我國存款保險制度應涵蓋所有在華的外資銀行及其分支機構。

3.保險賠付限額設計

存款保險制度只能對限額以下的存款提供擔保。問題是，如果存款保險賠付限額設定得過高，會降低存款人的風險防范意識，進而加大投保金融機構的道德風險和存款保險機構賠付壓力；如果限額設定得過低，則會大幅降低保護存款人的作用，容易產生擠兌等金融恐慌事件，將無助于維護金融體系的穩定。因此，需要對保險賠付限額進行精確計量。國際上通常做法是，首先根據金融安全需要和公眾接受程度，設定一個全額償付存款人的比率（一般在90％以上），而后根據存款人的概率分布情況確定保險賠付限額。還有一種粗略計算方法，是按照人均GDP的經驗倍數來估算存款保險賠付限額。從當前情況來看，全球存款保險限額一般為人均GDP的4～6倍。考慮到我國儲蓄率一直很高，存款也是居民持有財富的一個主要手段，存款保險賠付限額可采用更高倍數如人均GDP的8～10倍來制定。以2012年我國人均GDP3.84萬元進行估算，2012年我國存款保險賠付限額約為31萬元－38萬元。當然，隨著一國經濟發展和收入增長，存款保險賠付限額需做動態調整。同時，為了避免存款人通過多開賬戶方式規避政策，存款保險賠付限額應針對每個存款人而非每個存款賬戶進行設定；考慮到實際操作難度，存款保險賠付限額應針對每家金融機構設定，而不是針對所有金融機構設定。綜合上述因素，由于我國經濟增長相對較快并考慮公眾接受程度，在建立存款保險制度初期，我國應設計相對較高的存款保險賠付限額。根據上文估算數，預計我國存款保險賠付限額初期將設定為每家金融機構的每個存款人40萬元－50萬元。

4.存款保險基金設計

存款保險基金是存款人能否得到有效保護的基石。存款保險基金規模不僅關系到存款保險機構能否獨立穩健運營并發揮維護金融穩定的作用，也關系到投保金融機構的保費繳納水平并對其當期利潤的影響程度，因此需要統籌考慮和設計。一種粗略計算方法就是參照其它國家進行確定。以美國為例，2012年底美國銀行業總資產和總負債分別為13.4萬億和11.9萬億美元，聯邦存款保險公司（FDIC）基金余額為330億美元。2012年底，我國銀行業金融機構總資產和總負債為134萬億元和125萬億元人民幣。如參照美國現有銀行業情況，我國現有存款保險基金規模可設計為3300億元－3500億元人民幣。當然，隨著我國存款類金融機構規模不斷擴大，存款保險基金規模也要隨之擴大。存款保險基金需要有明確的資金來源。從各國實踐看，存款保險基金主要來源于財政撥款、投保金融機構繳納保費以及基金產生的投資收益。從我國實際看，近年來積極財政政策使得財政負擔較重，財政撥款方式顯然力不從心。如果僅通過存款類金融機構繳費形成存款保險基金，各家機構負擔過重，將會大幅影響當期利潤并產生金融不穩定因素。一個可行的解決方案是借鑒商業銀行股份制改革做法，即通過動用外匯儲備向存款保險機構進行注資，形成該公司的注冊資本金，并構成基本的存款保險基金，其增長部分將由各家投保金融機構按期繳納保費構成。這充分體現歷史問題由政府承擔而新增問題交由行業負責的政策含義，易于被投保金融機構與公眾所理解和接受。

5.存款保險費率設計

作為一項保險制度，投保存款類金融機構必須繳納一定的保險費，體現金融機構共同為風險事件承擔責任的基本保險原則。從各國實踐看，投保金融機構均按其存款規模的一定比率繳納存款保險費，而保險費率可分為單一費率和基于風險調整的差別費率兩種。基于當前金融體系風險較大和法律規范不完善的考慮，我國存款保險費率宜采用基于風險調整的差別費率，使存款保險費與投保金融機構風險直接掛鉤，風險越大則費率越高，從而有效地防范投保金融機構的道德風險。在存款保險費率標準設計上，世界上大多數國家的保險費率大都低于0.1％，平均約為0.05％左右，其中德國保險費率較低，綜合比率約為0.03％，美國保險費率相對較高，從0.00％－0.27％設計九個檔次。根據上述經驗，考慮銀行成本負擔能力，我國如果能夠采用外匯儲備注資方式構成基本存款保險基金，在建立存款保險制度初期保險費率可設計較低比率，綜合比率宜保持在0.03％左右。按2012年末各項存款規模計算，每年繳納的存款保險費約為282億元，占2012年商業銀行利潤的比重約為2.3％，總體影響相對較小，容易被投保金融機構所接受。同時，需要適當拉開金融機構保險費率的差異，風險最低的金融機構保險費率可低至0.02％，風險最高的金融機構保險費率可高過0.1％。

