失業保險促進再就業功能思考
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失業保險制度是國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對勞動年齡內非因本人原因失去工作，而暫時失去生活來源的勞動者在一定時期內提供物質幫助以保障基本生活并幫助其實現再就業的一種社會保障制度。其促進再就業的功能是指失業人員利用保險基金可以擺脫失業狀態，重回就業狀態。在新形勢下，更要充分發揮失業保險促進就業的積極作用，完成其實現新一輪就業的最終價值。為保證失業保險促進再就業作用的發揮，我們先從現行制度進行分析，找到問題，并提出相應的對策建議。
一、失業保險制度現狀
1.參保人數增加，覆蓋范圍擴大。總體來看，全國范圍的參保人數從1994年開始逐年上升。數據顯示，我國參保人數從1994年的7967.8萬人，到2018年上升到19643萬人，平均每年增長467萬人。農民工參保人數也在逐年上升，參保人數從2007年的1150萬人，到2017年增長至6225萬人，年均增長人數461萬人。同時，我國失業保險的覆蓋范圍在逐步擴大，從一開始只針對城鎮的國企、事業單位，擴大至私企、民企，部分地區已經開始將農民工和應屆畢業生納入失業保險的范疇，失業保險制度不斷完善，逐步適應經濟發展新形勢和社會變革新方向。2.失業保險基金存量逐年上升，存在巨額結余。隨著參保人數的不斷上升，失業保險基金的收入來源更加廣泛，征繳力度逐漸加強。失業保險的支出增速遠不及收入規模擴大的速度，失業保險逐步向一種實質性的稅收轉變。在經過多年累積后，失業保險基金出現巨額結余，與其現收現付的原則相違背，截至2018年年末，我國失業保險基金的累計結余達到了5817億元，而當年支出僅為915億元，若繼續這種收支關系，失業保險將喪失自己原有功能。
二、失業保險在促就業方面的不足
1.失業保險覆蓋范圍較窄，覆蓋程度不足。從相關數據來看，近些年參保人數與就業人數相比仍有很大差距。截至2018年年末，全國總就業人數達77586萬人，而失業保險參保人數僅有19643萬人，參加失業保險的人數占比僅為25%。即使使用城鎮職工失業保險參保比例來比較，截至2018年末其參保率也僅為45.24%。足見失業保險覆蓋范圍的狹窄。從覆蓋程度來看，當前的失業保險覆蓋人群多為就業穩定的人群，而真正需要保障的失業人群卻沒有受到制度覆蓋。一方面，大量的農村從業人員、進城務工人員缺乏政策保護。另一方面，在制度執行中，限制了應覆蓋的城鎮企事業單位的范圍。同時，非正式就業、臨時就業等就業方式所占比例擴大，但無論是在制度設計上還是在制度執行中都缺乏對于這類就業方式的覆蓋，因而不能很好發揮其促進再就業的作用。2.失業保險給付標準不合理，發放方式不靈活。我國失業保險在繳納時是以其工資為基礎進行繳費，但失業后所領取的失業保險金卻與失業前收入無關。失業保險金的月標準發達國家一般為參保人失業前工資的50%-60%，發展中國家也能達到40%-50%。但在我國，失業保險金一般統一設置在當地最低生活標準與當地最低工資標準之間，在東部發達地區，很多失業保險金的數額甚至達不到失業前工資的25%，有失公平的現狀打消了部分就業人員的參保意愿。我國的失業保險發放一般采取按月等額發放且發放時間長達24個月，這種穩定的發放方式和過長的發放期限，使部分失業者對失業保險產生依賴心理，存在部分失業人員隱性就業的不良現象。3.失業保險基金投入少、渠道窄，再就業服務不健全。