小議農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的政府責(zé)任

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實(shí)際生活中，農(nóng)民或農(nóng)戶限于自己的經(jīng)濟(jì)收入水平，即使有保險(xiǎn)需求，高昂的保費(fèi)也令其望洋興嘆;保險(xiǎn)公司因農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付率與低利潤(rùn)率，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)趨于微利，因此亦不愿經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即使經(jīng)營(yíng)，也只局限在少數(shù)商品化程度高或高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目上，比如:花卉、飼養(yǎng)業(yè)等。由此看來(lái)，這種將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式在一定時(shí)期內(nèi)有其局限性。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)現(xiàn)有模式不能緩解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需不平衡的矛盾

我國(guó)是一個(gè)多自然災(zāi)害的國(guó)家，每年因洪澇、干旱、病蟲(chóng)害而導(dǎo)致的農(nóng)作物損失非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，全國(guó)農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積16380萬(wàn)畝，成災(zāi)面積8392萬(wàn)畝，受災(zāi)人口1．5078億人，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1028億元［2］。因此，農(nóng)民迫切需要對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行保障，于是也就對(duì)保險(xiǎn)有了需求。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的保險(xiǎn)公司以營(yíng)利為目的，其開(kāi)發(fā)的少量的保險(xiǎn)產(chǎn)品及較高的保費(fèi)，使得農(nóng)民的上述需求得不到滿足。此時(shí)，供需不平衡的矛盾暴露無(wú)遺。

(二)現(xiàn)有模式不能保障農(nóng)民利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

如上所述，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)苛刻的投保條件，處于天然弱勢(shì)的農(nóng)民對(duì)自然災(zāi)害毫無(wú)抵抗能力，只能靠天吃飯。風(fēng)調(diào)雨順的年景，收成則好，收入就高，反之，則收入難有保障。如此，農(nóng)民的利益毫無(wú)保障可言。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占國(guó)民絕大多數(shù)的國(guó)家，只有把農(nóng)民的收入提高了，整個(gè)國(guó)家的收入水平才會(huì)上升到一個(gè)新的水平。而現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式無(wú)法有效保障農(nóng)民利益，從而無(wú)法保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其弊端是顯著的。

功能與價(jià)值:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中建立政府責(zé)任機(jī)制之邏輯基點(diǎn)

可以看到，我國(guó)現(xiàn)有的將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式不符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的特點(diǎn)，有其局限性。僅靠農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司之間單純的一對(duì)一保險(xiǎn)協(xié)議，并不能達(dá)到憑借農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。因此，筆者認(rèn)為，有必要加強(qiáng)政府的調(diào)控功能，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中，建立政府責(zé)任機(jī)制，變農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司這種一對(duì)一模式為政府、農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司三元主體模式，從而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。建立政府責(zé)任機(jī)制，凸顯政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主體地位，具有以下諸種功能。

(一)保障農(nóng)民利益，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

政府通過(guò)采取一系列諸如稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、辦理再保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策，可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民、保險(xiǎn)公司的積極性，豐富和發(fā)展現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，使農(nóng)作物得到應(yīng)有保障，從而保障農(nóng)民的利益不會(huì)因自然災(zāi)害而遭受過(guò)于慘重的損失，農(nóng)民的收入也就有了保障。如此，則能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使其以更大的熱情投入到生產(chǎn)中去，從而搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

(二)開(kāi)發(fā)新險(xiǎn)種，健全我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)緩慢、品種單一、保險(xiǎn)公司怠于開(kāi)發(fā)、保險(xiǎn)市場(chǎng)后勁不足、缺乏活力已經(jīng)成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。因此，建立政府責(zé)任機(jī)制，提高農(nóng)民參保、保險(xiǎn)公司承保的積極性，是開(kāi)發(fā)新險(xiǎn)種，健全保險(xiǎn)市場(chǎng)的需要。

(三)提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)靠天收成的局面并未打破，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力弱，農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中一直處于劣勢(shì)。這種局面在加入世貿(mào)組織后顯得更為嚴(yán)重。建立政府責(zé)任機(jī)制，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，可以增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

立法評(píng)介:國(guó)外關(guān)于政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色之定位

農(nóng)業(yè)是一種弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有必要采取有效措施和手段對(duì)之加以保護(hù)。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家都采用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)其農(nóng)業(yè)予以保護(hù)，如美、日、法等國(guó)。比較三國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，均有其可借鑒之處。現(xiàn)對(duì)三國(guó)立法模式分別予以介紹，以資參酌。

(一)美國(guó)模式

美國(guó)在1938年初步建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。隨后幾十年里，美國(guó)通過(guò)不斷地修改法律以及建立相應(yīng)的政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障制度，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度趨于完備。總的說(shuō)來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于政府主導(dǎo)型的保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式。其運(yùn)營(yíng)模式主要有以下特征:(1)有完備的立法。美國(guó)相繼頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革法》等。(2)建立了以經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主的國(guó)家專(zhuān)門(mén)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。美國(guó)成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)，并對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。(3)運(yùn)用財(cái)政手段予以支持。美國(guó)政府采取提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、降低稅率等財(cái)政手段，提高了保險(xiǎn)公司的積極性，使商業(yè)保險(xiǎn)公司也參與到農(nóng)作物保險(xiǎn)中，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)得以有效運(yùn)行。

