小議農業保險中的政府責任

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實際生活中，農民或農戶限于自己的經濟收入水平，即使有保險需求，高昂的保費也令其望洋興嘆;保險公司因農業保險的高賠付率與低利潤率，經營農業保險業務趨于微利，因此亦不愿經營農業保險，即使經營，也只局限在少數商品化程度高或高附加值的農業生產項目上，比如:花卉、飼養業等。由此看來，這種將農業保險商業化運營的模式在一定時期內有其局限性。主要表現在以下兩個方面。

(一)現有模式不能緩解農業保險供需不平衡的矛盾

我國是一個多自然災害的國家，每年因洪澇、干旱、病蟲害而導致的農作物損失非常嚴重。據統計，2005年，全國農作物洪澇受災面積16380萬畝，成災面積8392萬畝，受災人口1．5078億人，直接經濟損失超過1028億元［2］。因此，農民迫切需要對農作物進行保障，于是也就對保險有了需求。但是，市場經濟條件下的保險公司以營利為目的，其開發的少量的保險產品及較高的保費，使得農民的上述需求得不到滿足。此時，供需不平衡的矛盾暴露無遺。

(二)現有模式不能保障農民利益和促進農業發展

如上所述，由于農業保險苛刻的投保條件，處于天然弱勢的農民對自然災害毫無抵抗能力，只能靠天吃飯。風調雨順的年景，收成則好，收入就高，反之，則收入難有保障。如此，農民的利益毫無保障可言。我國是一個農業人口占國民絕大多數的國家，只有把農民的收入提高了，整個國家的收入水平才會上升到一個新的水平。而現有農業保險模式無法有效保障農民利益，從而無法保障農業的發展，其弊端是顯著的。

功能與價值:農業保險中建立政府責任機制之邏輯基點

可以看到，我國現有的將農業保險商業化運營的模式不符合農業保險自身的特點，有其局限性。僅靠農戶與保險公司之間單純的一對一保險協議，并不能達到憑借農業保險保障農業發展的目的。因此，筆者認為，有必要加強政府的調控功能，在農業保險制度中，建立政府責任機制，變農戶與保險公司這種一對一模式為政府、農戶與保險公司三元主體模式，從而推動我國農業保險的發展。建立政府責任機制，凸顯政府在農業保險中的主體地位，具有以下諸種功能。

(一)保障農民利益，搞活農村經濟

政府通過采取一系列諸如稅收減免、財政補貼、辦理再保險等優惠政策，可以充分調動農民、保險公司的積極性，豐富和發展現有農業保險制度，使農作物得到應有保障，從而保障農民的利益不會因自然災害而遭受過于慘重的損失，農民的收入也就有了保障。如此，則能充分調動農民的生產積極性，使其以更大的熱情投入到生產中去，從而搞活農村經濟。

(二)開發新險種，健全我國保險市場

長期以來，農業保險產品開發緩慢、品種單一、保險公司怠于開發、保險市場后勁不足、缺乏活力已經成為制約我國農業發展的一大瓶頸。因此，建立政府責任機制，提高農民參保、保險公司承保的積極性，是開發新險種，健全保險市場的需要。

(三)提升我國農產品的國際競爭力

長期以來，我國農業靠天收成的局面并未打破，農業發展水平低，風險承擔能力弱，農產品在國際競爭中一直處于劣勢。這種局面在加入世貿組織后顯得更為嚴重。建立政府責任機制，健全農業保險制度，可以增強我國農業生產過程的抗風險能力，從而提高我國農產品的國際競爭力。

立法評介:國外關于政府在農業保險中的角色之定位

農業是一種弱勢產業，有必要采取有效措施和手段對之加以保護。農業發達的國家都采用農業保險制度對其農業予以保護，如美、日、法等國。比較三國農業保險模式，均有其可借鑒之處。現對三國立法模式分別予以介紹，以資參酌。

(一)美國模式

美國在1938年初步建立了農業保險制度。隨后幾十年里，美國通過不斷地修改法律以及建立相應的政府農業保險保障制度，使農業保險制度趨于完備。總的說來，美國的農業保險屬于政府主導型的保險運營模式。其運營模式主要有以下特征:(1)有完備的立法。美國相繼頒布了《聯邦農作物保險法》《聯邦農業保險改革法》等。(2)建立了以經營政策性農業保險為主的國家專門保險機構。美國成立了聯邦農作物保險公司來經營農作物保險，并對投保農戶進行補貼。(3)運用財政手段予以支持。美國政府采取提供保險費補貼、降低稅率等財政手段，提高了保險公司的積極性，使商業保險公司也參與到農作物保險中，從而使農業保險市場得以有效運行。

(二)日本模式

1947年日本在國內建立了農業保險制度。根據日本《農業災害補償法》的有關規定，日本農業保險采用的是民間互助組織共濟的經營模式。這種模式的特點主要有:(1)農業保險實行強制保險和自愿保險相結合的方式。即明確規定對關系國計民生的糧食作物(如水稻、小麥等)實行強制保險，其他作物則由農民自愿投保。(2)經營保險的民間互助組織不以營利為目的。民間互助組織負責當地的農業保險，該地區農民只要其可保農作物的種植面積達到法定最低參保標準，則必須接受該農作物的投保。(3)補貼與再保險制度。日本政府對農業保險實行補貼制度，農民參加保險，由政府對其保險費進行補貼。同時，政府對民間互助組織進行再保險，這樣就減輕和分化了互助組織所承擔的農業保險風險。