6.早期糾正機制設計

早期糾正機制是指在投保金融機構出現重大風險問題，存款保險機構通過及時處理或救助，防范可能產生的金融風險。早期糾正機制是風險最小化型存款保險機構的必備工具。既然我國存款保險機構功能極有可能定位風險最小化型，也需要進行相關機制設計。早期糾正機制設計主要包括機制啟動條件和早期糾正工具兩個方面。鑒于實際情況，我國早期糾正機制啟動條件可以設定為投保金融機構出現重大風險問題，而且風險可能將繼續放大，進而威脅其經營乃至整個金融體系的安全。在滿足啟動條件下，我國早期糾正工具可包括存款保險機構向金融機構注資、有毒資產置換等，幫助其恢復流動性；向金融機構派駐人員，協助進行風險處置；要求金融機構補充資本金，并限制其進行分紅；限制高風險資產和業務的擴張，防止經營層鋌而走險等等。為了保證早期糾正機制有效實施，我國存款保險機構還需要通過現場檢查和非現場檢查，對投保金融機構的風險情況進行持續評估，以充分了解金融機構風險狀況。同時，鑒于早期糾正機制與監管部門職能有所交叉，在實施早期糾正措施過程中，存款保險機構需要切實加強與相關監管部門的溝通和協調，合作維護金融體系安全。此外，為了防范道德風險，存款保險機構在對金融機構實施早期糾正措施后，必須向該機構征收特殊保險費，對其風險防控失誤行為進行懲罰。

7.破產機構處置設計

破產機構處置是維護存款人權益和金融體系信心的基本手段，是存款保險機構最重要的一項基礎職能。從各國經驗看，破產機構處置程序主要包括金融機構破產、存款人債權清償、金融資產處置和責任追究等環節。在金融機構破產環節，作為破產銀行的接管人和清算人，存款保險機構需要最大程度地降低機構退出成本以及對金融市場的不良影響。借鑒國際經驗，我國存款保險機構對金融機構破產，可采取重組兼并、清算與償付、收購與承接交易、提供資金援助等方式進行。其中，由另一家機構進行重組兼并方式的退出成本最低，而提供資金援助方式一般適用于市場影響力較大的金融機構。在存款人債權清償環節，我國存款保險機構需要準確及時清償存款人債權。為此，存款保險機構調取破產金融機構的相關存款人記錄，在經存款人確認后，按照保險賠付限額規定予以賠付。如存款人對存款記錄有異議，須向存款保險機構提供相關證明。同時，存款保險機構需要將處理程序等相關安排及時告知公眾，并通過電話等方式與存款人進行良好溝通，以穩定存款人情緒和信心，避免發生金融恐慌事件。在金融資產處置和責任追究環節，存款保險機構需要最大程度地提高資產處置收益。根據這一原則，我國存款保險機構可選擇合適的資產處置方式，如資產置換、資產拍賣、資產池、資產證券化等，也可將資產委托給資產管理公司等機構處理。同時，為了嚴肅市場紀律，我國存款保險機構需要追究破產金融機構相關人員的法律責任，追討可能的隱匿資產或過失補償金。

三、存款保險制度的影響及其對策

（一）存款保險制度的影響

如果設計合理和實施適當，我國建立存款保險制度不僅在維護金融體系安全方面發揮重要作用，而且將對金融業改革與發展產生深刻影響，同時也會發生存款轉移現象，并對金融機構存款擴張和當期利潤產生約束。

1.金融監管部門增加，風險控制能力加強

根據前文分析，預計我國存款保險機構將采用風險最小化型，這就意味著該機構將賦予一定的監管職能和權利，側重在風險管理、危機處置等方面對存款類金融機構進行監管。這也意味著，對存款類金融機構的監管部門在人民銀行、銀監會的基礎上，又增加一個新機構即存款保險機構。同時，存款保險機構可采用持續風險評估、風險事件評價、差別保險費率、早期糾正措施等多種手段，使得對存款類金融機構的監管更為靈活和高效。因此，建立存款保險制度，我國金融監管和風險控制能力將明顯加強，金融體系的風險防范水平也將得到顯著提高。

2.完善公平競爭環境，健全優勝劣汰機制

我國建立顯性的存款保險制度，實際上是用市場化的救助機制來替代政府的隱形擔保與救助，不僅能夠減少道德風險和財政負擔，提高風險處置效率，而更重要的是可以減少行政干預，建立和完善公平競爭和優勝劣汰的市場機制。一是完善公平競爭環境。存款保險制度是公平、公正和透明的，無論是國有金融機構還是非國有金融機構，無論是大型金融機構還是中小型金融機構，都會在統一明確的制度體系中得到相同程度的保護。因此，建立存款保險制度，有助于構建公平競爭的金融環境，有利于促進存款類金融機構健康發展。二是健全優勝劣汰機制。長期以來，我國金融機構破產制度很不完善，使得許多金融機構在瀕臨倒閉時難以退出，很大程度上造成金融資源的閑置和浪費。隨著存款保險制度建立，我國將建立起合理的市場退出機制，使得經營不善的金融機構能夠有效退出，實現金融資源的優化配置和高效使用，從而提高整體金融體系的運營效率。