(二)日本模式

1947年日本在國(guó)內(nèi)建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。根據(jù)日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》的有關(guān)規(guī)定，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用的是民間互助組織共濟(jì)的經(jīng)營(yíng)模式。這種模式的特點(diǎn)主要有:(1)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。即明確規(guī)定對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的糧食作物(如水稻、小麥等)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，其他作物則由農(nóng)民自愿投保。(2)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)的民間互助組織不以營(yíng)利為目的。民間互助組織負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，該地區(qū)農(nóng)民只要其可保農(nóng)作物的種植面積達(dá)到法定最低參保標(biāo)準(zhǔn)，則必須接受該農(nóng)作物的投保。(3)補(bǔ)貼與再保險(xiǎn)制度。日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼制度，農(nóng)民參加保險(xiǎn)，由政府對(duì)其保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，政府對(duì)民間互助組織進(jìn)行再保險(xiǎn)，這樣就減輕和分化了互助組織所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)法國(guó)模式

法國(guó)在1948年建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。其主要運(yùn)用的是民間互助與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的模式。概言之，其特征在于:(1)強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。通過(guò)立法明確規(guī)定對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)作物以及飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，其他農(nóng)產(chǎn)品則由農(nóng)民自由投保，但政府對(duì)投保的農(nóng)民實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼制度。(2)鼓勵(lì)民間建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，政府對(duì)其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)以財(cái)政補(bǔ)貼形式予以保障。(3)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系多元化。在法國(guó)，參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有:政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、合股保險(xiǎn)公司、民間互助組織、農(nóng)作物保險(xiǎn)集團(tuán)等。綜上可見(jiàn)，美、日、法三國(guó)其農(nóng)業(yè)之所以發(fā)達(dá)，原因之一就在于有成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度為其農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。而且三國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式有著驚人的相似，即:都具有完備的立法以規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為;政府實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼、免稅等優(yōu)惠財(cái)政政策。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度尚處于探索、完善、發(fā)展的階段，總結(jié)他國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度有著巨大的借鑒意義。

立法重構(gòu):農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制之路徑選擇

實(shí)踐表明，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面，效果并不明顯。近年來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求日益增強(qiáng)，政府亦愈來(lái)愈重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。可喜的是，我國(guó)就如何發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)開(kāi)始了試點(diǎn)工作，如中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司分別在四川、江蘇等地進(jìn)行奶牛、水稻等政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)［4］。筆者認(rèn)為，建立健全我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自身特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)積極探索和發(fā)展以政策性保險(xiǎn)為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

(一)完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

目前，我國(guó)《保險(xiǎn)法》尚不能完全調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度構(gòu)建方面，存在嚴(yán)重缺陷。但凡農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，均有一套完備的與其農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革法》，日本的《家畜保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。我國(guó)應(yīng)借鑒美、日關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體的權(quán)利義務(wù)、保險(xiǎn)范圍、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)辦法和損失補(bǔ)償規(guī)則等做出明確地規(guī)定，做到主體明確，權(quán)責(zé)分明。惟其如此，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能才能真正地得以發(fā)揮。

(二)厘清農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的原則

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可細(xì)分為農(nóng)作物保險(xiǎn)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。我國(guó)幅員遼闊，地理環(huán)境層次分明，農(nóng)作物品種繁多，因此，在開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品方面應(yīng)因地制宜，在不同的生產(chǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)適合當(dāng)?shù)氐谋ｋU(xiǎn)品種，同時(shí)，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的保險(xiǎn)費(fèi)率，不能一刀切。在具體的每一生產(chǎn)區(qū)域，保險(xiǎn)公司應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的趨勢(shì)開(kāi)展橫貫生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售各環(huán)節(jié)的綜合性保險(xiǎn)品種，借農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升帶動(dòng)保險(xiǎn)品種結(jié)構(gòu)的提升［5］。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體投保方式上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的原則。比如，日本《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》規(guī)定，凡生產(chǎn)數(shù)量超過(guò)法定最低標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民必須參加保險(xiǎn)，而其他情形則由農(nóng)民自愿決定參保與否。我國(guó)可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生且與農(nóng)民利益有最密切聯(lián)系的農(nóng)作物(如:水稻、小麥、油料作物等)與飼養(yǎng)動(dòng)物(如:牛、豬、馬、羊等)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，對(duì)規(guī)定外之的其他農(nóng)產(chǎn)品則由農(nóng)民自愿選擇是否投保。

(三)政府強(qiáng)化保障職能，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度

搞好社會(huì)保障是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要舉措。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系農(nóng)民的切身利益以及我國(guó)糧食的生產(chǎn)安全。因此，如何提高農(nóng)民參保、保險(xiǎn)公司樂(lè)于承保的積極性，是一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼制度。法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行低費(fèi)率高補(bǔ)貼政策，政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)，也對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)貼。針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，對(duì)于強(qiáng)制保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，可由政府對(duì)參保的農(nóng)民按照一定比例給予高額財(cái)政補(bǔ)貼;對(duì)于自愿保險(xiǎn)的險(xiǎn)種，則視其情況，決定是否給予補(bǔ)貼。對(duì)于保險(xiǎn)公司，可以視其承保險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)度按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。

(四)政府建立再保險(xiǎn)制度，合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)

為提高保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的積極性，政府除給予補(bǔ)貼、降低稅率等優(yōu)惠財(cái)政政策外，還可以通過(guò)建立再保險(xiǎn)制度分化保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于再保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，筆者認(rèn)為有兩種路徑:其一，由承保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司向其他保險(xiǎn)公司辦理再保險(xiǎn)，但必須向政府保險(xiǎn)監(jiān)督部門(mén)備案，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司按照約定的保險(xiǎn)費(fèi)率賠付，由政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼;其二，由政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其職能在于為承保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司辦理再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)保險(xiǎn)公司承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)其保險(xiǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，制定與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的政策等等。

筆者認(rèn)為，只有政府采取措施，合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，使保險(xiǎn)公司有利可贏，至少不至于虧損，才能調(diào)動(dòng)其承保的積極性，只有加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用，建立政府責(zé)任機(jī)制，才能健全我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。（本文作者：姜大偉 單位：西南政法大學(xué)民商法學(xué)院）