數據顯示，2017年，失業保險基金共向45萬戶參保企業發放穩崗補貼金198億元，惠及職工5192萬人，但每日人均補助尚不足1元。截至2018年年末，已出現5817億元基金結余，支出增速遠不及收入規模擴大的速度，失業保險基金的投入相對不足。目前失業保險制度在促進就業方面較為直接的體現是政府對失業人員進行職業培訓和職業介紹。一方面，政府提供的促進再就業的方式局限于培訓補助和職業介紹；另一方面，政府在促進再就業方面投入較少，在總體支出中整體占比較低且占比仍在下降。失業金仍占據失業保險基金支出的主要方面，但該支出不利于發揮促就業功能。從其再就業服務體系來看，再就業培訓形式化嚴重。培訓補貼缺乏統一標準，極易造成不合理、不公平現象。再就業實踐模式不夠簡化公開透明，工作開展中容易出現多頭管理、協調困難等現象。同時，培訓的內容缺乏針對性和實用性，培訓專業性欠缺。
三、完善失業保險制度促進再就業的政策建議
1.樹立新型理念，改進制度定位。改變原有失業保險制度的固化理念，打破傳統思維，以現實為基礎樹立新型理念，做好制度設計工作。通過法律明確失業保險基金中促進就業的根本性功能，增強其支出規范性，凸顯失業保險促進就業的功能。同時，注重與時俱進，促進失業保險制度“保生活、促就業、防失業”三項功能均衡發展，使三位一體發展理念深入人心，提升制度實效。2.擴大失業保險的覆蓋范圍，惠及更多失業人員。失業保險制度的建立是為了保障更多失業者權益，而中國現行制度的覆蓋面仍有待擴展。針對多樣化的失業人群，我國可以選擇逐步拓寬覆蓋范圍。先城市后農村，先工業后農業，最后逐步擴展至覆蓋全體存在失業風險的就業者。針對目前國家鼓勵發展的非公有制企業，失業保險也可以適度傾斜，從該方面入手擴展覆蓋范圍，將更多勞動者納入失業保險覆蓋領域。注重靈活就業群體，設計靈活的繳費方式，為其提供保障。此外，應注重農民工和應屆畢業生群體，爭取將其納入失業保險的考慮范疇。3.建立動態給付模式，引進合理的失業保險發放方式。第一，可以選擇一次性發放的方式，為失業人員再就業提供充足資金。第二，可以選擇遞減式發放方式，降低對失業保險金的依賴，刺激失業人員尋找工作。第三，可以增加求職補貼發放減少日常保險金發放，對主動再就業的人員給予補助。此外還要注重失業保險金發放的公平性，失業保險金的發放應與失業前工資收入掛鉤，給失業人員再就業提供更多的自主選擇余地。4.政府給予支持，擴展失業保險基金投入渠道，完善再就業服務。一方面，完善已有的再就業服務舉措。針對就業培訓，增加基金投入，建立健全職業培訓制度，創辦優質的就業培訓機構，依照市場需求有針對性地進行培訓。同時，引入電子平臺，讓失業者自行選擇培訓內容。針對職業介紹，政府可以選擇建立相關的資源共享數據庫和就業信息網，提供更加完善的就業信息。另一方面，擴展失業保險基金的投入渠道，完善豐富再就業服務體系。政府可以設置更多服務項目，例如對失業人群進行職業規劃指導和心理咨詢輔導、設立求職創業補貼等。此外，政府還可以對職業教育項目給予政策傾斜，把重點放在技能水平低但就業意愿高的農民工群體和部分受教育水平低但接受能力強的青少年群體上，增強其競爭性，從根本上提高我國勞動力質量。
四、結語
發揮好失業保險防失業促就業的內生功能，有利于預防失業、促進就業、保持勞動力就業穩定，是我國黨和政府對失業保險事業發展的基本要求。但是現行的失業保險制度在促進再就業方面還存在問題，因此政府應重視其促就業的作用，不斷完善失業保險制度，利用該制度努力解決失業人員再就業問題。
作者：張玉潔 張政凱 單位：中國農業大學