(三)法國模式

法國在1948年建立了農業保險制度。其主要運用的是民間互助與商業化運營相結合的模式。概言之，其特征在于:(1)強制保險與自愿保險相結合。通過立法明確規定對關系國計民生的農作物以及飼養動物實行強制保險，其他農產品則由農民自由投保，但政府對投保的農民實行保費補貼制度。(2)鼓勵民間建立政策性農業保險機構，政府對其運營經費以財政補貼形式予以保障。(3)農業保險體系多元化。在法國，參與農業保險的保險機構有:政府保險機構、合股保險公司、民間互助組織、農作物保險集團等。綜上可見，美、日、法三國其農業之所以發達，原因之一就在于有成功的農業保險制度為其農業發展保駕護航。而且三國農業保險模式有著驚人的相似，即:都具有完備的立法以規范農業保險行為;政府實行保費補貼、免稅等優惠財政政策。目前，我國農業保險制度尚處于探索、完善、發展的階段，總結他國農業保險立法經驗，對我國構建完備的農業保險制度有著巨大的借鑒意義。

立法重構:農業保險中政府責任實現機制之路徑選擇

實踐表明，我國現有農業保險制度在防范農業風險方面，效果并不明顯。近年來，隨著農村社會經濟的發展，農業保險需求日益增強，政府亦愈來愈重視農業保險產品的開發。可喜的是，我國就如何發展農業保險已經開始了試點工作，如中國人民保險公司、中華聯合財產保險公司分別在四川、江蘇等地進行奶牛、水稻等政策性保險試點［4］。筆者認為，建立健全我國農業保險制度，應當立足于我國國情，借鑒國外經驗。針對農業保險的自身特點，我國應積極探索和發展以政策性保險為主的農業保險制度。

(一)完善現有農業保險立法，建立健全農業保險制度

目前，我國《保險法》尚不能完全調整和規范農業保險，在農業保險制度構建方面，存在嚴重缺陷。但凡農業發達國家，均有一套完備的與其農業發展相適應的農業保險法律法規，如美國的《聯邦農作物保險法》《聯邦農業保險改革法》，日本的《家畜保險法》《農業保險法》《農業災害補償法》。我國應借鑒美、日關于農業保險立法經驗，盡快出臺《農業保險法》，對農業保險主體的權利義務、保險范圍、風險分擔辦法和損失補償規則等做出明確地規定，做到主體明確，權責分明。惟其如此，一旦出現風險，農業保險的功能才能真正地得以發揮。

(二)厘清農業險種，實行強制保險與自愿保險相結合的原則

農業保險可細分為農作物保險和養殖業保險。我國幅員遼闊，地理環境層次分明，農作物品種繁多，因此，在開發農業保險產品方面應因地制宜，在不同的生產區域開發適合當地的保險品種，同時，制定與當地經濟發展水平相適宜的保險費率，不能一刀切。在具體的每一生產區域，保險公司應結合農業產業化發展的趨勢開展橫貫生產、加工、銷售各環節的綜合性保險品種，借農業的產業結構提升帶動保險品種結構的提升［5］。在農業保險的具體投保方式上，應當堅持強制保險和自愿保險相結合的原則。比如，日本《農業保險法》規定，凡生產數量超過法定最低標準的農民必須參加保險，而其他情形則由農民自愿決定參保與否。我國可借鑒日本經驗，對關系國計民生且與農民利益有最密切聯系的農作物(如:水稻、小麥、油料作物等)與飼養動物(如:牛、豬、馬、羊等)實行強制保險，對規定外之的其他農產品則由農民自愿選擇是否投保。

(三)政府強化保障職能，建立農業保險補貼制度

搞好社會保障是現代政府的一項重要職能。建立農業保險制度，是完善農村社會保障制度的重要舉措。農業保險關系農民的切身利益以及我國糧食的生產安全。因此，如何提高農民參保、保險公司樂于承保的積極性，是一個亟需解決的問題。筆者認為，我國應當借鑒法國的經驗，對農業保險實行補貼制度。法國農業保險實行低費率高補貼政策，政府對農民進行補貼，同時，也對保險機構給予財政補貼。針對我國實際情況，筆者認為，對于強制保險的農業險種，可由政府對參保的農民按照一定比例給予高額財政補貼;對于自愿保險的險種，則視其情況，決定是否給予補貼。對于保險公司，可以視其承保險種的風險度按照一定標準給予相應的財政補貼。

(四)政府建立再保險制度，合理分擔農業保險風險

為提高保險公司開發農業險種的積極性，政府除給予補貼、降低稅率等優惠財政政策外，還可以通過建立再保險制度分化保險風險。關于再保險制度的構建，筆者認為有兩種路徑:其一，由承保農業險的保險公司向其他保險公司辦理再保險，但必須向政府保險監督部門備案，一旦發生風險，保險公司按照約定的保險費率賠付，由政府給予一定財政補貼;其二，由政府設立專門農業保險機構，其職能在于為承保農業險的保險公司辦理再保險業務，并對保險公司承保農業保險進行業務指導，對其保險活動進行監督，制定與農業保險有關的政策等等。

筆者認為，只有政府采取措施，合理分擔農業保險風險，使保險公司有利可贏，至少不至于虧損，才能調動其承保的積極性，只有加強政府在農業保險中的作用，建立政府責任機制，才能健全我國的農業保險制度。（本文作者：姜大偉 單位：西南政法大學民商法學院）