3.風險防范意識增強，發生存款轉移現象

在長期隱性存款保險機制下，我國存款人風險意識普遍較為淡薄，導致存款類金融犯罪案件層出不窮，也弱化存款人對金融機構風險控制的外在市場約束。我國建立存款保險制度后，將由包括存款人在內的參與各方共同承擔金融機構的經營風險。存款人將會充分意識到，在金融機構破產時如存款余額高于保險賠付限額將會產生損失。因此，存款人特別是大額存款人會慎重選擇金融機構和金融產品。存款人風險防范意識普遍增強，將有效發揮市場約束作用，進一步激勵存款類金融機構強化風險管理。當然，在存款保險制度建立后，隨著存款人風險防范意識增強，極有可能發生所謂的“存款轉移”現象。一種情況是在保險賠付限額下，大額存款人會將存款分散到不同的金融機構，以提高個人存款保險賠付限額，從而引發存款轉移。另一種情況是存款人認為一些金融機構（如城市商業銀行、農村信用社）經營不安全，將存款轉移至經營更為安全的金融機構（如大型商業銀行），甚至將存款轉移至國外。此外，存款人也可能將存款用于購買債券、股票等產品，減少存款總量，也會造成存款轉移。上述存款轉移現象的三種情況在不同國家的不同時期都曾發生過。如果我國也發生“存款轉移”現象，會對各類存款類金融機構產生不同程度影響。一旦事態嚴重，可能引發相關的金融風險。2012年9月，人民銀行也就存款保險制度推出后“存款轉移”的規模和影響進行預測和評價。

4.制約機構規模擴張，影響當期利潤創造

我國以商業銀行為主的存款類金融機構現有商業模式仍以利差收入為主體，在利息受到政策限制而利差較為穩定的情況下，存貸款規模越大利潤越大，擴張規模成為機構發展的不二選擇。存款保險制度建立后，投保金融機構將按存款規模繳納保險費用，存款規模越大則繳納費用越高，存款成本提高無疑對金融機構擴大經營規模形成一定約束。當然，約束程度的大小，還取決于存款保險費率的高低。另一方面，繳納存款保險費還直接影響投保金融機構的當期利潤。正如前文分析，如果保險費率在0.03％或以下，對投保金融機構的當期利潤影響在3％以內；但如果保險費率高于0.1％，則對投保金融機構的當期利潤產生顯著影響。

（二）商業銀行的應對策略

在存款保險制度建立后，商業銀行需要通過加強風險管理提升客戶的信任度，需要通過轉變經營模式有效地服務和吸引客戶，還需要通過加強客戶管理最大程度地保留客戶。

1.持續提高風險管理能力

存款保險制度建立特別是設立具有監管職能的存款保險機構，將明顯加強對商業銀行經營風險的監管。如果實行差別保險費率，風險較差的商業銀行將會繳納較高的保險費用，對當期利潤產生較大影響，也對經營發展產生明顯制約。為此，商業銀行需要加強風險管理體系建設，在完善風險管理組織架構和優化風險管理信息系統的基礎上，改進風險計量方法，強化對各類風險的識別、計量和評估，而且在當前風險事件不斷暴露的背景下加大重點領域的風險排查和風險預警，切實預防重大風險事件發生，及時有效地處理潛在風險問題，持續提高風險管理和防控能力，使客戶能夠放心地將資金存放在本銀行。

2.加快轉變經營發展模式

在強化風險管理的基礎上，商業銀行需要加快轉變追求存貸款規模和主要依賴息差收入的經營發展模式，改革方向是經營綜合化和業務特色化。一方面，商業銀行需要不斷擴大服務范圍和服務方式，將經營模式從單一的融資中介向市場交易、價值管理、投資服務等綜合金融服務平臺轉變，并根據行業準入政策開放情況，積極開展證券、保險、信托、金融租賃等其它金融業務，為客戶提供跨市場、多功能、多樣化的金融服務。另一方面，商業銀行需要在立足傳統的基礎上，深入挖掘自身資源優勢，為客戶提供更好、更便捷的金融服務，有效地吸引客戶。

3.加強客戶管理防范存款轉移

存款保險制度建立后，可能引發存款轉移和客戶流失問題。為此，商業銀行需要在加強風險管理提升客戶的信任度以及轉變經營模式有效地服務和吸引客戶的基礎上，還需要通過加強客戶關系管理，最大程度地保留客戶。首先，商業銀行根據存款保險限額確定可能流失的客戶名單，并按貢獻度和流失率等指標對名單上的客戶進行分類。其次，根據名單客戶分類情況，分析并研究制定針對性策略和方案，如加強單一產品客戶的交叉銷售、向貢獻度高的客戶提供實質性回饋活動、提升客戶服務等級等，提高客戶的美譽度和服務粘性，從而最大程度地保留客戶。

本文作者：李杲、黃禮健 單位：交通銀行北京市分行發展研究部